탄소중립형 스마트시티 생태계 구축에 관한 탐색적 연구

1. 탄소중립과 탄소중립기술

2) 지속가능발전 관점에서 보는 탄소중립기술

우리나라의 2019년 온실가스 총배출량은 7억 137만 톤으로 전년보다 3.5% 감소한 것으로 나타났다(환경부, 2021). 그중 국가 총배출량의 87.2%에 해당하는 에너지 분야의 배출량은 6억 1,150만 톤으로, 전년보다 2,107만 톤(3.3%) 감소했다. 국내 6대 온실 가스별 비중은 이산화탄소(CO₂)가 91.8%로 가장 높으며, 메탄(CH₄) 3.9%, 아산화질소(N₂O) 2%, 수소불화탄소(HFCs) 1%, 육불화황(SF₆) 0.8%, 과불화탄소(PFCs) 0.4% 등의 순으로 집계되었다(환경부, 2021). 현재 온실가스 배출이 꾸준히 증가해온 상황에서 2018년을 정점으로 2020년까지 감소 추세가 이어질 전망이지만 2050 탄소중립 목표를 달성하기는 쉽지 않다고 할 수 있다. 따라서 탄소중립기술 개발 및 적용이 적극적으로 진행되어야 하며 사회적인 합의와 전환 노력이 필요하다고 하겠다.

탄소중립기술은 학자들에 따라서 기술유형과 범위를 구분하는 기준이 다르며 포괄하는 내용도 차이가 있다고 할 수 있다(오채운 외, 2021). 이러한 모습은 그동안 다른 기술용어의 사용에서도 나타나는데, 환경친화기술, 녹색기술, 기후기술, 청정기술, 적정 기술 등 많은 기술용어들이 국내외 정책 및 논의에 영향을 받아 등장하였으며, 중첩되거나 차별적으로 사용되고 있다(<표 1> 참고).

<표 1>

기술용어에 따른 기술분류 비교

이때 기후변화 대응과 관련한 ‘탄소중립기술’은 지속가능발전을 지향하는 기후기술군의 하위 영역에 속한다고 할 수 있으며, 온실가스 감축 기술에 해당하고 있다(녹색기술센터, 2017). 탄소중립기술을 “현재 세대의 필요를 충족시키기 위하여 미래 세대가 사용할 경제·사회·환경 등의 자원을 낭비하거나 여건을 저하시키지 아니하고 서로 조화와 균형을 이루는 것”이라는 지속가능성의 개념(UN, 1987)으로 보면, 해당 기술군은 환경적 친화성 달성을 통해 미래 세대의 경제성장과 사회적 정의 실현을 도모하는 현재 세대의 적극적 노력의 산물이라고도 볼 수 있다.⁴⁾

탄소중립기술과 연관 기술의 포함관계를 살펴보면, 지속가능발전을 최상위의 개념으로 전제하고 녹색기술, 청정기술과 환경친화기술, 기후기술 순으로 범위를 좁혀지게 되며, 최종적으로 저탄소·저배출기술이 그 내부에 포함된다(오채운 외(2021:322). 이러한 기술간 관계는 해당 기술의 사용이 어떠한 목적으로 사용되느냐에 따라서 경계가 변경될 수 있으며, 세부기술이라고 할지라도 다른 영역의 기술과 융복합을 통해 파생기술 분야를 만들어 낸다. 이규용·이민아(2021:17)의 경우에는 탄소중립 기술의 범위를 온실가스 감축(Mitigation) 기술 22개 분야로 정의하면서, 에너지의 생산·공급·저장·운송·수요에 해당하는 ‘온실가스 저감’ 영역과 CCUS나 Non-CO₂ 저감 등 ‘온실가스 고정’ 영역에서 기술이 활용된다고 보았다.

해외 주요국은 탄소배출 저감 정책의 강화와 신기술의 출현을 기회로 에너지·환경 등 관련 분야 신산업 시장 창출 가속화하고 있으며, 탄소배출 규제와 함께 자국내 고탄소 업종의 경쟁력 유지를 위한 탈탄소화 전환 지원정책을 병행하고 있다.(과학기술관계장관회의, 2021:3). 주요국들의 장기 저탄소 발전전략을 보면, 에너지 효율성 향상과 에너지 부문의 전력화 극대화, 재생에너지 확대 등을 통한 에너지 부문의 탈탄소화와 관련 신산업 기술개발을 가장 핵심적인 전략으로 제시하고 있다(한국환경정책·평가연구원, 2018:9).

우리나라의 경우 부문별 온실가스 감축을 위한 정부의 정책은 1980년대부터 에너지 절약시설 투자자금 지원 및 세제 지원(1980년), 집단에너지사업(1985년) 등을 시작으로 시행되었다. 1990년대 산업 부문에서 에너지 소비 효율등급 표시제도(1992년) 등과 같은 각종 프로그램을 시행하며 확대되었고, 이후 2000년대 들어와서는 여러 부문에 걸쳐서 다양한 제도를 도입하게 되었다. 특히 2010년대 이후 이명박 정부에서는 전 부문에 걸친 온실가스·에너지 목표관리제(2010년), 박근혜 정부에서는 배출권 거래제(2015년)를 도입하면서 탄소중립에 관련한 정부 활동을 강화하였다. 이는 비록 탄소중립 그 자체를 목표로 설정하여 정부가 정책목표를 설정한 것은 아니라고 할지라도 글로벌 아젠다 변화에 대응하기 위해 지속적인 노력을 계속 기울였다는 것을 나타내는 방증이다(<표 2> 참고). 또한, 문재인 정부에서는 ‘탄소중립 기술혁신 추진전략’을 수립(2021.3)하여 태양광·풍력, 수소, 바이오에너지, 철강·시멘트, 석유화학, 산업공정 고도화, 건물효율, 수송효율, 디지털화, CCUS 등 10대 핵심기술을 선정하여 경쟁력 강화에 노력했었다. 하지만 에너지 부문에서 화석연료인 석탄발전 비중이 높고, 철강·시멘트·석유화학 등 탄소배출량이 많은 제조업 비중이 큰 여건을 어떻게 극복할 것인가는 중장기적인 추진이 요구되는 과제라고 할 수 있다(한웅용 외, 2021:27). 예를 들어, 온실가스 감축을 위하여 철강부문의 ‘수소환원제철 기술’, ‘수소사회 대응을 위한 수소 저장·이송용 강재 개발’이라든지 석유화학부문에서 수소, 바이오 납사 등 원료 대체, 폐플라스틱 재자원화 기술 등을 미래 핵심기술로 꼽고 있지만, 아직까지는 뚜렷한 사업 성과를 보이지 못하고 있다는 아쉬움이 있다(조지혜·이창훈 외, 2021:14-19).

