지방재정지출이 지역 고용에 미치는 영향연구 : 경기도 사회개발비지출과 지역경제 성장의 매개효과를 중심으로

1. 지방재정지출(사회적개발비)과 지역경제

복지재정지출인 사회개발비의 지출과 지역경제에 관한 관계를 살펴보기 위해서는 먼저 사회개발비의 성격에 대한 분류가 선행되어야 한다(김제안 외, 2006). 우리나라 지방자치단체의 재정지출 분류 방법은 크게 두 가지로 기능적 분류와 성질별 분류로 구분하고 있다(지방자치단체 예산편성 운영기준, 2021). 2008년부터 우리나라 지방재정 세출 구조가 품목 중심에서 성과지향의 사업체계로 변경되어 기능별 분류체계가 14개 분야로 변환되었다. 이 논문에서는 2008년 이전 기능별 분류체계인 지방 재정지출을 일반행정비, 경제개발비, 사회개발비, 민방위비, 지원 및 기타경비의 5개 장으로 분류한 체계를 사용하고자 한다. 각 관별 지출 내용과 지출지표를 살펴보면 투자적 경비의 지출은 지역의 사회간접자본 축적을 통하여 지역경제의 생산 능력을 증대시키고 지역 주민의 자산가치를 향상하게 시켜 지방 세원을 확충시켜 세수 증대 효과를 가져온다(오병기, 2014). 이처럼 지방자치단체의 재정지출은 지역경제의 순환과정에서 지역경제의 성장과 발전에 긍정적인 역할을 한다(김제안 외, 2006).

정부가 발간하고 있는 지방재정연감(2004)에서는 사회개발비와 경제개발비 중 자본지출, 융자와 출자, 보전 재원, 내부거래 명목으로 지출된 금액은 투자적 성격의 지출로 분류하고 있다(김제안 외, 2006). 사회개발비의 각 항목 중 교육 문화비, 보건 생활환경개선비, 주택 지역사회개발비는 투자적 성격의 지출로 보고 있으며, 사회보장비는 경상적 지출로 분류하고 있다(김제안 외, 2006). 결국 우리나라의 경우 사회개발비 전체 지출 금액 중 투자적 성격의 지출에 해당하는 세항 목의 비중이 경상적 성격의 사회보장비보다 높기 때문에 사회개발비는 투자적 성격의 지출로 분류 할 수 있어 사회개발비는 지역경제와 긍정적인 영향 관계에 있다는 것을 알 수 있다(김제안 외, 2006). 사회개발비는 지방자치단체의 교육 및 문화예술의 창달과 주민의 보건 및 생활환경 개선을 지원하며, 사회복지 활동의 원활한 수행을 뒷받침하는 역할을 하는 경비이다(최화용. 2020). 따라서 사회개발비는 교육 및 문화, 보건 및 생활환경 개선, 사회보장, 주택 및 지역사회개발 등의 과목으로 구성되어 있다(유태현, 2003).

사회개발비지출이 지역 주민에게 교육 및 직업훈련의 기회 복지 수혜자들의 교육 및 기술 수준을 향상하게 시켜 해당 근로자들의 임금을 상승시킨다(최은호 외, 2020). 또한 기초생활 보조금은 복지 수혜자들의 소득을 증가하게 함으로써 지역 주민의 소비와 생산을 활성화하고 지역경제에 긍정적 영향을 미치게 된다(Lichter and Jayakody, 2002).

반면에 사회개발비는 사회보장적 성격의 지출로 반대급부 없이 소득재분배를 위해 무상으로 지역 주민에게 제공되기 때문에 지방정부에 재정적 부담을 주고, 이를 위한 자금 동원은 가계 및 기업의 세후 수익을 감소시킴으로써 경제성장에 방해요인이 될 수 있다(최은호 외, 2020). 그뿐만 아니라 복지지출의 수혜자들은 정부가 무상으로 제공하는 공공서비스와 보조금으로 인해 지속해서 정부의 지원에 의존하거나 실업 상태를 유지하게 하여 장기적으로 지역경제에 부정적 효과를 발생시키게 된다(Persson and Tabellini, 1994). 이 같은 경우 재정지출의 확장은 GRDP를 감소시키며 재정지출 승수가 부(-)의 값을 나타낼 수 있게 된다(위정복, 2016).

