국지적 무상버스 사례 분석을 통한 무상 대중교통 확대 정책 방향

1. 연구의 배경 및 목적

최근 기본권에 대한 인식이 높아짐과 함께 교통기본권에 대한 중요성이 강조됨에 따라 교통약자에 대한 교통복지 정책이 화두가 되고 있다. 사람은 누구나 인간적인 생활을 영위할 권리가 있으며, 이를 보장하는 가장 기본적인 권리를 기본권이라고 한다. 이러한 기본권의 필요성에 대한 국민의 인식 변화에 따라 무상교육, 무상급식, 기본소득 등 국민의 기본권을 보장하는 복지정책이 점차 확대되고 있다. 교통복지 정책으로의 무상 대중교통 정책은 국민의 기본권 중 하나인 이동권을 보장하고, 더 나아가 생존권까지 보장하는 정책이라고 할 수 있다. 무상 대중교통 정책은 어린이나 청소년 및 노인의 이동권을 보장함으로써 삶의 질을 향상시키고, 대중교통 이용을 활성화시켜 환경문제 개선에 큰 도움을 주며, 노인의 자가용 운전을 감소시켜 교통안전을 증진시킨다는 이점이 있다. 실제로 무상 대중교통을 시행한 국내외 여러 지자체에서 대중교통 통행량 증가, 높은 정책 만족도 등 그 효과를 입증하였다. 그러나 구체적인 무상 대중교통 성과지표가 부재한 상황으로 대부분 개략적인 성과를 산출하는 것에 그쳤다. 무상 대중교통 정책을 지속적으로 시행하고, 보다 개선되고 발전된 정책으로 나아가기 위해서는 구체적인 성과지표 확립이 필요하다.

따라서 본 연구에서는 경기도 화성시 사례를 중심으로 국내외 무상 대중교통 정책 사례를 소개하고, 무상 대중교통 성과지표 개발을 통해 정책의 효과를 제시함으로써 교통복지 정책의 실효성 및 확대 방안에 대해 논하고자 한다.

2. 연구 방법 및 절차

해외의 무상 대중교통 정책 사례를 소개하고, 국내에서 시행되고 있는 무상 대중교통 정책 현황을 살펴보았다. 사례 검토 이후 무상 대중교통 정책 효과를 산정하기 위한 지표 개발을 위해 교통복지 분야와 교통 개발사업의 성과를 계량화하는 선행 연구들을 검토하였으며, 선행 연구를 바탕으로 무상 대중교통 정책의 성과를 나타낼 수 있는 지표를 개발하였다. 본 연구에서는 현 시점에서 가장 폭넓게 무상교통을 시행하고 있는 지자체인 화성시 사례를 바탕으로 앞서 개발한 지표들을 적용함으로써 무상 대중교통 정책의 효과를 산정하였다.

1. 해외 무상 대중교통 사례

50년 전부터 도입된 해외의 무상 대중교통은 꾸준히 확대되고 있으며, 최근 유럽에서는 노인, 청소년, 학생, 실업자 등 특정계층에 제공되는 무상 대중교통이 보편화되어 가는 추세이다(이영수, 2020). 에스토니아의 수도 탈린에서는 2013년 1월부터 저소득층 및 실업자들의 이동권 보장 및 탈린 등록 거주자 수 증대를 목표로 대중교통 요금 무료 정책을 실시하였다. 인구 약 44만 명의 중소도시인 탈린은 시민투표로 무상대중교통이 시행되었으며, 시행 이후 시민 이동성은 10% 증가하였으나, 실제적인 교통량은 6% 감소되는 효과가 있었다. 또한 정책 시행 후 5년 동안 탈린을 주민등록상 거주지로 새로이 등록한 사람은 약 3만 명에 달하였으며, 연평균 세입이 약 4~5백만 유로가 증가한 것으로 분석되었다(주프랑스대한민국대사관, 2020).