<표 2>

부문별 온실가스 감축 활동 및 시행연도

현재 관련 기술 동향을 정리해보면, 국가적으로 탄소중립 기술의 개발이 다양한 주체들을 통해 진행되고 있는 상황에서 각 사업간 연계성 확보가 필요하다고 할 것이다. 특히 탄소중립 기술에 대한 인식을 온실가스 감축 기술(기후변화 완화)로 국한하기보다는 기후변화 적응(Adaptation) 분야와 감축/적응 융복합 분야로도 적극 확장하는 것이 바람직하다. 최근에는 단일 기술로는 해결이 어려운 탄소 중립 문제에서는 기술간·분야간 융복합 전략과 정보플랫폼(기술정보, 시뮬레이션, 정보네트워크 등)이 강조되고 있다(이구용·이민아, 2021:27). 이에 대하여 반영운(2021:45-47)은 탄소중립 실현을 위해서 기술혁신이 가장 중요하고 시급하며 다양한 ICT 혁신기술의 전향적 사용을 통해 탄소중립을 통합적이고 효율적으로 달성할 수 있다고 주장하고 있다.⁵⁾

2. 생태계적 관점에서의 정책연구

정책연구에 있어서 1951년 Lasswell이 핵심정책의 문제 해결을 위해 통섭적 논의와 다학문적 대안 도출의 필요성을 강조한 이래, 많은 연구에서 학문분과를 통합하는 시도를 이어왔다.⁶⁾ 특히 사회문제의 해결을 단순한 변수의 추론이 아니라 변수들 간의 영향과 맥락, 정책문제를 둘러싼 배경에도 많은 관심을 기울였다. 특히, 공공부문, 민간부문, 시민사회간 협력이 증가하면서 공공과 민간부문의 경계가 모호해지며 공공성의 재정립 문제가 제기되기도 했지만, 정책문제와 관련된 모든 이해관계자가 하나의 생태계를 구성하여 활동한다는 은유에 착안한 생태적 접근이 점차 보편화되었다(오철호·장현주, 2009:108). 오늘날 자연 생태계에서 착안한 생태학적 접근은 기초 자연과학을 초월하여 생명과학, 지질학, 건축공학, 도시공학, 사회학, 정치학, 행정학, 지역개발학 등으로 그 적용 분야가 확장됐으며, 연구주제도 현재 자연, 삼림, 해양 생태계뿐만 아니라 도시, 주거, 정보, 산업, 미디어, 지식, 정책 등 사회과학 연구 전반에 걸쳐 다양하게 사용되고 있다(오철호·장현주, 2009).

통상적으로 생물공동체와 이를 둘러싼 환경이 상호작용하는 공간을 의미하는 생태계(ecosystem)는 특정 환경에서 생존, 번식, 진화하는 생물의 관계를 보여준다. 사회적 관점에서 보면, 생태계는 구성하는 구성원(개체) 사이의 상호작용을 통해 형성되며 협력과 경쟁 관계를 기반으로 하는 동태적인 진화과정을 거친다. 기본적으로 구성원은 생태계 내에서 생존과 발전을 위해 자발적으로 공통의 목표를 설정하고, 목표 공유자 간의 자기조직화를 이룸으로써 무질서해 보이는 생태계의 속성 내에서도 일종의 생존 질서가 형성하게 된다(오철호·장현주, 2009:108). 생태계적 관점에서 인간은 개인을 둘러싼 환경을 주심으로 구조화된 생태계 속에서 살아가며, 여러 사회체계의 직간접적 영향을 받는다. 생태계를 사회적 관계의 관점에서 정리하면 상대적이고 상호의존적인 개체간 상호관계성, 자율적 매커니즘을 의미하는 자기 조절 및 순환 생산성, 구성원의 다양성에 대한 부분을 나타내는 생태구조 및 특성 표현성, 외부적 환경에 대응하는 보존 및 위험 대체성 등의 4가지의 성격으로 설명될 수 있다( 류준호, 윤승금: 2010:329). 이때 외부환경에의 적응과 변화를 통한 시스템의 역동성을 고려한다는 점에서 생태계적 관점을 채택하는 것은 기존 시스템의 성장 방식 전환 시에 더욱 유용하다고 평가된다(박규호, 2017:200).

사회과학 연구 분야에서 생태계에 관한 선행연구를 보면 다양한 접근과 분석이 진행되고 있다. 해당 생태계를 포괄하는 다층적 차원에 따라서 개체가 직접 접촉하는 미시체계(micro system), 소속집단이나 조직, 지역사회와 같은 중간체계(mezzo system), 물리적·문화적 환경이나 제도 그리고 정책으로 표현되는 거시체계(macro system)로 구분하기도 하며, 생태계 및 생태계간 영향 관계에 따라서 직접적 생태계와 간접적 생태계로 나눠서 지칭하기도 한다. 또한, 생태계를 구성하는 행위자들에 초점을 맞추면 생태계는 공급자(생산자), 수요자, 중개자 및 촉진자로 구분되는데 속성에 따라서 1차 생산자부터 3차 생산자까지 구분하고 외부 요인으로 정부와 같은 거시적 제도를 포함하기도 한다( 류준호, 윤승금: 2010). 한편 생태계의 진화과정으로 시간적 흐름에 따라 나타나는 변화를 살펴보는 연구에서는 생태계의 생성, 성장, 소멸, 재생성의 단계별로 분석한다. 시스템 관점과 생태계를 결합하는 연구에서는 프로세스에 초점을 맞춰서 특정 생태계에 있어 투입요소, 변화요소, 산출 요소를 통해 살펴보는 시도도 꾸준히 이뤄지고 있다.⁷⁾

우리나라에서 조직생태나 기업생태와 같이 경영학에서의 생태계 개념이 적용된 뒤 정책 분야에서 생태학적 관점이 도입, 본격적으로 논의되는 것은 주로 2000년 이후라고 볼 수 있다. 삼성경제연구소(2006)에서 정책지식생태계⁸⁾ 활성화 연구를 발표한 이후 정책생태계는 주로 정책지식생태계의 구축과 활용에 관한 연구로 이루어졌다(오철호·장현주, 2009; 유재미·오철호, 2011; 한세억, 2013; 주선옥, 2017). 그 뒤 IT산업 생태계, 창업생태계, 혁신 생태계 등으로 논의가 발전하였으며, 정책환경이 변동성, 불확실성, 복잡성 등이 증가함에 따라서 생태계적 관점을 통한 정책 개선방안이나 시사점을 도출하는 것이 활발해졌다. 즉 정책생태계는 ‘다른 정책들과의 밀접한 연결과 수많은 행위자들과의 다양한 방식으로 상호작용하고 외부환경 또는 다른 정책결정체제와도 상호작용하는 과정’(김기형, 2009:282)이며, ‘단편적인 선택보다는 일련의 과정을 거쳐 문제해결 방안인 수단을 선택하는 과정’을 밟게 된다(주선옥, 2017:158). 최근에는 정책생태계가 미래지향적 패러다임으로 변화하면서, 혁신을 강조하고 공유가치를 중시하는 적극적 시민참여가 생태계 내에서 관찰되고 있다(<표 3> 참고). 이때 정책생태계 내의 다양한 주체들의 역할은 수요자 기반 참여, 분권적 의사결정 등 질적으로 변화하는 적응적 거버넌스와 맥락을 함께 하게 된다(주선옥, 2017:159-160).