따라서 이 같은 사실들을 종합할 때, 사회개발비는 지역 경제성장의 정(+)의 효과 및 부(-)의 효과가 모두 나타날 수 있다(문시진 외, 2016).

그러나 우리나라는 사회개발비를 투자적 경비로 분류하고 있고, 투자적경비는 지역의 사회간접자본 확충을 통하여 지역경제의 생산 능력을 제고하여 지역 산업경제를 발전시키는 기능을 수행함으로써 지역경제성장의 정(+)의 효과가 크다 하겠다(김제안 외, 2006 ; 오병기 외, 2005 ; 임응순, 2015).

2. 지방재정지출(사회적개발비)과 지역고용

지역경제의 고용에 유발하는 효과로 사회개발비 지출은 직업훈련 및 교육 기회의 제공으로 생산 활동에 참여할 숙련된 근로자를 창출하고 임금수준을 상승시키게 된다(문시진 외, 2016).

Lindbeck(1994)는 재정지출을 위한 예산의 규모가 확대됨에 따라 민간부문의 한계 세율이 증가하면 기업의 수익이 감소하고 이는 제품의 가격 상승 및 고용 감축 등의 형태로 반영된다(Lindbeck, 1994). 또한 세금의 증가는 가계의 가처분 소득을 감소시키고 재화와 서비스의 가격을 상승시킴으로써, 이전에는 시장을 통해 구매하던 서비스 중 가계가 자체적으로 해결할 수 있는 부문의 시장거래가 줄어들게 되어 궁극적으로 관련 부문의 고용수준이 축소된다(Lindbeck, 1994). 사회개발비 지출을 통해 교육 및 훈련을 받은 근로자들의 경우 유보임금이 상승하게 되어 사용자의 노동비용이 증가하고, 이는 고용을 감소시키고 실업률을 상승시킨다(Grogger and Karoly, 2005). 특히 사회 보장성 지출인 기초생활보장과 취약계층에 대한 지원 등은 복지 수혜자들에게 정부에 의존적인 상태에 머물게 하는 동시에 직업탐색의 유인을 감소시키므로, 이들을 독립적인 경제주체로 전환하지 못하고 장기적으로 실업문제로 이어지게 된다(Haskins, 2006). 우리나라 복지정책의 고용효과에 대한 유효성도 이론적으로는 사회보장지출이 고용을 유발할 것으로 생각해 볼 수 있으나 실질적으로는 고용증대에 부(-)의 효과가 나타남을 살펴볼 수 있다(문시진 외, 2016). 노대명(2015)은 우리나라 기초생활 보장제도가 취업 촉진을 저해하고 탈수급에도 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타난다 (노대명, 2015) 하였다. 특히 기존의 급여체계는 소득이 수급 기준을 넘어서는 경우 모든 급여를 상실하도록 설계되어 있으며, 따라서 복지혜택의 수급자들이 취업과 근로소득 증대를 피하는 현상들이 발생함을 알 수 있다(문시진 외, 2016). 즉 복지 수혜자들의 실업상태를 지속시키는 유인으로 사회개발비 지출이 작용하고 있다.

3. 선행연구검토

이 장에서는 지방자치단체의 재정지출이 지역 경제성장과 지역 고용에 미치는 영향에 대하여 분석한 국내·외 선행연구를 살펴보고, 기존의 연구들과 본 논문과의 차별성을 제시하고자 한다.

지역경제에 재정지출이 미치는 영향에 관한 국내 선행연구는 재정지출과 경제성장 간의 인과관계 분석과 지방재정연감에서 투자적 경비로 분류되어 기능별 분류로 구분되는 사회개발비와 경제개발비가 지역경제에 미치는 영향에 관한 관점을 둔 많은 연구가 있었다.