룩셈부르크는 세계 최초로 국가 차원에서 완전한 무상 대중교통을 도입한 국가로, 외국인 통근 근로자로 인한 교통 혼잡 문제가 발생하였고 인구 증가율이 높으며 EU 내 1인당 자동차 등록대수가 가장 많은 국가로 향후 자동차로 인한 도시 혼잡이 예상되었다. 이에 대중교통 이용활성화를 위한 ‘MODU 2.0(mobilit durable, 지속 가능한 이동성 전략) 프로젝트’의 일환으로 2020년 3월 1일부터 대중교통의 전면 무료화를 시행하였다. 룩셈부르크는 2025년까지 2017년보다 대중교통 이용자를 20% 증가시키는 것으로 목적으로 철도 및 트램 노선 확장 및 버스 노선체계를 개편하고 있다(주프랑스대한민국대사관, 2020). 영국에서는 ‘교통법 2000’에 의거 2001년부터 66세 이상 노인 및 저소득층의 이동권 보장을 위해 영국 전역에서 버스를 대상으로 평일 첨두시간을 제외한 9시 30분부터 11시까지, 주말 및 은행 휴무일에는 온종일 무상요금을 적용하고 있다. 영국 런던에서는 ‘Freedom Pass’ 발급을 통해서 버스뿐만 아니라 다른 대중교통 수단도 무료로 이용할 수 있도록 하였으며, 추가적으로 60세 이상 런던 시민을 대상으로 ‘60+London Oyster photocard’ 발급을 통해 대중교통을 무료로 이용할 수 있도록 하였다. 스코틀랜드에서도 노인 및 장애인들의 접근성 개선 및 외부활동 증가를 통한 건강 개선을 도모하기 위해 버스 요금 무료화 정책을 시행하고 있으며, 2022년부터는 어린이 및 청소년을 대상으로 확대 시행할 예정이다(이영수, 2020).

2. 국내 무상 대중교통 사례

국내에서는 65세 이상 노인에게 적용되는 노인 지하철 무임승차제도가 무상 대중교통의 첫 사례이다. 1980년 5월 8일 70세 이상을 대상으로 한 지하철 요금 50% 할인 제도를 시작으로 하여 1982년 2월 10일부터 65세 이상으로 해택 대상이 확대되었고, 1984년 6월 8일에는 할인 폭이 50%에서 100%로 확대되면서 본격적인 무임승차제도가 시행되었다. 기존에는 지하철만 무임승차 대상이었으나, 1991년에는 도시철도, 1997년에는 수도권 전철로 확대 시행되었다. 시내버스 무임승차도 1982년 시작되었으나, 버스운송업자의 반발로 1989년 전면 무임승차는 폐지되고 월 30매의 무료승차권을 배포하였다. 이후 1994년 월 12,000원의 현금으로 지급되는 것으로 변경되었다가 2008년 기초노령연금제도 도입에 따라 완전 폐지되었다.

<그림 1>

노인 무임승차제도 역사

지자체 단위로는 전라남도 신안군에서 2007년부터 단계적 버스 공영제를 추진하면서 2013년 5월에 국내 최초로 관할 행정구역 전체 버스 완전공영제 및 버스 무상교통 정책을 추진하였다. 신안군은 민간 버스 운송사업자의 수익성 위주의 버스 운행으로 인한 불규칙한 배차, 잦은 결행 등으로 버스 서비스 수준이 낮아지는 문제가 발생하고, 여객선 야간 운항 허용으로 인해 야간 시간대의 버스 서비스 제공이 필요함에 따라 전반적인 버스 체계 및 서비스 개선을 위한 버스 공영제를 시행하였으며(박준환, 2020), 공영제와 더불어 버스 무상교통 정책을 병행하여 시행하였다. 신안군 버스 무상교통 정책 시행 초기에는 65세 이상 노인, 국가유공자 및 국가기초 생활수급자를 대상으로 시행하였으며, 2019년 6월부터 초·중·고 학생을 대상으로 확대하였다. 신안군 외에도 강원도 정선군, 충청북도 영동군, 경기도 안산시 등 여러 지자체에서 무상 대중교통 정책을 도입하고 있으며, 점차 확대되고 있는 추세이다.

<표 1>

국내 무상대중교통 정책 사례

3. 화성시 무상교통 사업

화성시는 수도권 전철 및 도시철도가 일부 화성지역을 통과하는데 불과하기 때문에 철도의 경우 대중교통 수단으로서 화성시민들이 받는 혜택이 미비하다. 따라서 대중교통 수단선택에 있어서 상대적인 차별을 받고 있는 화성시민들에게 버스 요금에 대한 무상교통 정책이 필요하다는 인식 하에 무상교통 정책을 추진하기 시작했다. 화성시 무상교통 정책은 화성시민의 삶의 질 만족도 증가, 지역경제 활성화, 시민의 이동권 보장이라는 3가지를 목표로 하고 있다. 화성시는 2020년 6월 화성시 대중교통육성 및 이용촉진에 관한 조례 개정을 통해 교통비 지원사업의 지원근거를 마련하고, 2020년 11월 만 7~18세 아동·청소년을 대상으로 무상교통 정책을 시행하였다. 2021년 7월에는 만 65세 이상 어르신, 2021년 10월에 만 19~23세 청년들에게까지 무상교통 정책을 확대 시행하였다. 화성시 무상교통 정책은 무상교통 카드를 발급 받은 후, 화성시 관내 통행을 목적으로 사용한 시내 및 마을버스 요금을 사후 정산하는 시스템으로 구성되어 있다.

