경기도 성별영향평가 활용의 결정요인 분석

Ⅰ. 서 론

성별영향평가제도(Gender Impact Assessment)¹⁾는 성 주류화 전략 도구의 하나로 2002년 「여성발전기본법」에 성별영향평가 근거조항을 마련하면서 시작되었다. 성 주류화(gender mainstreaming)는 공공정책을 성인지 관점(gender perspective)으로 통합하여 성차별적인 구조를 전환하는 것으로 여성에 대한 명시적 차별 개선뿐 아니라 공공정책이나 사회문화 내에서 나타날 수 있는 암묵적인 차별에 대한 변화를 기대할 수 있다(Verloo, 2005; 최유진 외, 2014: 17).

정부는 2004년에 시범사업을 거쳐 2011년 「성별영향분석평가법」의 제정과 2012년 시행을 통해서 법령, 계획, 사업으로 대상 정책을 확대하여 실시하고 있다(여성가족부, 2020b). 성별영향평가는 2004년에 9개 기관 10개의 대상 과제로 시작하여 2020년에는 중앙행정기관, 광역 및 기초자치단체, 시·도 교육청 등 총 306개 기관에서 29,906개 과제에 대한 성별영향평가를 추진(여성가족부, 2020a)하는 양적 성장을 이루었다. 공공정책에 대한 성별영향평가는 수행과정을 통해서 분석결과와 정책개선계획을 마련하고 이를 이행하여 성평등 실현을 위해 정책에 내재된 성차별적 요인들을 제거하는 과정이다.

성별영향평가제도는 그동안 공무원들의 성인지 관점과 제도 이해가 낮은 현실을 인식하고 제도의 정착과 확산을 위해 추진체계를 비롯한 제도 정비, 운영지원 확대, 대상 정책의 다각화를 통해서 양적인 성장을 일구었다. 특히 정부는 지방자치단체들의 성별영향평가제도의 정착과 확산을 위해 2006년 실적부터 ‘국정시책합동평가’의 평가지표에 성별영향평가 실시비율을 포함하면서 양적인 성장을 이끌어 왔다(김경희, 2011:13; 이기순, 2015: 134). 하지만 선행연구들은 한국사회의 성 주류화 전략으로 실행된 성별영향평가가 양적인 성장을 이루었지만 질적인 변화에 대해서는 의문을 제기하는 실정이다. 그리고 확대된 성별영향평가 대상 과제수에 비해 평가결과의 이행과정은 담당 부서의 자율의지에 따라 추진되거나(김근세 외, 2010; 장민선, 2011) 계획변경에 따른 예산 검토 및 행정 절차, 장시간 소요되는 준비과정, 순환보직에 의한 담당자 변경 및 인수인계의 미흡(이은아, 2018) 등으로 인해 포기되거나 중단될 가능성이 있다. 성별영향평가를 통해서 성인지 관점의 정책변화를 지속적으로 이끌어 나가기 위해서는 평가를 통해서 제시된 정책개선계획의 이행에 대한 지속적인 점검이 필요하다. 하지만 형식적인 평가서 작성과 개선에 관한 이행이 이루어지지 않는다면 성별영향평가는 정책 도구에 불과할 수 있다.

「성별영향평가법」 제정 이후 진행된 관련 연구를 살펴보면 성별영향평가의 제도적 정착 영향요인(김둘순, 2013), 공무원의 수용도 및 수행성과, 운영성과 관련 연구(안상수, 2014; 도수관·서예정, 2017, 황은정·이근주, 2019), 추진동력에 관한 연구(이기순, 2015), 추진체계 개선에 관한 연구(최유진, 2018) 등이 진행되었다. 성별영향평가제도 성과분석 및 정책개선 이행에 관한 연구에는 류연규(2011), 김경희 외(2012), 김경희 외(2015), 김둘순 외(2015) 등이 있다. 하지만 성별영향평가를 통한 평가결과 활용에 영향을 미치는 요인에 관한 연구와 기초자치단체 수준에서 구체적인 데이터를 활용한 실증적인 연구는 미흡한 실정이다. 성별영향평가제도가 “기술적 도구”(Daly, 2005)로 머무르지 않고 실질적인 성 주류화 전략의 확산으로 나아가기 위해서는 성별영향평가제도를 활용한 성인지 관점의 정책산출뿐만 아니라 평가결과의 활용²⁾이 확대되어야 한다.

성별영향평가제도가 중앙정부에 비해 지방자치단체에서 활발히 추진되는 실정을 감안한다면 평가결과 활용의 활성화를 위해 기초자치단체의 제도, 정책, 환경 등에 기반한 연구가 필요하다. 경기도 31개 기초자치단체는 2020년 기준으로 226개 기초자치단체 성별영향평가 추진과제 중 19.7%를 수행하였고, 추진과제 수 대비 개선계획 산출률은 40.2.%, 평가결과 활용은 추진과제 수 대비 14.3%이다. 추진 실적 대비 낮은 정책개선 이행률을 제고하기 위해서는 기초자치단체를 대상으로 한 성별영향평가 결과 활용에 영향을 미치는 요인 분석이 요구된다. 경기도 31개 기초자치단체는 사회문화적, 지리적, 경제적 측면에서 연계성이 있으므로 이를 대상으로 탐색된 연구는 향후 경기도 기초자치단체의 성별영향평가 결과의 활용 제고에 대한 시사점을 제공할 수 있다.