<표 3>

정책생태계 패러다임의 변화

하나의 생태계는 다른 생태계와의 상하·중복·경쟁 관계를 맺게 되며 유사한 성격의 생태계와 결합하기도 한다. 특정한 정책이나 사업에 있어서 단일한 생태계만 존재하는 경우는 거의 없다고 할 수 있고, 복수의 생태계가 구성되어 활동한다. 이 과정에서 생태계를 구성하는 행위자들이 어떠한 성격을 가지고 활동을 하는가에 따라서 생태계의 모습과 성과가 다양한 형태로 발현된다고 할 수 있다. 예를 들어 스마트시티 생태계의 구성과 활동은 국토교통부·과학기술부·환경부를 중심으로 하는 각 상위 정책생태계와 밀접한 관련이 있으며, 민간부문의 ICT 산업생태계나 창업생태계, 지역 기반의 혁신생태계 등 많은 여타 생태계와 관계를 맺으며 정체성을 형성한다고 볼 수 있다.⁹⁾ 이때 각 행위자의 활동에 대해서는 <그림 1>과 같이 연구자의 시각과 연구주제에 따라 유형화하여 접근하는 관점·해석·평가가 달라진다고 할 수 있다.

<그림 1>

생태계별 주요 행위자 예시자료 : 한국과학기술기획평가원(2016:21)

본 연구와 관련된 생태계 논의 중에 개념적으로 중요하게 파악해야 할 생태계로는 ICT 생태계, 혁신 생태계 그리고 도시 생태계 등을 들 수 있다. 산업 생태계(Industrial Ecosystem)에서 분화한 ICT 생태계는 개별 기업 간의 ‘상생협력’에서 출발하여 IT인프라, H/W, S/W, 콘텐츠 등 IT 산업을 직접 구성하는 요인간 상호작용을 통해 하나의 생태계로 형성되었다. 이후 2010년대에는 디바이스, S/W, 콘텐츠 등 영역의 구분 없이 상호협력에 기반을 둔 IT융합의 ‘개방형 생태계’로 IT생태계 패러다임이 변화하였다(주윤경, 2012: 641-642). 특히 융복합을 통한 ICT 산업의 비약적인 발전은 플랫폼(Platform) 경제로 전환하도록 유도하는 동력이 되었으며, 디지털 비즈니스를 활성화하는 역할을 담당하였다. ICT에 의해 촉진된 생태계의 진화와 성장은 사회경제적 측면에서의 발전과 연결되었으며, 다양한 네트워크의 융합과 사회적 포용이 가능하게 했다.

국가혁신시스템 개념에 기초한 혁신 생태계(Innovation Ecosystem)는 단일 행위자의 문제가 아니라 특정 환경에 거주하는 행위자 집단의 상호작용에 대한 문제이며, 상호 요소가 균형을 위해 노력하는 환경 개념과 유사하다고 할 수 있다(KISTEP, 2017:14-16). 혁신 생태계는 고객, 기업, 대학 및 연구소 등 혁신 활동을 수행하는 경제주체의 경제적 이해관계뿐만 아니라 기술, 제도, 사회적 상호작용과 문화와 같은 비경제적 요소를 포괄하는 광범위한 공동체로 이해될 수 있으며, ICT 생태계처럼 정책적으로 플랫폼을 중시한다(정진섭 외, 2020:285). 이와 더불어 혁신생태계에서 혁신적 성장의 산출물을 만들어 내기 위해서는 혁신에 필요한 다양하고 다층적인 지식을 공급하는 투입 요소(input element)로서의 건강한 지식생태계와 이들 지식을 활용해 산출 요소로 연계시키는 변환 요소(transformation element)로서의 건강한 기업생태계가 필요하다고 보고 있다(박규호, 2017:202).

도시 생태계는 생물학적 구성요소와 물리적 구성요소를 기본으로 하며 자연, 인간과 인간에 의해 만들어지는 인공구조물, 사회경제적 도구와 제도, 교통체계를 포함한 각종 네트워크, 에너지의 사용과 물질 변환 등 도시 공간을 중심으로 하는 모든 구조와 기능적 활동으로 이루어진다. 체계이론적 접근을 취하는 도시생태학적 관점에서는 ‘도시’를 하나의 생태적 단위인 유기체로 보며, 물질과 에너지의 순환을 중요시하고, 도시의 생태적 안정성, 독립성, 다양성 등을 향상하는 각종 대안을 제시하려 노력한다. 이때 도시의 진화과정에서 발생하는 인구의 집중문제, 빈곤, 환경적 불평등, 신도시의 개발과 구도심의 재생, 오염 제거 등을 해결하기 위해서는 모든 문제가 전체 중 일부이며 상호영향 관계를 맺는다는 것을 전제로 접근하는 것이 필요하다. 또한, 전 세계 인구의 대부분이 도시로 계속 이동함에 따라서 국가적 차원에서는 도시를 바라보는 관점의 변화와 체계적이고 효과적인 계획과 정책방안 마련을 요구하게 되었다. 생태도시, 녹색도시, 기후변화대응도시 등 시대적 상황에 따라 다양하게 표현된 모델들의 일관된 지향점은 리우회의 이후 주창되고 있는 ‘환경적으로 건전하고 지속가능한 개발(ESSD, environmentally sound and sustainable development)’을 목표로 도시를 지속가능하게 만들려는 것이라고 할 수 있다(<표 4> 참고).¹⁰⁾

<표 4>

생태도시의 유형 분류

3. 선행연구 검토 및 분석틀

본 연구는 탄소중립형 스마트시티에 대한 개념적 탐색과 함께 생태계적 관점에서의 정책적 시사점을 도출하는 데 목적이 있다. 이를 위하여 기존 스마트시티 생태계와 탄소중립 정책 관련 연구와 정책보고서를 중심으로 선행연구를 검토하였다. ‘스마트시티’나 ‘생태계(혁신생태계, 도시생태계를 포함)’, ‘탄소중립’, ‘지속가능개발’ 등 본 연구에 있어서 핵심적으로 검토해야 할 주제어 관련 연구 성과를 보면, 지난 20여 년간 상당히 많은 선행 연구가 누적되고 있다. 또한, 스마트시티의 기본적인 목표가 기본적으로 친환경 지속가능개발을 지향하기 때문에 내용적인 측면에서 부분적으로 논의된 연구도 많았다고 할 수 있다. 본 연구에서는 스마트시티 생태계를 직접적으로 논의하거나, 융복합 차원에서 ICT와 지속가능개발 의제를 결합하는 경우, 생태계 차원에서 혁신 활동과 도시문제의 해결을 모색하는 탐색하는 경우 등을 선행연구의 검토대상으로 하였으며 최근 연구들을 종합하여 살펴보았다.