이창근(2013)은 우리나라 시·군·구 지역을 8개 지역으로 분류하고, 고령화 지역과 비도시화 지역으로 재분류하여 지역 경제성장과 기능별 지방재정지출과의 관계를 분석하였다. 분석 결과 고령화 지역과 비 도시화 지역에서는 중앙정부 주도 보다는 지역 특성을 살린 지방재정 투자 사업이 중요한 것으로 나타났으며, 지방재정지출이 외부요인에 의한 경제위기 상황 등에 모두 긍정적인 영향으로 나타나지는 않았다(이창근, 2013).

임응순(2015)은 광역자치단체를 대상으로 지역 경제성장과 재정지출 간의 관계를 경제개발비와 지역개발비를 중심으로 분석(임응순, 2015)하였다. 이 연구에서 분석 결과 지역 경제성장에 경제개발비의 지출은 긍정적인 반응을 나타냈고, 지역개발비 또한 긍정적인 반응을 나타내는 것으로 결론을 도출하였다(임응순, 2015).

문시진·이기동·이우형(2016)은 지방정부의 경제개발비와 사회개발비 지출과 지역의 경제성장, 고용 및 투자 간의 각각의 모형을 구축하고 재정지출이 장 단기 효과를 추정하였다.(문시진 외, 2016) 실증분석 결과 사회개발비의 지출은 일시적으로 실업률을 감소 시킬 수 있으나 장기적으로 고용 창출에 효과적이지 않은 것으로 분석하였다. 따라서 사회개발비의 지출이 지속적 경제성장에 긍정적 영향을 미치도록 복지혜택 및 서비스 지급방식에 새로운 전환이 필요하다 하였다(문시진 외, 2016).

이종찬, 정기훈(2017)은 지방자치단체의 재정지출과 재정지출 변동성이 지역경제 성장에 미치는 영향에 대해 분석을 시행하였으며, 분석 결과, 지방자치단체의 재정지출 규모와 변동성은 경제성장에 음(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다(이종찬 외 2017). 특히, 광역자치단체 중 도 단위 지역의 경우 통계적 유의성을 보이고 있었으며, 이러한 결과는 지역 경제성장에 특별시나 광역시보다 도 단위에서 시행하는 재정 운용은 지속적이지 못하여 도움이 되지 않는다(이종찬 외 2017).

이미애, 서인석(2018)은 지방정부의 재정 활동을 통한 재정지출과 지역 경제성장의 관계에 있어 재정지출 효율성의 매개효과를 연구하였으며, 연구 결과 지역경제 성장에 있어 사회개발비는 재정 효율성을 매개로 지출이 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다(이미애 외, 2018).

전승훈, 김대철(2020)은 대구·경북의 재정지출이 지역 경제성장에 미치는 효과를 분석하기 위해 재정지출 중 총지출, 성질별 지출, 분야별 지출이 미치는지 효과분석을 시행하였다. 분석 결과 지역경제 성장에 긍정적인 효과를 주기 위해서는 특정 지출 항목을 증가시키기보다는 지출 항목 간의 보완관계 혹은 대체 관계를 고려하여 본청과 시·군·구의 재원 배분 방향을 결정할 필요(전승훈 외, 2020)가 있다고 제시하였다.

지역경제와 지역 고용과의 영향 관계를 분석한 연구로는 조인숙·고석관(2015)이 16개 시·도의 지역의 고용지표와 거시경제지표를 활용하여 지역의 고용시장 성과를 결정하는 요인들을 분석하였다. 분석 결과 지역이 1인당 실질 GDP의 증가는 지역 고용시장의 고용률을 증가시키는 것으로 분석하였고 또한 경제 성장률이 높은 지역일수록 고용률이 높은 것으로 나타났다(조인숙 외, 2015). 이러한 결과는 파생수요로서의 고용의 성격을 잘 드러내 주며, 지역경제의 발전이 고용 성장에 있어 매우 중요한 변수라는 것을 시사한다(조인숙 외, 2015).