본 연구는 경기도 31개 기초자치단체를 대상으로 성별영향평가 결과 활용에 영향을 미치는 제도, 운영, 환경요인을 실증적으로 분석하여 정책평가 결과의 활용 제고를 위한 정책적 방안을 모색하고자 한다. 이를 위해 본 연구는 첫째 선행연구를 검토하여 성별영향평가 결과 활용의 의의와 영향요인에 대한 이론적 논의를 정리한다. 둘째 경기도 31개 기초자치단체의 성별영향평가 정책개선 이행률과 정책개선계획 산출률에 대한 경기도 내 자치단체 간 차이를 시각적으로 살펴보고 평가결과 활용에 미치는 영향요인에 관해 실증적으로 탐색하고 분석한다. 셋째 연구결과를 바탕으로 성별영향평가 결과의 활용 제고를 위한 정책적 시사점을 제시한다.

Ⅱ. 이론적 배경과 선행연구 검토

1. 성 주류화 전략적 도구로서의 성별영향평가

1) 성별영향평가제도의 의의와 추진 절차

성 주류화는 1995년 북경세계여성대회에서 성평등 정책 전략으로 채택되었고, 우리나라는 이를 근거로 추진하고 있다. 공공정책을 비롯한 프로그램 및 사업에 젠더 관점을 통합하는(UN, 1995) 추진 전략인 성 주류화는 구체적인 실현 방법과 정의가 합의되지 못한 상황에서 국가별로 추진되고 있다(마경희, 2007).

유럽평의회 성 주류화 전문가그룹 보고서에 의하면 “성 주류화는 정책과정의 (재)조직화, 개선, 발전, 평가이며, 정책 결정 관련 행위자에 의해 모든 수준과 모든 단계에서 모든 정책에 성평등 관점의 통합”(Council of Europe, 1998: 15; Walby, 2005: 327 재인용)이라 하였고, 델리(Daly)는 “성 주류화란 공공정책의 구조, 과정, 환경에 성인지 실천과 규범을 내재화함으로써 평등을 제도화하는 것”(Daly, 2005: 435)이라 하였다. 이처럼 성 주류화는 공공정책에 젠더 관점을 통합하여 성평등을 실현하는 전환(transformation)의 잠재력을 가지고 있지만(마경희, 2007:48-49), 도구로 축소되거나 수사에 머물러 실질적인 변화를 가능하게 하는 것은 아니라는 우려(Booth & Bennett, 2002; Daly, 2005; Verloo, 2001; 마경희, 2007; 이은아, 2016: 268)와 동시에 여성문제를 희석시키는 요소를 가지고 있다(Stratigaki, 2005; 배은경, 2016; 이은아 2016: 268). 그럼에도 불구하고 성주류화는 성인지 관점이 관통하는 공공정책의 ‘전환가능성’을 탐색할 수 있는 전략이라 볼 수 있다.

성 주류화 전략도구인 성별영향평가는 “정부 정책이 성별에 미치는 영향과 성차별 발생 원인 등을 체계적이고 종합적으로 평가하여 개선함으로써 실질적인 성평등 실현”을 목적으로 하고 있다(여성가족부, 2020b). 2011년 「성별영향분석평가법」이 제정되면서 법령, 계획, 사업으로 대상 정책³⁾이 확대되었으며 수차례의 개정을 거치면서 지방성별영향평가위원회 설치, 성인지예산과의 연계, 지방자치단체의 특정성별영향평가 근거 마련 등 추진체계를 개선하고 있다(여성가족부, 2020b). 「성별영향평가법」에 의하면 제도의 평가 주체는 공무원이고, 관리·운영은 성별영향평가시스템(GIA)에서 진행(성별영향평가법 제18조 제2항)되고 있다. 추진 절차를 살펴보면 체크리스트 및 성별영향평가서 제출, 검토의견 통보⁴⁾, 반영계획 제출, 반영계획관리로 운영한다(여성가족부, 2020b). 대상 정책인 사업의 경우 여성가족부와 경기도는 지방자치단체의 성평등 목표와 지역성평등지수 향상을 고려하여 공통 과제를 제시하고 있으며 기초자치단체는 이를 바탕으로 대상 과제를 선정하고 있다. 특히 사업의 경우 2018년부터 성인지예산서와의 연계가 추진되면서 성별영향평가 분석결과와 성평등 조치 사항이 성인지예산서에 반영되어 작성하도록 하고 있다(성별영향평가법 제9조).

<그림 1>

지방자치단체의 법령·계획·사업에 대한 성별영향평가 추진 절차여성가족부(2020b). 2020년 성별영향평가 지침 재정리

성별영향평가를 통해서 제시된 정책개선 계획은 해당 부서를 통해서 당해연도나 차년도부터 반영된다. 정책개선이 이행된 결과는 기초자치단체가 종합결과보고서를 작성하여 여성가족부에 제출하고 있다.⁵⁾

2) 경기도 기초자치단체의 성별영향평가 추진현황

<표 1>에 제시된 2017년부터 2020년까지의 226개 기초자치단체의 성별영향평가 추진 실적 대비 경기도 31개 기초자치단체 추진 실적을 살펴보면 추진과제 수와 개선계획 수립과제 수⁶⁾는 대체로 20% 내외의 추진 실적이 나타나고 있으며 개선과제 실적의 경우 2017년 21.9%를 제외하고는 15% 내외로 나타났다. 광역별 기초자치단체의 성별영향평가 추진 실적에서 경기도 기초자치단체가 차지하는 비중이 상대적으로 높게 나타나고 있다.