먼저 살펴볼 수 있는 것은 스마트시티의 개념적 진화와 변천에 관한 연구라고 할 수 있다. 강명구·이창수(2015)는 스마트시티의 개념에 대한 재고찰을 통해 당면한 과제를 성공적으로 해결하고 미래지향적으로 변화·발전시키는 도시를 ‘스마트 도시’라 정의하면서 기존의 정보통신기술 기반에 새로운 기술과 규칙을 결합하여 집적 이익을 증가시키고 밀집 폐해를 감소시키는 방향으로 나가야 한다고 보고 있다(강명구·이창수, 2015:61-62).¹¹⁾ 배성호(2019)는 열린 도시 공간으로서 스마트시티를 강조하면서 정부 부문뿐만 아니라 기업, 시민 등 도시구성원의 적극적인 참여를 강조하고 있다. 이와 관련해서 스마트시티 서비스를 대상으로 스마트시티 정책확산의 발생과 정책도입의 영향요인을 검증한 탁성숙·권기헌(2021)은 미래지향적 서비스의 개발과 도입을 위해서는 정책학습의 통로로서 정책 관련 네트워크의 활성화가 필요하다고 주장한다(탁성숙·권기헌, 2021:373). 한편 김명진(2020)은 경기도를 대상으로 광역지자체 차원에서의 스마트시티 정책 수요를 파악하였는데, 시군 자체 예산으로 스마트시티 사업을 추진할 때 나타나는 예산부담을 감소시키기 위해서는 도 차원에서의 스마트시티 실증사업 추진과 중앙정부, 광역·기초지자체, 기업이 비용을 분담하는 방식이 필요하다고 제안하고 있다. 이원복·정우성(2020)은 4차 산업혁명에 대응하는 지역의 수용력을 분석하면서 융복합 기술발전을 위한 스마트시티의 적용 확산과 유용하고 실효성 있는 협력적 산업정책 거버넌스 구축을 과제로 제시하였다(이원복·정우성, 2020:148-149). 하지만 박준·유승호(2017)는 스마트시티에 대한 논의가 ‘스마트’라는 단어가 가지는 일반성과 확장성 덕분에 기존도시에 관한 대부분의 논의를 흡수했다고 주장한다. 이때 경제 수요와 수출시장 확대를 고려한 정부 정책집행으로 인해 스마트시티가 지니는 삶의 질 제고와 사회발전 기제로서의 가능성이 축소되었다고 비판하고 있다(박준·유승호, 2017:148).

스마트시티 생태계를 법제적인 측면에서 분석하는 연구 중 김나현(2020)은 스마트도시 관련 사업은 기술적인 지원이 핵심적이고 중요하지만 이에 못지않게 법제도적인 토대의 마련 또한 중요하다고 지적하고 있다.¹²⁾ 빅테이터 분석을 활용해 스마트시티 관련 조례를 연구한 장환영·김걸(2019)은 현행 지자체 조례가 시민·민간의 적극적 참여를 통한 창의성 확보, 민간기업 지원 등 산업활성화 촉진, 정보연계 및 통합 촉진, 맞춤형 스마트시티 구현을 위한 지원, 스마트시티 성과관리체계 구축 등의 이슈를 충분히 반영하지 못한다고 분석하면서 대대적인 조례 개정작업이 필요하다고 주장하고 있다(장환영·김걸, 2019:20-21). 스마트도시법에 근거한 국내 스마트시티 사업의 작동구조와 국가정책의 변화를 파악한 장환영 외(2022)는 사업구조적 관점에서 사업관리방식, 개별 사업의 관리운영 및 성과검증, 지역균형, 공적기능 공유 측면에서 개선 이슈를 도출하고 있다. 임희지 외(2020)는 서울 스마트시티 사업에 대해 분석하며, 이미 상당한 수준에 이른 서울시가 한 단계 발전하기 위해서는 계획적 측면과 실현화 측면에서 법·제도와 조직 정비가 필요하다고 제시하고 있다(임희지 외, 2020:80-85).

도시생태와 지속가능발전에 대하여 고민하는 연구 중 지난 2000년대 초부터 ‘친환경도시’, ‘지속가능한 도시’, ‘녹색 도시’ 등으로 용어는 다르지만 꾸준하게 이어져 왔다. 지속가능사회를 위한 지역사회의 생태적 접근 연구(김대희·이채식, 2004), 저탄소 녹색도시를 위한 도시재생 연구(이재준, 2009), 기성 시가지 내 신도시 개발지역에 대한 탄소중립도시로의 조성(임희지 외, 2009), 탄소중립 녹색도시 구현을 위한 계획지표 설정에 관한 연구(김유민·이주형, 2013), ‘녹색도시’의 개념 정립과 실현 방향 설정 연구(이동철 외, 2013), 지속가능한 스마트도시를 위한 거버넌스 모델 연구(유상엽·이정우, 2019) 등은 그 예시라고 할 수 있다.

조지혜·최희선 외(2021)는 도시 단위에서의 순환경제 접근을 통해 자원의 스마트 지속가능 관리를 고려한 도시 공간계획, 시스템, 관리전략 등의 추진체계 도출에 관한 연구를 진행하여 기존의 자원관리 중심의 정책에서 사회, 문화, 교육, 산업화 촉진을 넘어 도시의 공간구조, 경제구조, 기술개발 전반을 함께 촉진하는 데 중점을 둘 필요가 있다고 주장하고 있다(조지혜·최희선 외, 2021:166-168). 한편, 최희선 외(2020a)는 스마트도시가 스마트 지속가능도시로의 발전될 것으로 예측하면서, 이에 대응하는 방안으로 정보의 생산과 활용과정에서의 정보보호, 도시발전의 목표와 지역적 여건, 사회적 수용성에 기반한 스마트기술의 도입과 활용, 신도시와 기존도시의 발전 수준에 맞는 다양한 스마트 지속가능도시 모델의 개발, 지속가능성과 스마트의 교집합 영역의 구성요소 발굴 등이 필요하다고 제시하였다(최희선 외, 2020a:125-126). 순희자·김형주(2014)는 지속가능한 도시발전을 위한 생태도시 모형을 제시하면서 절차적 연계와 가치적 연계가 필요하다고 논의하였다. 이상윤·윤홍주(2016)는 탄소중립 스마트시티와 관련된 스마트 서비스에 초점을 맞췄는데, 스마트 생태도시에서는 유기적으로 기능하는 선진적인 ‘빅데이터 행정공간정보화 ICT수질오염방재시스템’ 마련이 중요하다고 제안하였다. 이범현 등(2018)은 스마트 도시재생이 도시재생의 한 유형이며 ‘도시재생법’상 도시재생사업 위계에 포함되어야 한다고 주장하면서, 도시재생 차원에서 스마트 도시시설 설치과정의 제도적 확립과 스마트 도시시설 모듈화에 관한 제도적 기반 마련 스마트 도시시설 사업의 의제처리 등을 강조하였다(이범현 등, 2018:65-66). 이와 달리 여관현·이미숙(2021)은 근거이론 방법론을 적용하여 도시재생사업과 스마트시티의 통합적 실천을 위한 시사점을 모색하였다.