2021년 9월 기준으로 무상교통 카드 발급건수는 아동·청소년 38,926건(인구대비 30.5%), 어르신 32,071건(인구 대비 39.6%)으로 화성시 인구대비 30% 이상이 무상교통 정책에 참여하고 있는 것으로 분석되었다. 인당 월평균 수령금은 2021년 9월 기준으로 아동 4,231원, 청소년 13,881원, 어르신 16,156원이며, 인당 월평균 무상교통 지원금 수령액은 매월 증가하는 추이를 보이고 있다.

<그림 2>

화성시 무상교통 지원금 수령 인원수 추이

<그림 3>

2021년 화성시 무상교통 인당 월평균 지원금 수령액

1. 선행연구 검토

최진석(2014)은 지하철 경로무임승차를 대상으로 교통부분 복지정책의 효과분석을 수행하였다. 지하철 경로무임승차제도는 노인이 사회생활을 영위함에 있어 기본적으로 보장받아야 하는 이동권을 제공함에 따라 고령자의 대외적인 여가활동 및 경제활동을 증가시켜, 자살 및 우울증 사회 비용 감소, 교통사고 의료비 및 기초생활급여 예산 절감, 관광산업 활성화로 인한 경제적 유발효과 등의 사회경제적 파급효과가 있다고 분석하였다. 이 효과들을 편익으로 보고 추산한 결과 2021년 기준 연간 3,361억 원의 편익이 발생하게 되며, 경로 승차를 유료화 할 시에 지하철 이용을 유지하려는 노인 승차자 비율은 43.3%에 불과하므로 이때 실질 비용은 1,165억 원 수준으로 분석되었다. 따라서 지하철 경로무임승차의 비용 대비 편익은 1.84 수준으로 매우 높은 것으로 추정하였다.

이장호외 4인(2018)은 철도사업의 건강제고 편익을 분석한 논문에서 철도이용자들의 도보로 철도역사 이용 시, 도보접근 비율 및 평균거리를 이용한 사망률 감소, 질병(의료비) 감소, 결근일수 감소에 따른 편익 산정방법을 제안하였다. 신규 출근 목적 보행접근 철도이용객 1인의 보행에 따른 사망률 감소편익은 86만 원, 질병(의료비) 감소 편익 3.6만 원, 결근일수 감소 편익 0.7만 원으로, 건강 재고 편익은 연간 총 90만원으로 분석되었다. 이러한 연구를 통해서 철도의 이용증대를 도모 할 뿐만 아니라 대중교통 이용 시 필연적으로 연계되는 보행거리 증가에 대한 건강증진 편익을 반영할 수 있는 기초연구를 수행하였다는데 의의가 있다.

교통부문에서의 개발사업에 대한 효과 분석은 국토교통부(2017)의 ‘교통시설 투자평가지침’을 준용하여 경제적·재무적 종합적 타당성 평가를 시행하고 있다. 해당 지침에서는 도로, 철도, 환승센터, 공항, 항만, 물류 분야의 사업 시행에 대한 편익 항목을 정의하고 있다. 도로, 철도, 환승센터 분야에서는 통행시간 절감 편익, 차량운행비용 절감 편익, 교통사고 감소 편익, 대기오염비용 절감편익, 소음편익 등 환경편익으로 나누어 개발 사업 시행에 따른 효과를 분석하는 기준을 설정하였다. 한국개발연구원(2008)의 ‘도로·철도부문 사업의 예비타당성 표준 지침 수정보안 연구’에서도 교통시설 투자평가지침과 동일한 통행시간 절감 편익 등 5가지 편익으로 나누어 개발 사업 시행에 따른 효과분석을 수행하고 있다.

기존 연구에서는 개발사업과 같이 사업평가에 대해서는 규정된 지침으로 편익 항목이 제시되어 있으나, 교통 복지와 같이 정성적인 요인을 포함하는 지표에 대해서는 규정된 편익 항목이 제시되어 있지 않다. 따라서 본 연구에서 교통개선 지표, 환경개선 지표 등은 선행연구에서 사용된 지표를 본 연구에 적용 가능한 지표로 차용하거나 변형하였으며, 그 외 지표에 대하여서는 본 연구에서 적용할 지표를 개발하였다.