<표 1>

경기도 기초자치단체 성별영향평가 추진 실적(2017-2020)단위 : 과제수(%1), %

경기도 31개 기초자치단체의 추진과제 수 대비 개선계획을 수립하는 산출률은 해마다 조금씩 상승하는 것으로 나타났다. 개선계획 수립이 없는 과제들의 경우 성차별이 발견되지 않아 ‘개선사항 없음’으로 통보되는 과제로 그 비중이 높게 나타나고 있다. 반면에 ‘개선사항 없음’으로 통보되는 과제 중에는 작성과정에서 컨설팅의 의견이 반영되지 못한 채로 통보하는 사례도 있다. 개선과제 이행률도 2018년을 제외하고는 10%대에 머무르고 있어서 평가를 담당하는 공무원들이 체감하는 정책의 효과는 미비할 수 있다.

Ⅲ. 연구방법론

1. 자료와 변수

본 연구는 기초자치단체의 성별영향평가 결과 활용에 미치는 영향요인을 분석하기 위해 경기도 31개 기초자치단체 성별영향평가 사업추진 관련 자료, 정책개선 이행 자료, 관련 조례를 수집·분석하였다.

먼저 종속변수를 측정하고자 여성가족부 성별영향평가 종합분석 결과보고서를 활용하여 경기도 31개 기초자치단체에서 수행한 법령, 계획, 사업의 대상 정책에 대한 성별영향평가 정책개선이행 결과를 수집·분석하였다. 종속변수는 성별영향평가 정책개선 이행률로 성별영향평가 대상 정책인 법령, 계획, 사업의 대상 과제 중 성별영향평가서를 작성·제출 후 추진된 정책개선의 이행률이다. 그리고 성별영향평가 대상 정책인 법령, 계획, 사업에 대한 정책개선 이행 영향요인을 대상 정책 항목별로 분석하고자 법령, 사업에 대한 성별영향평가 정책개선 이행률을 사용하였다. 그리고 계획은 추진 대상 과제 수가 다른 대상 정책에 비해 상대적으로 작아서 종속변수에서 제외하였다. 종속변수의 측정은 과제 건수가 아닌 백분율로 측정하였는데 기초자치단체에서 수행한 성별영향평가 대상 과제 수는 정부합동평가 지표의 영향을 받고 있기 때문이다. 행정안전부의 지방자치단체 합동평가지표 매뉴얼에 의하면 성별영향평가 실시율은 성별영향평가 세출예산 단위사업 수를 기준으로 하고 있어서 기초자치단체들의 단위사업 규모에 따라 성별영향평가를 수행하는 대상 과제 수의 규모에서 격차가 발생할 수 있다.¹³⁾ 따라서 본 연구에서는 정책개선 이행 건수가 아닌 백분율로 분석하였다. 그리고 정책개선 이행기준은 성별영향평가서를 작성한 당해연도 내에 이행한 결과를 기준으로 분석하였으며 이행률의 경우 여성가족부가 발행하는 성별영향평가 종합분석 결과보고서에 제시된 개선계획을 수립한 과제를 대상으로 이행과제를 측정하는 기준이 아닌 전체 대상과제 수 대비 정책개선 이행과제 수를 기준으로 측정하였다. 그 이유는 정책평가 대상 과제의 선정 여부 기준의 적정성을 살펴볼 필요가 있기 때문이다.

다음으로 기초자치단체의 성별영향평가 결과 활용에 영향을 미칠 수 있는 독립변수는 제도 및 제도간 연계 요인, 정책산출 및 운영 요인, 담당자의 인식과 태도, 지방자치단체의 환경요인으로 구성하였다. 제도 및 제도간 연계 요인은 “성별영향평가제도 운영 등에 관한 사항을 심의·조정”(성별영향평가법 제13조의 2)하는 지방성별영향평가위원회 구성 여부를 포함하였고 관련 자료는 여성가족부에서 발행한 성별영향평가 종합분석 결과보고서를 활용하였다. 또한 성 주류화 도구인 성인지예산제도 연계를 통한 정책개선 이행 예산 반영 효과를 분석하고자 지방재정 365에서 지방자치단체 성인지예산 비율을 활용하였다. 여성친화도시로 지정된 기초자치단체의 경우 여성친화도시 조성을 위해 성별영향평가와 연계하여 해당 정책에 대한 정책개선 내용을 산출·추진하고 있다. 여성친화도시 지정에 따른 단계별 정책추진과 성별영향평가 정책개선 이행의 연계성을 분석하기 위해 여성가족부 홈페이지에 게시된 여성친화도시 지정 현황을 바탕으로 누적 연수를 활용하였다. 누적 연수를 활용한 이유는 여성친화도시 지정 기초자치단체의 경우 여성가족부가 제공한 매뉴얼에 의해 단계별 계획을 수립하여 추진하는데 지정 기간에서 추진된 성별영향평가제도와의 연계 정도를 탐색할 수 있기 때문이다.

이밖에도 단체장의 정치성향과 기초의회 당파성은 정당별로 선거시기에 제출한 정당정책 중 (양)성평등, 성차별 개선, 성별격차 해소와 같은 키워드로 정책을 제시한 정당 소속의 단체장과 의원을 진보성향으로 분류하였다. 성별영향평가 정책산출 및 운영요인과 공무원의 인식과 태도, 지방자치단체의 환경요인과 관련하여 기초자치단체 홈페이지, 경기 성별영향평가센터 운영사업 결과보고서, 성별영향평가 종합분석 결과보고서, 내고장알리미 홈페이지, 중앙선거관리위원회 자료를 활용하였다. 구체적으로 본 연구에서 활용한 변수에 관한 정보는 <표 2>이다.