이상의 논의를 점검해보면 스마트시티(생태계)에 있어서 많은 선행연구는 사회기술적 관점이거나 경제적 관점에서 보는 경우가 매우 많았지만, 환경이나 생태적 차원을 연결하려는 노력은 상대적으로 적었다고 볼 수 있다. 반대의 경우에도 마찬가지인데, 도시생태나 지속가능사회에 담론의 주안점을 두는 경우 사회경제적 관점의 보완이나 첨단기술 활용·대안 제시가 내용적으로 충실하게 고려되지 못했다고 보인다. 즉 아직까지 기술 패러다임과 환경패러다임을 조화시켜 대안을 탐색하려는 통합적인 노력은 부족했다고 여겨진다.^13) 14) 하지만 친환경 스마트도시로의 전환을 위한 중장기 로드맵 제시(박창석 외, 2020), 경기도 저탄소녹색도시 계획기준 연구(이성룡 외, 2011), 경기도 탄소중립 추진전략과 과제 연구(고재경 외, 2021), 스마트시티 그린인프라 시스템 개발 방향 연구(현경학, 2017), 스마트시티 지역 맞춤형 리빙랩 기반 혁신생태계 구축 전략 연구(날리지웍스(주), 2022), 지속가능한 도시관리를 위한 스마트 축소 모형연구(박창석·신지영 외, 2020; 신지영·박창석 외, 2021) 등과 같이 출연연구기관을 중심으로 하는 거시적 수준의 연구 활동은 꾸준히 진행되어 온 것으로 파악되었다. 이러한 검토를 통해 본 연구에서는 기존 연구에서 개별적으로 논의되어 온 지속가능발전과 탄소중립 논의를 종합분석하고, 이를 바탕으로 향후 탄소중립형 스마트시티의 추진을 위한 정책적 시사점을 도출하는 것이 현시점에서 필요하다고 판단하였다.

본 연구에서는 ‘생태계’ 개념을 정책과정 속에서 바라보는 융합적 관점을 견지하면서 관련 사업과 활동을 문헌조사를 통하여 질적으로 분석한다. 구체적으로 보면, 그동안 추진되어 온 우리나라의 스마트시티 사업이 지속 가능한 발전의 삼각 축이라고 할 수 있는 사회, 환경, 경제 측면에서 어떻게 진행되었는지를 총괄적으로 파악하고, 행위자들의 활동과 성과를 살펴본다.¹⁵⁾ 또한, 현재 스마트시티 사업 중 국가시범도시로 선정된 ‘세종 5-1생활권 국가시범도시(이하 ‘세종5-1생활권’)’와 ‘부산 에코델타스마트시티(이하 ‘부산EDC’)’의 구축과정에 대한 점검을 병행하여 탄소중립 생태계로서 발전하기 위한 과제가 무엇인지를 도출하고자 한다. 다만 두 사업은 프로젝트 진행 중인 관계로 성과 여부가 뚜렷하지 않아 사업계획 수립 및 내용, 기반 마련을 위한 활동에 중점을 두어 파악할 수밖에 없었으며, 추진성과가 미진한 부분은 발전적 제안이 가능하도록 서술하는 데 초점을 맞췄다.

1. 한국 스마트시티 추진성과 및 최근 동향

2000년대 들어 전 세계적으로 도시화로 인한 다양한 도시·사회문제의 해결을 위한 대안으로 등장한 스마트시티는 기술발전에 힘입어 고용창출과 신산업 육성의 토대로 인식되었다.¹⁶⁾ 스마트시티는 도시의 유지와 관리에 대한 효율적 대처 수단이라는 점과 함께 산업의 혁신성장, 국가 산업경쟁력 강화 전략과도 밀접하게 연계되어 있다(이승우·허윤경, 2020:5). 스마트시티가 2010년 이후 하나의 패러다임으로 빠르게 확산하면서 전 세계적으로 스마트시티 관련 시장규모는 연평균 13.8% 성장하여 2026년에는 8,737억 달러 수준에 이를 것으로 전망된다(정회훈, 2022:1). 이에 각국 정부는 4차산업혁명에 선제적으로 대응할 수 있는 핵심 전략으로 스마트시티를 적극적으로 활용하고 있다. 특히 국가경쟁력 강화를 목적으로 하는 중국, 인도, 브라질 등 개발도상국은 신산업 육성과 도시혁신 모델로 공공주도방식의 스마트시티 구축을 추진하고 있다. 일반적으로 우리나라의 스마트시티 발전과정은 세 시기로 구분할 수 있는데, 국토교통부(2019:12)는 종합계획의 수립·집행 기간을 기준으로 구분하고 있다. 1단계는 스마트시티가 구축되기 시작하는 태동기로 볼 수 있는데, U-City법이 제정(2008년)되고 제1차 U-City 종합계획이 완료되는 2013년 이전까지의 시기이다. 국가지리정보체계구축사업(1995~), 도시정보시스템 구축사업(2000~) 등 개별 사업이 진행되었고, 동탄 U-City(2002-2007), 상암 DMC(2003-2010), U-파주(2004-2009)와 같은 사업들이 ‘유비쿼터스 도시(Ubiquitous City)’를 표방하며 추진되었다. 2단계는 기술주도형 스마트시티가 발전하기 시작하는 성장기이며, 공공을 중심으로 통합플랫폼 구축과 함께 정보 및 시스템 연계사업이 추진되었다(국토교통부, 2019:12). 스마트 서비스는 2014년 기준으로 방범·방재(35%)와 교통(32%) 등 2개 분야가 67%를 차지하여 특정 분야에 집중되었지만, 3단계가 시작하는 2018년에는 방범·방재(24%)와 교통(22%) 이외에도, 행정(15%), 환경·에너지·수자원(15%), 시설물관리(8%), 보건·복지(7%) 등으로 다변화되었다(국토교통부, 2019). 3단계는 U-City법이 ‘스마트도시법’으로 전환되면서 본격적으로 스마트시티가 확산·고도화하는 시기이다. 정부는 ‘스마트시티 정책 로드맵’을 작성(2017.11), ‘스마트시티 추진전략’ 발표(2018.1), ‘제3차 스마트도시종합계획(2019-2023)’ 수립(2019.7)과 함께 스마트시티를 ‘한국판 뉴딜’의 핵심 프로젝트로 포함하였다.¹⁷⁾ 현재 3차 종합계획에서는 ‘시민의 일상을 바꾸는 혁신의 플랫폼, 스마트시티’ 비전하에 3대 목표(공간데이터 기반 서비스로 도시문제 해결, 시민을 배려하는 포용적 도시 조성, 혁신생태계 구축과 글로벌 협력), 4대 전략(성장단계별 맞춤형 모델 조성, 스마트시티 확산 기반 구축, 스마트시티 혁신생태계 조성, 글로벌 이니셔티브 강화)과 14대 추진과제를 제시하고 있다(국토교통부, 2019)(<표 5> 참고).