재정지출과 고용 간의 영향 관계에 관한 국내 연구는 많지 않으나 황진영·이종하(2013)의 경우 SVAR모형을 통해 우리나라 조세정책의 변화와 고용 창출 효과에 관한 실증분석을 시행하고 취업에 대한 재정승수를 도출하고 실증분석 결과에 따르면 구조적 충격과 재정지출 충격은 취업에 각각 부(-)의 효과와 정(+)의 효과를 발생시키는 것으로 나타났다(황진영 외, 2012). 또한 일반적으로 재정이 소득 수준뿐만 아니라 고용이나 취업에도 영향을 미칠 수 있다는 사실에도 불구하고 고용 및 취업에 대한 재정변수의 유효성을 분석한 연구가 미비한 실정임을 지적한다(황진영 외, 2012). 재정지출이 고용에 미치는 효과를 분석한 연구는 외국의 문헌에서 다수 찾아볼 수 있다.

lindbeck(2000)은 재정지출이 증가하면 민간부문에 대한 한계 세율도 증가하게 되어 기업의 수익이 감소하고 고용이 감축될 수 있다고 주장한다(lindbeck, 1994). 반면 Devereux. Head and Lapham은 정부가 구매하는 재화 및 서비스 관련 산업의 고용이 창출되어 실업률이 감소할 수 있다고 설명한다(Devereux. Head and Lapham, 2000).

이상의 선행연구들을 종합해 볼 때 한계점과 시사점을 발견할 수 있다.

지역경제에 재정지출이 미치는 영향에 관한 국내 선행연구는 재정지출과 경제성장 간의 인과관계 분석에 초점을 두어왔고. 지방재정연감에서 투자적 경비로 분류되어 기능별 분류로 구분되는 사회개발비, 경제개발비 각각의 관점에서 지역경제에 미치는 영향에 관한 연구들이 있었다. 이러한 연구는 지방재정지출이 지역경제에 미치는 영향에만 한정되어 지역경제의 규모에 대하여는 명확하게 나타날 수 있으나, 실질적인 지역 주민의 삶의 질과 연계되는 고용과의 인과관계를 규명하여 투자적 경비로 분류되는 사회개발비의 고용 창출을 위한 지방재정지출에 대한 정책적 전략을 마련하는 데 한계점이 있었다.

앞에서 논의된 선행연구를 요약하면, <표1>과 같이 정리할 수 있다.

<표 1>

지방재정 지출에 대한 연구 동향

1. 분석 모형

본 연구는 지방자치단체의 지역 경제성장에 재정지출이 미치는 관계와 지역 고용에 지역경제 성장이 영향을 미치는지에 대하여 살펴보고자 하였다. 단순히, 지방재정지출이 지역경제에 영향을 미치는 것만을 살펴보고는 것이 아니라 지역경제 성장과 지방재정지출의 관계를 검증함과 동시에 지역 고용과의 인과성을 함께 다루고자 하였다. 첫째, 지방재정지출이 지역경제와 지역 고용에 영향을 미치는가? 둘째, 지방자치단체의 지역경제 성장을 매개로 지역 고용에 미치는 영향 등을 분석해 보고자 한다. 이를 위해 본 연구는 2001년부터 2018년까지 18년 동안 경기도를 대상으로 하였으며, 지방자치단체의 재정지출 규모와 지역경제·지역 고용 간 관계에서 재정지출의 인과성에 따라 재정지출과 지역경제 성장· 지역 고용에 어떠한 영향을 미치는지를 확인하기 위해 연구모형을 <그림 2>와 같이 설정하였으며, 사회개발비, 지역경제 성장, 지역 고용 등 세 가지 차원으로 구성되어 있다.

<그림 2>

연구모형

2. 분석방법

본 연구는 지방정부의 재정지출이 지역 고용에 미치는 영향 관계를 규명하고, 지역 경제성장의 매개효과를 살펴보기 위해 매개효과분석을 실시하였으며, 사회개발비 지출이 지역 고용에 미치는 영향 및 지역 경제성장의 매개효과를 분석하기 위하여 Baron&Kenny의 매개효과 분석을 (중다회귀분석) 실시하였으며, sobel Test를 통해 매개효과를 검증하였다. 회귀분석은 독립변수와 종속변수 간의 인과적 관계를 설정하고 이를 검증함으로써 변수 간의 인과관계를 논리적으로 설명하는 방법이다(이미애 외, 2018). 이론적 배경 및 선행연구를 통해 변수 간의 인과관계를 나타내는 분석모형을 설정한 후, 중다회귀분석을 실시하여 변수 간 인과관계와 매개효과를 규명하고자 하였다.