<표 2>

변수 정의 및 자료 출처

Ⅳ. 분석결과

1. 기술통계

<표 3>는 분석에서 사용된 변수들의 기술통계량이다. <표 3>에 따르면 경기도 31개 기초자치단체가 2017년부터 2020년까지 법령·계획·사업에 대한 성별영향평가를 수행한 대상 과제의 개선이행률은 평균 11.45%이며 2018년을 제외하고는 10%대에서 정책개선이 이행되고 있다.

<표 3>

기술통계량

법령에 대한 개선이행률은 8.85%, 사업에 대한 개선이행률은 16.14%로써 사업에 대한 성별영향평가 대상 과제의 이행률이 높게 나타나고 있다. 이는 성별영향평가법 제5조 및 영 제2조에 따른 것으로 법령의 경우 제정 또는 개정을 추진하는 자치 법규(조례·규칙)를 대상 정책으로 규정하고, 행정기관 내부의 운영·관리에 관한 사항 등 몇 가지 사항을 제외¹⁴⁾한 대부분이 대상 과제로 추진되어야 하기 때문이다. 이로 인해 사업 대상 과제수에 비해 법령에 해당하는 대상 과제수가 상대적으로 많으며 성별 관련성을 고려하지 않을 수 있는 대상 과제들이 포함될 수 있다.

법령·계획·사업을 포함한 성별영향평가 대상 과제의 개선계획 산출률은 평균 32.77%이며 법령 개선계획 산출률은 11.47%, 사업 개선계획 산출률은 63.06%로 사업에 대한 대상 과제의 개선계획 수립이 높게 나타났다. 성인지 관점의 성별영향평가서 작성을 위해 업무담당자를 지원하는 전문가 컨설팅 실시율은 63.2%이며 법령 컨설팅은 28.99%, 사업 컨설팅은 116.45%¹⁵⁾로 사업에 대한 컨설팅 비율이 높게 나타났다. 이는 사업 컨설팅의 경우 성별영향평가 사업운영을 담당하는 경기성별영향평가센터에서 매년마다 5월에서 7월 사이에 31개 기초자치단체 업무담당자를 대상으로 집중적인 컨설팅 운영을 지원한 결과라 할 수 있다. 다음으로 성별영향평가 주체인 공무원의 성인지력 증진과 제도 이해 향상을 위해 추진된 성별영향평가교육 참여 현황을 살펴보면 5급 이상 공무원의 경우 평균 38.07명이며 6급 이하 공무원의 경우 322.2명으로 나타났다. 이밖에도 여성친화도시 지정 누적 연수는 2.48년, 담당 전문인력 여부는 0.19명, 기초의회 진보당파성 비율은 60.79%, 성인지예산 비율은 5.6%, 여성 공무원 비율 46.33%, 성별영향평가위원회 구성 누적 연수는 0.95년으로 나타났다.

성별영향평가 정책개선 이행률과 정책개선계획 산출률에 대한 경기도 내 자치단체 간의 차이를 시각적으로 살펴보기 위해 GeoDa 소프트웨어를 활용하였다. <그림 2>에 의하면 성별영향평가 정책개선 이행률의 경우 경기남부권의 중서부 자치시군을 중심으로 정책개선 이행이 높은 최상지역의 공간적 군집이 나타났고, 최하지역의 공간적 군집은 경기 동북부 자치시군을 중심으로 나타났다. 성별영향평가 정책개선계획 산출의 경우 경기남부권의 서남부 자치시군을 중심으로 최상지역의 공간적 군집이 나타났다. 최하지역은 정책개선 이행률 최하지역과 같은 경기 동북부 자치시군을 중심으로 공간적 군집이 나타났으며 이 지역은 주로 농촌지역이거나 도농복합도시였다. 성별영향평가 정책개선계획 산출률과 정책개선 이행률이 모두 최상으로 나타난 지역은 수원, 군포, 파주 3개 지역이며, 산출률이 중상지역인 용인, 광주, 하남, 안양은 공간적 군집을 형성하면서 정책개선 이행률이 높은 최상지역으로 나타났다. 반면에 정책개선계획 산출률이 최상지역인 고양, 남양주의 경우 중하, 최하로 이행률이 낮게 나타났다. 이를 통해 대체로 정책개선계획 산출률이 높을수록 정책개선 이행률도 비례하거나 높아질 수 있는 경향을 확인할 수 있었으며 정책개선이행에 미치는 다른 요인들과의 종합적인 분석이 필요하다.

<그림 2>

성별영향평가 정책개선 이행률과 정책개선계획 산출률 사분위수지도

2. 성별영향평가 결과의 활용에 미치는 영향요인 분석결과

본 연구는 2017년부터 2020년까지의 경기도 기초자치단체에서 수행된 성별영향평가 결과 활용에 미치는 영향요인을 분석하기 위해 고정효과모형과 확률효과모형을 사용하였다. 성별영향평가 대상 정책이 법령, 계획, 사업으로 구분하여 수행되므로 법령, 계획, 사업 정책을 포함하는 종합분석과 법령, 사업에 대한 대상 정책별 영향요인에 대하여 분석하였다.

<표 4>에 의하면 법령·계획·사업을 포함한 종합이행률, 법령이행률, 사업이행률에 대한 고정효과와 확률효과의 분석결과 모두 p<.01의 유의미한 결과가 나타났다. 그리고 적합한 모형을 선택하기 위해 실시한 하우스만 검정 결과 종합이행률(x² =16.327, p= 0.177), 법령이행률(x² =12.354, p= 0.418), 사업이행률(x² =5.850, p= 0.92)로 나와 귀무가설을 받아들여 확률효과모형을 선택하였다.