2. 무상 대중교통 성과 지표 개발

본 연구에서의 무상 대중교통 성과지표는 정성적 평가지표와 정량적 평가지표로 구분하였다. 정성적 평가지표는 무상 대중교통 정책의 직접적인 만족도를 나타내는 정책 만족도와 상기 혜택으로 인한 삶의 질 개선정도를 평가하는 지표로 구성하였다. 정량적 평가지표는 직접 성과와 간접 성과로 구분하여 지표를 수립하였으며, 직접 성과지표는 2개 항목, 간접 성과지표는 4개 항목으로 나누어 각각의 세부 지표를 개발하였다. 무상 대중교통 정책은 만 65세 이상의 어르신과 아동 및 청소년을 주 대상으로 시행하므로, 성과지표 개발 시 두 집단에서 발생되는 효과에 중점을 두었다. 직접 성과지표 중 건강증진 항목의 경우 만 65세 이상 어르신 한정으로 외부활동 증가에 따른 주요 질환감소 성과 지표를 추가하였다. 일반적으로 교통개선 항목에 교통사고 절감 편익이 포함되나, 무상교통 시행으로 인해 도보에서 버스로 수단 전환되었을 때 보행자 사고 감소 편익과 버스 이용 증가로 인한 교통사고 비용이 동시에 발생하여 서로 상쇄될 것으로 예상되고, 이를 산출하는 것은 어렵다고 판단하였으므로 본 연구에서는 교통사고 절감 편익을 제외하였다.

<표 2>

무상 대중교통 성과지표

1. 설문조사

본 연구에서는 화성시 무상교통 정책을 통해서 실제 시행되고 있는 정책의 정성적성과를 평가해 보고자 하였다. 화성시 무상교통 정책에 대한 화성시민의 정책 만족도, 이용행태 변화 조사를 목적으로 2021년 10월 1일부터 열흘간 온라인 설문조사를 진행하였으며, 아동 및 청소년 926명, 어르신 644명, 총 1,570명이 설문에 응답하였다.

무상교통 정책만족도를 묻는 설문에 대해서는 전체 응답자수의 74.9%인 1,176명이 만족한다고 응답하였으며, 불만족한다고 응답한 사람은 6.4%에 그쳐, 화성시 무상교통 수혜자들은 화성시 무상교통 정책에 만족하는 것으로 분석되었다.

<표 3>

화성시 무상교통 정책 만족도

무상교통 시행 후 전반적인 삶의 질이 개선되었는지 조사한 결과 ‘그렇다’라고 응답한 응답자는 전체 응답자수의 67.7%로, 화성시 무상교통 이용자들은 무상교통 정책이 삶의 질을 개선하는데 도움이 되었다고 생각하는 것으로 조사되었다.

<표 4>

화성시 무상교통 정책 시행에 따른 전반적인 삶의 질 개선 여부

무상교통 시행 전후 이용행태 변화를 살펴보기 위해 일일 평균 버스 이용횟수를 조사한 결과 아동 및 청소년의 경우 1.7회에서 2.0회로 일일 평균 0.3회 증가한 것으로 조사되었으며, 어르신은 1.6회에서 1.7회로 일일 평균 0.1회 증가한 것으로 조사되었다.

<표 5>

무상교통 정책 시행 이후 일평균 버스 이용횟수 변화

무상교통 정책 시행 이후 이용하는 교통수단이 버스로 바뀌었거나 추가적으로 버스를 이용한 경험이 있다고 응답한 응답자는 아동 및 청소년은 54.9%, 어르신은 54.8%로 조사되었다. 무상교통 정책 시행 이전에 이용한 교통수단을 조사한 결과 아동 및 청소년은 버스 39.4%, 승용차(보호자 동승) 26.2%, 도보 26.0% 순으로 분석되었으며, 어르신도 버스 46.2%, 승용차(보호자 동승) 32.6%. 도보 11.3% 순으로 조사되었다. 설문조사 결과 화성시 무상교통 정책 이용자들은 무상교통 정책 시행에 따라 버스 이용이 정책시행 전보다 증가하고, 버스로의 수단 전환도 발생하고 있는 것을 확인할 수 있었다.