<표 5>

스마트시티 발전 단계

인프라 구축 중심의 U-City와 달리 스마트시티는 시민 생활 전반의 서비스를 제공하고 데이터를 활용하는 데 초점을 두기에 단순히 기술적인 차원요소가 뿐만 아니라 도시를 구성하고 있는 거주자들의 사회 혹은 도시의 특성을 파악하여 도시개발이 이루어져야 한다.(국토연구원, 2016)¹⁸⁾ 그러나, 한국의 스마트시티 정책은 본격적으로 태동하는 U-City 중심의 1단계 시기까지는 관련 법 제정, 신도시 시범사업 추진, 연계시스템 수출 등 선도적 위치에 있었으나 공공이 주도하는 하향식 접근(Top down), 시민체감형 서비스 부족 등 다양한 한계를 노출하였고, 2014년 이후 정책여건의 변화, 스마트시티 진화에 대응하지 못하고 사업이 정체되는 모습을 보였다.¹⁹⁾ 이와 관련해 스마트시티의 출발은 매우 빠른 편이었지만, 국제적으로 지속가능성과 운영 거버넌스 등의 분야에서 좋은 평가를 받는 것과 달리 점차 경쟁력 자체는 낮아지는 중이라는 지적을 받고 있다(진상기, 2019). 최근 정부에서는 이러한 문제점을 인식하고 2차례에 걸쳐 스마트도시법을 개정(2018.7, 2019.4)하여 규제개선에 더욱 노력을 기울였으며, 신규 사업을 위한 재정투자를 대폭 확대하였다. 한편 신도시와 기존 도시 전체를 대상으로 서비스·데이터 중심의 플랫폼을 구축하여 스마트시티를 구현하고, 시민과 민간기업이 참여하고 주도해 나가는 체계로 정비하는 방향으로 전환하고 있다. 이는 스마트시티 정책에 생태계 개념을 적극 반영해 스마트시티 사업을 활성화하려는 노력을 기울이고 있는 것으로 파악된다(<표 6> 참고).

<표 6>

현행 스마트시티 주요 정책사업 현황

현재 국가 중장기 전략과제로 계속 시행 중인 ‘한국판 뉴딜’에서는 스마트시티가 핵심적으로 연계·추진되고 있는데, 디지털·그린 뉴딜의 정책목표를 달성하기 위한 하드웨어·소프트웨어적 기반으로 중요성을 인정받고 있다(이승우·허윤경, 2020:).²⁰⁾ 또한, 지역균형 뉴딜(2020.10)에도 포함되어 공공기관과 지자체가 협업하는 사업도 함께 추진 중이다(<표 7> 참고). 최근 출범한 윤석열 정부에서는 ‘국토공간의 효율적 성장전략 지원’을 국정과제로 제시하고 있는데, 세부과제로 메가시티와 강소형 스마트시티 추진에 관한 내용을 반영하고 있다.

<표 7>

‘한국판 뉴딜’ 계획에 반영된 스마트시티 프로젝트

2. 국가 시범도시 사업 주요 추진 현황

국가 시범도시 사업은 2018년 1월 29일 ‘스마트시티 추진전략’의 발표와 함께 세종5-1 생활권과 부산 에코델타시티(EDC)가 선정되면서 시작되었다(<그림 2> 참고). 국가 시범도시는 도시 성장 단계별 차별화된 접근을 추진하는 전략의 세부과제로서 신규 개발지를 대상으로 하는 국가주도의 스마트시티 사업이다. 국가 시범도시 사업은 경쟁이 심화하고 있는 세계 스마트시티 시장에 우수 모델을 선제적으로 제시하고, 4차산업혁명의 발전 계기를 제공한다는 두 가지 목적을 동시에 추구하고 있다(4차산업혁명위·관계부처합동, 2018; 황종성, 2018:23).

<그림 2>

세종5-1 생활권(좌)·부산 에코델타시티(우)의 공간계획 비교자료 : 5G포럼(2022:145-146) 재구성.

현재 정부는 국가 시범도시를 미래 융복합 신기술의 테스트베드로서 4차산업혁명 기술개발 및 확산을 도모하고, 데이터 기반 스마트 도시운영으로 도시문제 해결 및 신산업을 창출하며, 민간기업·시민이 주도하는 혁신생태계 조성 역할을 하는 중요한 정책수단으로 보고 있다. 그동안 기업주도의 스마트시티 조성을 위해서 스마트시티 관련 113개 대·중소기업과 벤처·스타트업이 창립 회원사로 참여하는 ‘스마트시티 융합 얼라이언스’를 출범시켰으며, 시범도시 조성 후에도 지속가능한 서비스 제공을 위하여 기업·지자체·사업자로 구성된 특수목적법인(SPC)을 설립 중이다(국토교통부 외, 2019). 이와 함께 기존의 ‘도시계획전문가+사업시행자’ 방식의 도시조성에서 탈피하여 ‘혁신 마스터플래너(MP)+전문가 지원’ 중심 추진이라는 새로운 체계를 구성하였으며, 스마트도시법을 개정하여 SPC에 사업시행자 자격을 부여하도록 하거나 국가 시범도시 사업부지를 규제특구로 지정하는 등 국가 시범도시 사업에 많은 정책 역량을 기울이고 있다(관계부처합동, 2019).

1. 탄소중립형 스마트시티 생태계의 개념적 방향성

스마트시티는 단순히 ICT 기술이 적용된 도시가 아니라 인적 자원과 사람들이 함께 하나가 되는 ICT 기반의 도시이다(Hollands, 2008; 경정익·이재웅. 2020). 스마트시티는 사람, 정부, 환경, 경제 등 다양한 분야가 네트워크라는 큰 사회적 관계를 형성하며 결합한 스마트화된 사회이므로(Giffinger et al. 2007), 정책을 집행할 때는 기술적인 측면에 머무르지 않고 사회·문화·생태 측면이 정책맥락적 관점에서 함께 고려되어야 한다. 또한, 개별 사업의 공식 비전과 목표는 중앙정부 차원의 스마트시티 정책뿐만 아니라 해당 정책과 제도가 집행되는 시점의 시대적 핵심가치의 변화를 반영하는 것이 중요하다. 특히 2000년대 이후 국내외 스마트시티 정책을 둘러싼 거시적 환경으로 빠르게 발전하는 새로운 융합기술의 활용 확대, 도시 내부적 차원에서 전 지구적인 연계로 도시 의제의 확장, 다양한 참여자들을 인정하는 거버넌스 개편 등이 작용하는 중이다. 이에 따라 각국의 스마트시티는 전통적 도시관점에서 벗어나 유비쿼터스 도시, 기술중심의 스마트시티, 더 나아가 지속가능한 스마트 도시 생태계로 계속 변화하는 것이 확인되었다(<표 8> 참고).²²⁾ 이러한 패러다임 변화과정에서 도시의 생존과 지속발전을 위하여 도시문제 해결을 위한 협력적 의사결정, 시민과 민간 중심의 집행, 예방적·선제적 문제 해결 방식으로의 전환 등의 개념들이 스마트시티 정책에 발전적으로 내재화되었다. 하지만 우리나라는 지난 20여 년간의 정책맥락의 흐름 속에 다양한 형태의 기술·환경·사회 변화를 전제로 하는 도시 모델을 제시, 집행했음에도 뚜렷한 차별적 성과를 보이지 못하고 정부주도의 유사중복 사업으로 전락하는 중이 아닌지 아쉬움을 가지게 한다.²³⁾