<표 4>

성별영향평가 결과 활용에 미치는 영향요인 분석결과

확률효과모형의 분석결과를 살펴보면 첫째 제도 및 제도간 연계에서 종합이행률과 사업이행률의 경우 각각 여성친화도시 지정이 10%의 유의수준과 5% 유의수준에서 부(-)의 효과로 나타났다. 기초자치단체가 여성친화도시로 지정되어 운영할수록 성별영향평가를 통한 정책개선 이행률에 부(-)의 영향을 미칠 수 있다는 추정으로 이러한 결과가 나타난 이유는 기초자치단체에서 여성친화도시 지정 이후 부서별 성인지 관점의 정책을 추진하기 위해 성별영향평가제도와 연계하여 추진하였으나 정책개선이행으로 반영되지 못하였거나 여성친화도시 조성을 위한 정책추진 과정에서 성별영향평가제도 연계가 미흡한 지점을 추정할 수 있다. 반면에 법령이행률의 경우 성별영향평가위원회 구성이 10% 유의수준에서 정(+)의 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타났고, 종합이행률과 사업이행률의 경우 각각 정(+), 부(-)의 결과가 나왔는데 유의미하지 않았다. 그리고 성인지예산 연계와 관련해서는 종합이행률과 사업이행률에서 부(-), 법령이행률에서 정(+)의 영향을 추정할 수 있지만 유의미하지 않았다.

둘째 성별영향평가 운영을 담당하는 공무원들의 인식과 태도에서는 성별영향평가서 작성을 직접적으로 수행하는 6급 이하 공무원의 교육참여와 관련하여 종합이행률과 사업이행률에서 각각 1%와 5%의 유의수준에서 부(-)의 효과로 나타났다. 도수관·서예정(2017)에 의하면 지방자치단체의 성별영향평가제도 수행성과의 영향요인에서 6급 이하의 공무원들의 교육참여율이 긍정적인 영향을 미치는 것으로 분석하였는데 이는 지방자치단체의 성별영향평가 추진과제 실적을 수행성과로 분석한 결과로써 교육참여가 성별영향평가서 작성 등의 수행실적에 효과가 나타난 것으로 분석할 수 있다. 반면에 본 연구의 결과는 6급 이하 공무원의 교육참여율이 성별영향평가서 작성으로 도출된 정책개선계획 내용을 이행하는데 부(-)의 효과로 추정되었다. 결과적으로 6급 이하 업무담당자들의 교육참여가 성별영향평가서 작성에 긍정적인 영향을 미치고 있으나 정책개선안을 산출하거나 정책이행을 실천할 수 있는 인식과 태도 변화에 한계가 있다는 점을 유추해볼 수 있다.

셋째 성별영향평가 정책개선계획 산출 및 운영에서 정책개선계획을 수립하는 과제가 많을수록 정책개선이행이 증가로 나타났다. 종합, 법령, 사업이행률 모두에서 1%의 유의수준에서 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 특히 법령은 사업에 비해 정책개선이행에 더 높게 반응하는 것으로 나타났다.

컨설팅 실시율은 통계적으로 유의미하지 않지만 법령이행률 정(+), 종합이행률과 사업이행률 부(-) 효과로 나타났다. 이는 업무담당자의 컨설팅 의견에 대한 수용여부와 관련된 결과로써 법령 컨설팅 의견이 사업 컨설팅 의견보다 수용도가 상대적으로 높고 정책개선 이행의 효과로 나타나고 있다는 점이다. 컨설턴트가 제시한 의견이 업무담당자의 성인지 인식 정도에 따라 수용여부가 결정되거나 형식적인 평가서 작성으로 인해 컨설팅 의견을 고려하지 않는 상황이 발생할 수 있으므로 이에 대한 개선조치가 필요하다. 다음으로 담당 전문인력 여부는 종합이행률과 법령이행률의 경우 정(+), 사업이행률의 경우 부(-)로 유의미하지 않았다. 그동안 성 주류화 확산을 위해 기초자치단체의 성별영향평가 결과 활용을 담당할 수 있는 전담인력의 필요성은 선행연구들을 통해서 제기된 바 있다. 성평등 전문관은 기초자치단체 내의 조직 문화, 전문인력의 권한과 업무 등이 상이하여 정책개선이행에 미치는 효과가 다를 수 있으므로 부서 간 협력과 조율을 통해서 효과적인 정책개선 이행이 추진·관리될 수 있도록 전문관에 대한 위상과 역할 정비가 필요하다.