따라서, 본 연구는 지방재정지출과 지역 경제성장, 지역 고용의 인과관계를 살펴보기 위해 다음과 같이 독립변수 1개, 매개변수 1개, 종속변수 1개로 구성하고 있다. 이렇게 본 연구는 크게 독립변수로 지방재정지출(사회개발비), 매개변수로 지역 경제성장, 종속변수로 지역 고용 등 3가지로 구분된다. 우선, 독립변수는 지방정부의 재정 활동으로서 재정지출구조를 기능별 분류로 사회개발비로 하였다. 이는 재정지출의 기능별 영향 관계를 살펴보기 위한 것으로 설정한 것이다.

둘째, 지방재정지출의 지역발전에 대한 효과를 확인하기 위하여 외국에서는 지역발전의 대응 변수로 시별 총소득(GRDP)이 가장 많이 사용된다(윤지웅 외, 2009). 이에 매개변수의 경우 재정지출의 효과로서 지역경제 성장 수준을 측정하기 위해 지역내총생산(GRDP)을 측정지표로 설정하였다.

셋째, 종속변수의 경우 재정지출의 집행 효과가 지역 경제성장과 지역 고용에 영향을 미치는가를 살펴보기 위한 것이다.

분석을 위한 변수와 측정지표를 정리하면 <표 4>와 같다.

<표 4>

변수 및 측정지표

3. 자료

본 연구에서 사용되는 자료는 2001년부터 2018년까지의 경기도 자료를 이용한다. 먼저 지역내총생산(GRDP)은 경기통계에서 제공하고 있는 2001년부터 2018년까지의 자료를 이용하였다. 또한 15세 이상 취업자 수와 지방 정부지출 자료는 경기도에서 발행하고 있는 “경기통계”의 자료를 활용하고, 구체적으로 일반회계 결산자료를 이용한다.

2008년부터 우리나라 지방재정 세출 구조가 품목 중심에서 성과지향의 사업예산 체계로 변경되면서 분류체계도 <표 5>와 같이 14개 분야(이천구, 2018)로 변화되어 자료의 일관성을 확보하기 위하여 사회개발비와 경제개발비로 재분류한 자료를 사용하였다.

<표 5>

기능별 분류 체계의 변천

1. 기술통계 분석

분석에 사용된 변수들의 기술통계 분석 결과는 <표 6>과 같다. 자료 전체는 54개이다. 자료는 각 변수의 단위가 큰 만큼 분석의 편의를 위하여 로그를 실시한 자료를 사용하였다. 전체 자료에서 볼 때 사회개발비는 평균은 16.4, 표준편차가 0.429, 최대 17.2, 최소 15.7로 확인되었다. 지역 경제성장(GRDP)의 경우 평균은 19.3, 표준편차가 0.428, 최대 20.0, 최소 18.6으로 확인되었다. 지역 고용(15세 이상 취업자 수)의 경우 평균은 8.63, 표준편차가 0.139, 최대 8.82, 최소 8.35로 확인되었다. 분석 결과 편차가 평균에 비해 낮은 수준의 평균에서 고른 분포를 나타내고 있다고 하겠다. 왜도의 절댓값 3 미만, 첨도의 절댓값 10 미만으로 나타나 정규성 조건을 만족하는 것으로 나타났다.