<표 8>

도시문제 해결에서의 정책 패러다임 변화

우리나라를 포함한 주요국들은 탄소중립을 위한 기후변화 정책의 핵심으로 ‘과학에 근거한 시장 기반의 기후변화 정책 시행’과 ‘저탄소 기술혁신에 대한 제도적 지원’을 들고 있다(박영석 외, 2021). 이때 제기되는 시장 주체들의 저탄소 경제활동 유도와 민간주도(private initiative)의 기술혁신에 대한 장기적·제도적 지원을 하기 위해서는 구체적인 정책대상으로 탄소중립형 스마트시티를 구축하고 체계적 운영·관리를 통해 접근하는 것이 가장 타당한 방법일 것으로 판단한다. 즉 탄소중립형 스마트시티는 ‘지속가능한 스마트시티’가 목표지향성과 목적성을 가지고 구체적 형태로 발전된 모델이라고 할 수 있다(<그림 3> 참고).

<그림 3>

스마트 지속가능도시로의 통합적 연계방향자료 : 최희선 외(2020a:106).

탄소중립형 스마트시티의 추진은 도시에서 발생하는 탄소를 획기적으로 절감하는 ‘탄소중립 활동’이 신도시 건설과 기성 도시의 각종 사업에 가장 핵심적이고 선제적으로 고려해야 할 시급한 시점이 되었다는 것을 의미하게 된다. 또한, 기후대응 정책추진 성과가 주요국보다 뒤늦은 우리나라의 정책여건과 사회적 상황을 고려했다고 할 수 있다.²⁴⁾ 본 연구는 최희선 외(2020a)와 반영운(2021)의 연구에 기반하여 탄소중립형 스마트시티의 정의를 ‘도시문제 해결, 삶의 질 제고, 그리고 지속가능발전을 위해 융복합기술 기반으로 탄소중립 목표를 달성하려는 스마트도시이며, 관리 정책과 제도, 추진과정 속에서 형성되는 생태계까지 포함’하는 것으로 정의하는 것이 타당하다고 본다. 이때 스마트시티 생태계는 단순히 물리적으로 한정된 공간과 주체로 구성되는 것이 아니라 영향을 주고 받는 모든 공간에서의 구성원들의 참여까지 확장되는 것으로 본다. 즉 탄소중립형 스마트시티는 도시라는 공간 단위의 기후변화 대응에 있어서 특정 분야(완화 또는 적응)에 초점을 두고 진행된 이전 사업들과 달리 전 분야에서 동시에 달성목표를 함께 구현하는 것에 무게를 둔다. 또한, 삶의 질 향상을 위한 전방위적인 차원의 서비스 제공과 활용이 지속적으로 가능하도록 새로운 사회·문화·경제·환경 전략 수립에 관심을 기울인다.

탄소중립형 스마트도시 정책을 생태계 관점으로 인식하면, 도시의 진화 측면과 접목하여 제도의 지속발전 가능성을 확보할 수 있는 정책추진이 가능해진다. 이러한 과정에서 정책과 산업에 참여하는 개체들과 구성요소들을 명확히 파악해 낼 수 있고, 그들의 네트워크 형성과 성장전략을 확인해 갈 수 있다.²⁵⁾ 즉 탄소중립 스마트시티 내 혁신산업의 구성 행위자와 그들이 정책과정에 참여하는 방식과 전략들을 동태적으로 관찰 분석이 가능해진다는 이점이 생긴다. 그리고 정책의 기조, 산업의 패러다임 변화 등을 읽을 수 있는 정책지도 작성도 기대할 수 있게 된다. 그러한 의미에서 탄소중립 스마트시티라는 하나의 사회현상에 대한 생태학적 관점은 개인, 조직 등의 사회적 행위자뿐만 아니라 기술, 전략, 지식과 같은 무형의 개체도 연구 대상으로 활용가능할 것이다(정동일, 2009: 178-179; 한세억, 2013; 구미현 외, 2012). 최근 김익회 외(2019)는 Katz & Wagner(2014), Mulas et al.(2015)의 연구를 재구성하여 인적·물리적·가상·경제적 자산, 제도 및 사회문화를 연결하는 플랫폼 네트워킹 중심의 스마트시티 혁신생태계 프레임워크를 도출하였다. 이를 탄소중립 스마트시티 생태계 구성에 적용하게 되면, 스마트시티의 구성요소인 사회적·물리적 인프라와 분야별 서비스를 다른 관점에서 분석할 수 있을 것이다.

2. 탄소중립 스마트시티 생태계 실현을 위한 정책과제

탄소중립 스마트시티를 구축하고 생태계를 조성하기 위한 중요한 정책과제는 기술과제를 발굴하는 과정과 달리 정책과정이라는 큰 들에서 포괄적으로 살펴보는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 정책주체가 어떠한 정책 기반으로 핵심정책을 설계해야 하는지, 또한 정책집행에 있어서 정부 부문으로 한정하던 관점에서 탈피하여 공공-민간의 활동을 어떻게 고려해야 하는지, 정책의 연계·확산을 거버넌스 수준별로 성공시키기 위해서는 무엇이 필요한지, 환경변화에 민첩하게 대응하기 위해서는 어떤 환류 시스템을 갖춰야 하는지가 주요한 사항이 될 것이다. 이러한 정책과제에 관하여 본 연구에서는 기존 스마트시티 구축사업에서의 문제점과 현행 계획내용의 검토를 통해 다음과 같이 살펴보았다.

먼저 가장 중요하면서도 어려운 과제는 도시계획을 수립하는 정책결정자와 실무자들이 스마트시티가 지속가능발전과 환경친화적 개념이자 정책수단으로 인식하도록 노력하는 것이다. 아직까지도 정책 현장의 스마트시티에 대한 인식에는 기반기술과 인프라 조성, 서비스 개발 등의 사고방식이 강하게 자리한 상황이며, 환경과의 연계는 후순위라고 하겠다(KISTEP, 2018; 연구개발특구진흥재단, 2021:23-24). 기술적 차원으로 접근하는 것이 관행으로 굳어진 정책환경을 개선하기 위해서는 일정 수준의 성과가 나올 때까지 정책설계 단계에서부터 환경과 사회·인간에 대한 고려를 통합적으로 하도록 지속가능성과 생태학적 관점을 내재화시키고 확인하는 작업이 필요하다(<그림 4> 참고). 한편 이러한 노력이 유지되려면 정책결정자의 리더십과 분명한 방향 제시가 있어야 할 것이다.