넷째 기초자치단체의 환경 및 특성에서 기초의회 진보 당파성의 경우 종합이행률과 법령이행률의 경우 5% 유의수준에서 부(-)의 영향으로 추정할 수 있었고 단체장의 정치성향과 기초의원 여성비율은 유의미하지 않았다. 대체로 진보적 성향의 정치인일수록 사회적 평등가치 실현을 위해 성차별적인 구조를 개선하는데 관심을 나타내는 경향이 있다. 의회는 조례와 예산을 다루는 기관으로서 진보적 성향의 의원 중 성인지 정책에 대한 관심과 이해가 높을수록 심의과정을 통해서 정책개선 이행의 효과를 높일 수 있다. 하지만 분석결과를 통해서 진보, 보수를 넘어 전반적으로 기초의원들의 성별영향평가제도에 대한 이해와 관심이 낮은 점과 정책개선 이행과정에서의 역할이 미비한 점을 유추해볼 수 있다. 정책개선 이행 효과를 높이기 위해서는 기초의원의 성인지 역량이 필요하다. 기초의원은 법령의 경우 심의과정에서 성별영향평가 결과를 인지할 수 있으므로 담당자가 성별영향평가서 결과를 조례에 잘 반영하고 있는지 확인할 수 있다. 그리고 담당자가 성별영향평가 책임관으로부터 개선의견 통보를 받았을 경우 결과에 대한 수용여부 상황을 점검하여 정책개선 이행의 효과를 높일 수 있다. 반면에 기초의원은 사업 성별영향평가의 경우 행정사무감사, 업무보고 과정에서 선택적으로 보고를 받는 과정이 되어 실제적인 이행을 정기적으로 검토하는데 의원의 관심 정도에 따라 심의가 이루어지는 한계가 있다. 따라서 정책개선 이행의 확대와 성별영향평가제도의 효과성을 높이기 위해서는 기초의원을 대상으로 한 정기적인 성별영향평가교육 운영과 추진과정에 대한 정보접근성을 확대하여 사업에 대한 관심과 독려를 통해 공무원이 정책개선을 이행할 수 있도록 지원할 수 있다. 여성 공무원 비율은 사업이행률의 경우 10%의 유의수준에서 정(+)으로 나타났으며 이는 안상수(2010), 김경희·김둘순(2010), 황은정(2018)의 연구결과처럼 여성 공무원이 남성 공무원보다 성별영향평가의 수용도와 필요성에 대한 인식이 높게 나타나 정책개선 이행에서도 연속되어 나타난 결과로 분석할 수 있으며 정책개선 이행을 높이기 위해서는 공무원의 성인지력 향상을 위한 지속적인 교육이 필요하다.

<표 4>의 분석결과를 정리하면 법령·계획·사업을 포함한 성별영향평가 종합이행률에서는 정책개선계획 산출이 정(+), 여성친화도시 지정 누적 연수와 6급 이하 성인지교육 참여율, 기초의회 당파성 비율이 부(-)의 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났고, 법령이행률에서는 성별영향평가위원회 구성, 정책개선계획 산출이 정(+), 기초의회 당파성 비율이 부(-)의 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 사업이행률에서는 정책개선계획 산출과 여성공무원 비율이 정(+), 여성친화도시 지정 누적연수와 6급 이하 성인지교육 참여자는 부(-)의 유의미한 영향으로 나타났다.

Ⅴ. 결론 및 시사점

본 연구는 성별영향평가제도 관련 선행연구에서 부족했던 성별영향평가 결과 활용에 영향을 미치는 요인을 살펴보고자 경기도 31개 기초자치단체를 대상으로 2017년부터 2020년까지의 패널데이터를 이용하였고 확률효과모형과 공간적 패턴을 활용하여 분석하였다. 이러한 일련의 연구결과의 내용과 성별영향평가 결과 활용을 제고할 수 있는 시사점은 다음과 같다.

첫째 경기도 기초자치단체들의 성별영향평가 정책개선 이행률과 정책개선계획 산출률에 대한 공간적 패턴으로 시각화한 결과 정책개선 이행의 경우 최상지역은 중서부 자치시군, 최하지역은 동북부 자치시군을 중심으로 공간적 군집이 나타났다. 성별영향평가 정책개선계획 산출의 경우 최상지역은 서남부 자치시군, 최하지역은 동북부 자치시군을 중심으로 공간적 군집이 나타났다. 성별영향평가 정책개선계획의 산출률이 높은 기초자치단체일수록 정책개선 이행률이 대체로 높게 나타났다. 반면에 동북부 자치시군을 중심으로 정책개선계획 산출과 정책개선 이행이 다른 자치시군에 비해 낮은 것으로 나타났는데 이 지역은 대체로 농촌지역이거나 도농복합도시의 특징을 가지고 있다. 공무원의 규모, 예산, 사업의 규모가 도시지역의 기초자치단체에 비해 작고, 공무원의 성평등 정책의 이해수준, 담당공무원의 배정 및 업무강도, 타부서와의 협력관계, 성별영향평가제도 운영예산 등에서 차이가 발생할 수 있으므로 이후 추가적인 연구를 통해 원인과 해결방안의 모색이 필요하다. 다만, 지역간 격차 해소를 완화하기 위해 광역 성별영향평가센터는 최하지역의 특성을 고려한 지원과 관리방안을 마련할 필요가 있다. 취약지역의 컨설팅 및 교육을 우선 고려하거나 이행관리를 상시적으로 점검, 지원할 필요가 있다.

둘째 성평등을 목표로 하는 성주류화 전략 제도 간의 효과성 있는 연계방안이 필요하다. 지방성별영향평가위원회는 “성별영향평가제도의 운영 등에 관한 사항을 심의·조정”(성별영향평가법 제13조의 2)하는 기능으로 정기회의를 통해서 대상 정책의 평가결과에 따른 정책개선에 관한 사항을 다룬다는 점에서 정책개선 이행에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 기대할 수 있다. 지역별 성별영향평가위원회는 대체로 년 2회 내외의 회의가 개최되어 성별영향평가 대상과제 선정 심의, 성별영향평가 운영 계획, 추진현황 및 결과 심의로 운영된다. 성별영향평가위원회 구성·운영이 법령이행률에 긍정적인 영향을 주는 유의미한 결과로 나타났듯이 향후 위원회 운영에서 정기적인 정책개선 이행점검에 대한 체계적인 관리 보완이 필요하다. 정책개선 이행의 효과성을 높이려면 사후 보고가 아닌 추진과정에 대한 관리가 진행되어야 하며 이를 위해서는 위원회 운영 확대를 고려해볼 수 있다. 그리고 성별영향평가위원회는 대상과제의 양적인 확대보다는 질적 개선과 성인지관점의 정책변화가 이루어질 수 있도록 지역별 성평등 목표 및 지역성평등지수 향상을 고려한 대상과제 선정이 필요하고, 위원회 위원 위촉 시 젠더정책의 이해가 높은 전문가의 참여기회를 확대해야 한다.