<표 6>

기초통계량

연구모형에 포함된 변인 간 상관관계를 분석한 결과 <표 7>과 같이 변인 간에 유의한 상관관계가 있는 것으로 분석되었다. 사회개발비 지출과 지역 경제성장과의 상관관계(r=0.979, p<.001), 사회개발비 지출과 지역 고용의 상관관계는 (r=0.982, p<.001) 정의 상관관계로 나타나 사회개발비 지출이 높을수록 지역 경제성장과 지역 고용은 높아지는 것으로 나타났다, 지역 경제성장과 지역 고용의 상관관계는(r=0.985, p<.001) 정적 상관관계가 나타나 지역경제 성장이 높을수록 지역 고용이 높아짐을 알 수 있다.

<표 7>

상관분석(Correlation Matrix)

2. 지방재정지출이 지역 고용에 미치는 영향 및 지역경제의 매개효과

1) 지방재정지출이 지역 경제성장에 미치는 영향

지방재정지출인 사회개발비 지출이 지역경제 성장에 미치는 영향을 분석한 결과 <표 8>과 같다.

<표 8>

지방재정지출이 지역 경제성장에 미치는 영향

분석 결과, 사회개발비지출은 지역 경제성장에 유의한 영향(β= 0.979, p<.001)을 미치는 것으로 나타나 사회개발비 지출이 높을수록 지역 경제성장이 높아짐을 알 수 있다. 이는 지방정부 재정지출의 사회개발비 제고가 지역 경제성장에 인과성이 있음을 나타내고 있다. 전체 모형의 설명력은 95.6%로 p<.001 수준에서 통계적으로 유의하였다.

2) 지방재정지출이 지역고용에 미치는 영향

지방재정지출인 사회개발비 지출이 지역 고용에 미치는 영향을 분석한 결과 <표 9>와 같다.

<표 9>

지방재정지출이 지역 고용에 미치는 영향

분석 결과, 사회개발비지출은 지역 고용에 유의한 영향(β= 0.982, p<.001)을 미치는 것으로 나타나 사회개발비 지출이 높을수록 지역 고용이 높아짐을 알 수 있다. 이는 지방정부 재정지출의 사회개발비 제고가 지역 고용에 인과성이 있음을 나타내고 있다. 전체 모형의 설명력은 96.3%로 p<.001 수준에서 통계적으로 유의하였다.

3) 지방재정지출과 지역 경제성장이 지역 고용에 미치는 영향

분석 결과, 사회개발비지출과 지역 경제성장을 모두 포함한 상태에서 <표 10>과 같이 회귀분석을 실시한 결과, 지역 경제성장은 지역 고용에 정적인 영향(β= 0.556, p=0.010)을 미치는 것으로 나타나 지역 경제성장이 높을수록 지역 고용이 높은 것으로 나타났다.

<표 10>

지방재정지출과 지역 경제성장이 지역 고용에 미치는 영향

또한 지방재정지출인 사회개발비의 지출은 지역 고용에 유의하게 예측되어, 이는 지방정부 재정지출의 사회개발비 제고가 지역 고용에 인과성이 있음을 나타내고 있다. 전체 모형의 설명력은 97.5%로 p< . 001 수준에서 통계적으로 유의하였다.

4) 지역경제성장의 매개효과 검증

지역 경제성장의 매개효과를 검증하기 위하여 Sobel Test를 실시하였다. Sobel Test 결과 <그림 3>과 같이 사회개발비는 지역 경제성장을 부분 매개로 하여 지역 고용에 이르는 것으로 검증되었다. 즉 사회개발비의 지출이 높을수록 지역 경제성장은 높은 것으로 나타났으며, 지역 경제성장은 지역 고용에 영향을 미치는 것으로 나타났다. Sobel Test 값이 2.91876046이고, 유의수준이 0.00351426으로 나타남으로써 분석 결과는 유의한 것으로 나타났다.

<그림 3>

지방재정지출(사회개발비)과 지역 경제성장이 지역 고용에 미치는 영향

아울러 지방재정지출이 지역 고용에 미치는 영향 관계를 분석한 결과 표준화 계수는 0.982이고, 지방재정지출과 지역 경제성장이 지역 고용에 미치는 영향을 분석한 결과 표준화 계수는 0.438이고 유의확률이 0.035로 지역 경제성장은 부분매개효과가 나타나는 것으로 분석되었다.