<표 6>

무상교통 정책 시행에 따른 버스 이용 여부

2. 무상교통 수요 추정

무상교통 수요는 교통카드 빅데이터 시스템의 버스 카드 데이터를 활용하여, 화성시 무상교통 대상 교통수단인 시내버스 및 마을버스 통행량을 기반으로 산정하였다. 교통카드 데이터 상에는 유발수요 및 전환수요가 혼재되어 있으나 두 가지 수요를 별도로 산출하는데 어려움이 있으므로 본 연구에서는 무상교통 시행 전후 늘어난 버스 통행량을 모두 전환수요라고 가정하였다. 이때 유발수요로 인한 별도의 부편익이 발생하지 않는다고 가정하여 전환수요를 기반으로 무상교통 정책성과를 산정하였다. 또한 화성시 무상교통 정책 초기부터 COVID-19 상황 하에 있었으므로, COVID-19가 발생하지 않았을 때 무상교통 성과를 도출하기 위해 COVID-19 이전의 통행량을 기초로 COVID-19 영향이 제외되었을 때의 수요를 예측하였다.

<표 7>

화성시 무상교통 수요예측 시나리오

2021년 기준 무상교통 연간수요를 예측한 결과 시나리오 1에서 아동 및 청소년의 연간 수요는 317천 통행, 어르신은 연간 334천 통행, 시나리오 2에서 아동 및 청소년은 연간 565천 통행, 어르신은 연간 543천 통행으로 예측되었다.

<표 8>

화성시 무상교통 수요 추정 결과

3. 무상교통 비용 분석

무상교통 비용에는 교통비 지원금뿐만 아니라 전산시스템 운영비, 정책 홍보비, 무상교통 카드 발급비가 포함되어 있다. 모든 비용은 연간 발생되는 비용이며, 전산시스템 운영비 및 무상교통 정책 홍보비는 수요에 변동되지 않는 고정적 비용이다. 어르신의 경우 경기도에 거주하는 수도권 전철·지하철 무임승차 대상자의 교통편의를 위해 경기도에서 무료로 발급하는 지하철 무임 교통카드인 G-PASS 카드를 활용하므로 별도의 카드발급비가 발생하지 않는다. 화성시 무상교통은 기존의 시내버스, 마을버스 이용 요금을 지원하는 정책이므로 별도의 무상교통 전용 차량이 필요하지 않다. 또한 어린이 및 청소년은 정책 시행 이전에도 버스 이용 비율이 높고 어르신은 비첨두 시간대 탑승이 많다는 점을 고려하여 정책 시행으로 인한 추가적인 증차는 없다고 판단하였다. 따라서 추가적인 운수회사 지원비용, 차량운영비는 고려하지 않았다. 무상교통 수요 추정과 마찬가지로 시나리오에 따라 산정한 2021년 기준 무상교통 비용은 다음 표와 같다.

<표 9>

화성시 무상교통 비용 분석 결과

4. 무상교통 성과 산정 결과

앞서 제시한 성과지표 산정방법론에 따라 2021년 무상교통 정책 성과를 산정한 결과 연간 185억9천만 원으로 분석되었다. 항목별로 보면, 교통개선 지표 성과는 연간 9.6억 원으로 나타났으나, 환경개선 효과는 0.11억 원으로 상대적으로 적은 수치로 분석되었다. 이는 무상교통 대상자가 직접적으로 승용차를 운전하는 연령대가 아니므로 직접적인 승용차 이용 감소에 따른 환경개선 효과가 교통개선의 효과에 비해 상대적으로 적게 나타났음을 의미한다. 건강증진 효과는 연간 21.3억 원으로 산정되었으며, 경제 활성화 효과는 52.8억 원으로 나타나 화성시 무상교통 정책의 목표 중 하나인 ‘지역경제 활성화’의 직접적인 효과가 발생된 것으로 판단된다. 시나리오 2의 경우 연간 271억3천만 원의 성과가 나타난 것으로 산정되었다.

<표 10>

화성시 무상교통 성과 산정 결과

화성시 무상교통 정책 비용 및 정량적 성과를 바탕으로 무상교통의 경제성 분석 결과 직접성과지표만으로 분석 시 시나리오 1, 2 모두 B/C가 0.2인 것으로 분석되었다. 그러나 간접 성과지표인 교통비 지원, 건강증진, 경제활성화, 생활 SOC 예산 절감 성과를 포함하게 되면 현 상황에서는 3.9 수준으로, 시나리오 2에서는 3.5 수준으로 화성시 무상교통 정책은 충분한 경제성이 있는 것으로 분석되었다.

<표 11>

화성시 무상교통 경제성 분석 결과