성인지예산제도는 성별영향평가의 결과를 예산에 반영하여 정책개선의 실질적인 이행 가능성을 높일 수 있는 제도이다. 본 연구에서는 성인지예산제도와의 연계가 유의미하지 않은 결과로 나타났는데 종합과 사업이행률 부(-) 값 추정을 통해서 성별영향평가 대상 과제가 성인지예산서 작성으로 연계되지만 성별영향평가 정책개선 내용이 성인지예산의 성과목표로 연계되는 수준이 미비한 점을 추정할 수 있다. 성별영향평가 정책개선계획 내용은 성별 형평성을 위한 예산 조성, 성평등 실현을 위한 사업 방법 개선, 관련 조례 제·개정 등 다양하게 산출할 수 있다. 따라서 성인지예산과 연계된 사업의 경우 사업에서 도출된 개선계획의 내용이 효과적으로 성인지예산 성과목표로 반영될 수 있도록 고려되어야 한다. 하지만 성별영향평가 교육과 달리 성인지예산교육은 체계적으로 진행되지 않는 실정으로 인해 담당공무원은 두 제도 간의 연계 효과성 이해에 한계가 있다. 또한 공무원이 두 제도 간의 연계 필요성을 인지하더라도 성별영향평가서의 정책개선과제와 성인지예산서의 성과목표의 효과적인 연계 작성이 어려울 수 있다. 따라서 업무담당자가 작성과정에서 두 제도를 연계할 수 있도록 성별영향평가와 성인지예산서의 작성 결과 및 정책개선과 성과목표의 내용을 파악하고 이행과정을 점검할 수 있는 제도적인 시스템 보완이 필요하며 나아가 전문가 컨설팅이 요청된다.

이밖에도 종합이행률과 사업이행률의 경우 기초자치단체의 여성친화도시 지정이 정책개선 이행에 부(-)의 영향으로 나타나고 있다. 그동안 여성친화도시로 지정된 기초자치단체의 경우 성별영향평가와의 연계를 통해서 분야별 여성친화도시 조성을 위한 정책추진을 촉진할 수 있는 계기를 마련하였다. 하지만 분석결과를 볼 때 여성친화도시 조성에 필요한 대상정책을 성별영향평가와 연계 수행한 성과는 있으나 실제 정책개선 이행이라는 평가결과의 활용에는 미흡함을 추정할 수 있다. 앞으로 여성친화도시 조성과정에서 성별영향평가 연계의 실효성을 높이기 위해서는 단계별 조성과정에서 효과성을 높일 수 있는 적정한 대상과제 선정과 정책개선 이행에 대한 관련 부서 간의 협력과 관리방안이 필요하다.

셋째 공무원의 성인지력 증진과 성 주류화 제도에 대한 이해를 높일 수 있도록 상시적인 교육과 훈련이 지속되어야 한다. 중앙정부를 비롯한 지방자치단체는 성별영향평가제도의 확산과 공무원들의 제도에 대한 인식을 높이기 위해 정기적으로 교육을 실시하고 있다. 교육은 공무원들의 성별영향평가 업무에 대한 반감을 약화시키고 제도에 대한 이해를 높여 성인지 관점의 평가서 작성에 기여하고 있다. 6급 이하 공무원의 경우 교육이 정책개선 이행에 부(-)의 효과로 나타났는데 선행연구 결과와 비교분석 해 보면 6급 이하 공무원들의 교육참여가 제도화된 성별영향평가서 작성에는 긍정적인 영향을 주고 있으나 젠더관점의 정책개선안을 산출하거나 정책개선 이행을 실천할 수 있는 인식과 태도 변화에 한계가 있을 수 있다. 경기도 기초자치단체의 2020년 기준 성별영향평가 추진 결과를 살펴보면 ‘개선사항 없음’에 해당하는 과제가 48.9%를 차지하고 있다(여성가족부, 2021). 이에 대해 대상 정책별로 평가가 다를 수 있겠지만 공무원의 성인지 의식이 평가서 작성을 비롯한 컨설팅 의견 수용 여부, 자체개선안 제시, 정책개선 실행에 주요하게 작용하므로 성주류화 정책에 대한 대상별 체계적인 교육이 필요하다.

분석결과에서 통계적으로 유의미하지 않지만 5급 이상 관리자의 교육참여가 종합이행률과 사업이행률에서 정책개선 이행에 정(+)의 효과로 나타난 점을 고려한다면 평가결과 활용의 제고를 위해 정책결정을 책임지는 고위관리자와 정책집행을 총괄하는 5급 이상 관리자의 교육참여를 확대할 필요가 있다. 관리자들이 교육을 통해서 성인지 관점과 성주류화 정책에 대한 이해를 증진하고, 제도 활용을 통한 정책의 효과성 제고에 공감할 수 있다면 정책개선 이행을 촉진할 수 있다. 그리고 관리자의 관심을 통한 상시적인 점검이 진행된다면 업무담당자 변경 및 인수인계 미흡, 정책개선계획이행에 관한 자율적 판단 등과 같은 문제점을 보완해 나갈 수 있다.