<그림 4>

탄소저감 중심의 환경·사회·경제적 지속가능성의 통합적 고려에 대한 개념도자료 : 이동철 외(2013: 136).

두 번째로 탄소중립형 스마트시티와 구축과 관련된 입법체계를 종합적으로 검토하고 법규범 상의 체계 정합성 문제를 해결하여야 한다. 기존 스마트시티 사업에서도 계속 지적된 법제간 충돌문제는 탄소중립형 스마트시티 구축과정에서 상당한 문제가 될 가능성이 크다. 개별 법률이 일률적으로 규제나 지원이라는 한 방향만을 규정하고 있는 것은 아니지만, 입법대상에 대한 촉진과 활성화와 같은 지원법적 특징을 많이 가지고 있는 정보통신 법제는 보전과 유지에 주안점을 두고 있는 환경 법제가 차이를 보인다고 할 것이다. 스마트시티의 경우 ‘스마트도시법’의 상당한 내용이 규제의 완화나 사업의 유연화가 가능하도록 규정되어 있더라도 다른 법률에 따라 제약을 받거나 별도의 규제 검토를 거쳐야 하는 경우가 발생한다. 이때 스마트시티 사업과 관련한 규제특례를 인정할 경우 어느 정도 허용할 것인지의 문제가 제기될 수밖에 없다(김나현, 2020:77-78). 문재인 정부에서 스마트도시법에 국가시범도시 안에서의 규제특례 부분을 도입하는 것뿐만 아니라 스마트규제혁신지구의 지정·운영 및 특례조항을 신설(2019.11)하는 등 법개정 작업에 나섰던 것은 정책 현장에서 실제 나타나는 애로점을 수렴한 것으로 볼 수 있다. 하지만 개별적인 규제개선과 부분적 법 개정만으로는 한계가 있다고 판단되며, 근본적인 해결을 위해서는 입법전략을 마련하여 종합적인 재검토와 제·개정 작업을 진행하는 것이 정책 기반 마련에서 요구된다.

세 번째로 생태계를 구성하는 각 요소별 혁신전략을 도출하고, 정책 주체들이 각 전략별 하위 계획간의 연계를 강화해야 한다. 가상도시 플랫폼 구축 전략, 혁신기업 육성 전략, 도시환경 조성 전략, 스마트인프라 구축 전략, 데이터 생성·관리와 개방전략, 인력 양성과 커뮤니티 지원 전략, 핵심기술 개발전략, 스마트에너지 전략, 재정 전략 등 탄소중립 실현을 위해 다양한 전략들이 스마트시티 구축을 위해 마련되어야 한다. 과거의 경험을 보면 지난 10여 년간 관계부처는 스마트시티 구축과 기후대응을 위해 공동으로 국가전략과 계획을 수립하여 집행에 나섰지만, 소관 부처·전략·계획 간에 정책혼선이 빚어지는 경우가 빈번했다. 정책 지향점이 상이하여 시너지 효과가 생기기보다는 개별 추진에만 그치는 결과를 가져왔었다. 따라서 각 전략이 가지는 하위 계획이 타 부문을 고려한 우선순위에 따라 연결되도록 구성, 집행하는 노력이 필요하며, 이는 유연하고 탄력적 정부 시스템의 구축·운용으로 가능해질 것이다.

네 번째로 정책이 본격적으로 집행되기 시작하면 시장의 참여를 어떻게 유도하고 활성화할 것인지 구체적이고 명확한 정책방안을 마련해야 한다. 최근 국가 시범도시 사업의 경우를 보더라도 스마트시티 사업의 성공요건으로 민간부문의 참여를 당면과제로 꼽고 있다(부산시외, 2018:139; 국토교통부 외, 2019; 김준수, 2020:33). 탄소중립형 스마트시티는 단순히 도시기반 시설의 구축으로 사업이 종료되는 것이 아니라 운영, 관리에 이르기까지 계속 민간부문의 역할이 필요한데, 아직 기술 및 시장성숙도가 낮은 상황에서 민간사업자가 수익성이 담보되지 않은 사업에 적극적으로 참여하는 것은 힘들다고 하겠다. 따라서 추가비용 발생으로 인한 사업시행자가 겪는 재정압박, 신기술에 대한 규제로 서비스 상품화 지연 등 기존 사업에서 발생했던 문제들을 선제적으로 대응하기 위한 제도정비(다양한 수익모델 마련, 과감한 인센티브 제공, 기술개발 지원, 규제개선 등)에 적극적으로 나서야 한다.²⁶⁾

다섯 번째로 지자체 차원에서 탄소중립형 스마트시티를 달성하는 종합대책 방안을 마련하는 노력이 필요하다. 그동안 지자체는 도시운영의 주체이지만 예산과 전문인력 등의 한계로 스마트서비스 구축 및 운영관리에 난항을 겪었다(국토교통부 외, 2019:236). 탄소중립형 스마트시티로의 변화는 지역발전에 있어서 사회통합과 친환경 목표를 포함하는 정책으로 질적인 전환이 일어난다는 것을 의미한다(이상대·정유선, 2018). 탄소중립형 스마트시티에서는 현행 문제에 대한 개선방안을 제시해야 하며 특히 광역-기초 지자체간 업무, 담당인력, 예산 분담에 대한 확실한 기준과 계획이 있어야 한다. 현실적으로 기초지자체의 탄소중립사업 집행역량에는 한계가 있기에 광역지자체의 지원과 협력이 매우 긴요하다고 할 것이다. 또한, 운영시스템 측면에서도 스마트시티 구축 지역 외의 도시 시스템과 연계 없이는 온전한 성과를 창출하는 것은 불가능하므로 어떻게 기존 시스템을 스마트 환경변화에 맞춰 혁신할지 고민하여야 한다.²⁷⁾

여섯 번째로 정책환경 변화에 대응할 수 있는 시나리오 작성과 연동계획 마련이 필요하다. 탄소중립 스마트시티는 시급한 과제이면서도 10-20년 이상 장기간의 시간이 소요될 수 있는 프로젝트이다. 그 기간에 도시 인프라의 구축과 혁신기술 개발이 이뤄지는 것이 바람직하지만 그렇지 못한 상황이 벌어질 수도 있다. 인구감소, 도시 쇠퇴, 행정체제 개편, 인프라의 노후화, 서비스 수요와 대상 변화, 경기 침체 등 다양한 정책환경 변화가 일어나게 되면 어떻게 대처할지에 대한 시나리오가 필요하다. 연동계획은 이러한 변화를 주기적으로 반영할 수 있어야 하며, 적절한 계획의 수립·집행이 이뤄졌는지를 평가요소에 포함하는 것이 바람직하다.