이밖에도 공무원이 정책개선 이행의 효과성과 제도의 효능감을 높일 수 있도록 우수사례 발굴, 전파가 진행되어야 한다. 경기도는 2018년부터 성별영향평가 정책개선 경진대회를 개최하여 우수사업에 대한 포상과 우수사례를 활용한 영상, 사례집을 제작하여 공무원 교육에서 활용하고 있다. 기초자치단체 자체적으로 우수 정책사례를 발굴, 전파하여 동료 직원의 우수사례를 통해 정책개선 이행의 효과와 공감대가 형성될 수 있도록 일상적인 홍보가 필요하다. 성별영향평가의 활성화를 위해 2021년 기준 13개의 기초자치단체는 BSC 부서평가 지표에 성별영향평가 추진 실적 등 관련 내용을 반영하고 있는데(임혜경외, 2021) 정책개선 이행실적을 지표로 반영하여 관리한다면 부서 간 협력을 통해 정책평가 결과의 활용은 확대될 수 있다.

넷째 성별영향평가 정책개선계획 산출률의 경우 종합, 법령, 사업이행률에서 정(+)의 유의미한 결과로 정책개선 계획수립은 정책개선 이행에 긍정적인 영향을 미치고 있다. 연구결과를 통해 알 수 있듯이 성별영향평가 결과 활용에 가장 크게 영향을 미치는 요인은 정책개선계획의 산출이다. 성별영향평가서 작성 시 보다 구체적이고 실효성 있는 정책개선계획이 산출되어야 이행 추진의 가능성이 높아질 수 있다.

경기성별영향평가센터는 업무담당자가 성인지 관점의 분석과 실효성 있는 정책개선계획을 산출할 수 있도록 컨설팅을 지원하고 있으며 법령, 계획, 사업의 대상 정책별로 컨설턴트를 구성하여 운영 중이다. 컨설팅 실시에 대한 분석결과를 살펴보면 통계적으로 유의미하지 않지만 법령 컨설팅이 사업 컨설팅보다 수용도가 상대적으로 높고 정책개선 이행의 효과로 나타나고 있다고 추정할 수 있다. 컨설팅의 수용도를 높이기 위해서는 보다 정교한 성인지 정책 발굴을 위해 정책분야별 컨설턴트를 구성할 수 있다. 현재는 법령, 계획, 사업별로 담당 컨설턴트를 구성하고 있지만 정책분야별로 전담 컨설턴트 구성을 검토할 필요가 있다. 컨설턴트가 해당 정책분야에 대한 이해도가 높을수록 정책발굴과 맞춤형 정책개선안 의견을 개진할 수 있으므로 현재 구성된 컨설턴트에 대한 재교육과 정책분야별 전문가를 대상으로 한 컨설턴트 양성 훈련을 통해 발굴해나갈 수 있다. 또한 컨설팅 의견 수용도를 높일 수 있도록 컨설턴트 위상과 역할을 재정립하거나 성별영향평가위원회를 통해 컨설텅 의견 수용 관리가 점검되는 방안을 검토할 필요가 있다.

일부 기초자치단체에서 전문직위제로 채용된 성평등 전문관은 성별영향평가 사업운영을 담당하거나 여성친화도시 조성업무 등의 성 주류화 정책업무를 담당하면서 컨설팅을 지원하는 실정이다. 정책개선 이행관리가 원활하게 수행되기 위해서는 전 부서와 소통하고 협의할 수 있는 담당 전문인력이 필요하며 원활한 부서 간 협의와 이행관리를 담당할 수 있도록 위상과 역할의 재조정이 필요하다.

다섯째 본 연구의 결과에 의하면 기초의회에 진보성향의 의원이 많을수록 정책개선 이행률이 감소하는 것으로 나타났는데 이는 기초의원들이 성별영향평가제도에 대한 이해와 관심이 낮아 공무원에게 정책개선 이행을 촉진시킬 수 있는 환경을 조성하지 못하고 있기 때문이다. 하지만 선행연구들의 결과와 같이 기초자치단체의 정책결정권자와 지방의회 의원들의 성별영향평가제도 운영에 대한 관심과 의지에 따라 정책개선 이행의 효과가 달라질 수 있다. 따라서 정책결정권자를 비롯한 행정관료, 지방의회 의원들이 성인지 정책에 대한 이해를 높일 수 있도록 정기적인 교육과 상호 협의가 필요하다.

마지막으로 성별영향평가 결과 활용 제고를 위해 행정부, 시민, 전문가가 참여하는 젠더거버넌스를 운영하는 방안이다. 이미 일부 지방자치단체에서 운영된 사례가 선행연구를 통해서 그 효과성이 제시된 바 있다. 시민은 모니터링 활동을 통해서 현장에서 추진되는 정책개선 이행 상황파악과 이행 촉진을 독려할 수 있으며 성인지 관점으로 시민이 체감할 수 있는 정책을 제안할 수도 있다.

본 연구는 성별영향평가 결과 활용에 관한 실증적인 연구가 미흡한 실정에서 기초자치단체를 대상으로 성별영향평가 결과 활용에 영향을 미치는 요인과 결과 활용 제고에 필요한 정책적 방안을 탐색했다는 점에 의의가 있다. 다만 결과 활용 제고의 측면에서 대상 정책별 심층적인 진단과 개선에 관한 연구가 필요하다. 그리고 성별영향평가 결과 활용의 제고를 위한 다양한 변수들을 발굴하여 실증적으로 분석하는 연구들이 수행될 필요가 있는데 이는 후속 과제로 남겨둔다.

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