지방조직의 확산과 동형화 : 지방문화원 설립 사례 분석

강압적 동형화(coercive isomorphism)는 어떤 조직이 기능적 범위 내에서 의존하고 있는 다른 조직이나, 해당 조직이 소속된 사회의 문화적 기대에 의해 공식적 혹은 비공식적 압력을 받게 된 결과로 나타나는 동형화를 의미한다. 이런 압력은 강력한 힘(force)이나 설득(persuasion), 또는 회유(invitation)로 나타날 수 있으며, 정부의 강제에 대한 직접적인 반응 결과로 조직이 변화하거나 설립될 수 있다(DiMaggio and Powell, 1983). 국가에 의해 부과되는 법적이고 기술적인 요구사항들이 유사한 조직들을 설립하게 하거나 기존의 조직들을 유사하게 만든다. 또한 국가 및 다른 거대한 조직들이 사회적 삶의 영역에까지 그들의 지배력을 확대함에 따라, 조직구조는 국가에 의해 제도화된다. 따라서 조직들은 주어진 제도화 영역에서 점점 더 동질화되어 가며 제도의 적합한 의례를 갖추게 된다.

강압적 동형화는 정부정책, 규제 혹은 제약조건, 정치적 영향력 그리고 조직이 의존하는 다른 조직에 의해 제기되는 공식·비공식적 압력의 결과로 조직이 수렴되는 현상(오단이, 2013: 45)이기 때문에 우리나라의 권위주의 정부 시기에는 사회통제를 위한 수단으로 활용되는 경우가 많았다. 특히 형사정책과 관련하여 일제 강점기 시절의 제도⁶⁾가 해방 이후 미군정을 거치면서 그대로 모방되어 법률로 제도화되었다(이선엽, 2009). 비단 형사정책 뿐만 아니라 해방 이후 미군정에 의해 만들어진 제도들 중 상당수가 해방 이전의 제도 또는 외국의 사례를 강압적으로 도입한 것이었다. 권위주의 정부 시기의 사회를 구성하고 있는 모든 조직들은 강압적 동형화로부터 자유롭지 못했다. 시장의 힘보다 정치권력이 영향이 더 강했던 이 시기에 권력자의 의지는 조직에 동형화를 강요하는 중요한 원천이었다.

한편, 강압적 동형화의 과정은 조직의 효율성에 대한 어떠한 기여도 하지 못한 채 상징적으로만 받아들여지는 것은 아니다(Coser, et al., 1982). 일반적인 경우 조직이 동형화의 압력에 온전히 불응하기는 쉽지 않으며, 설립이 자유로운 자생적 조직의 경우도 강압적 동형화의 압력으로 설립될 수 있다. 특히, 지방자치단체가 전적으로 설립을 주도할 수 있는 조직들⁷⁾ 또한, 중앙정부에 대한 재정 종속성이 커져 결국 강압적 동형화의 압력을 피할 수 없게 된다(김해보, 장원호, 2015). 자생적으로 생겨나던 조직들이 조직군을 형성함으로써 관련 규정이나 제도가 신설되어, 강압적 동형화의 경로를 따라 유사해지는 경우도 있다.⁸⁾

권위주의적인 사회에서는 강압적 수단을 통해 동형화를 요구하는 것이 일반적이지만, 사회가 권위주의에서 탈피하고 민주화되었다고 해서 반드시 강압적 동형화가 없어지거나 줄어드는 것은 아니며, 오히려 시민사회의 민주적 요구에 따른 다른 형태의 강압적 동형화가 나타난다.⁹⁾ 그러나 반드시 법적 제도가 의도했던 형태로 동형화가 일어나는 것은 아니다. 제도 수용의 당사자들은 제도에 적응하며 제도의 맹점을 찾으려는 노력을 하거나, 규제기관의 관리감독이 느슨한 틈을 타고 기회주의적 행태를 보이기도 한다. 결국 새로운 조직의 강압적 동형화에 의한 확산과정은 환경과 조직들 간의 쌍방향적 관계에 기초하게 된다(김영수, 2001).

불확실성에 의한 모방적 동형화(mimetic isomorphism)는 조직이 기술을 제대로 이해하지 못하고 있을 때, 조직의 행동과 환경의 반응 간의 인과관계가 불명확하거나 조직의 목표가 모호할 때, 또는 환경이 불확실성을 야기할 때, 다른 성공적인 조직을 모방하려는 의도에서 야기된 동형화를 말한다. 보통의 모방적 동형화는 이미 다수의 조직이 설립되었거나, 설립된 조직이 이미 유사해졌을 때 추가로 일어난다. 모방적 동형화의 또 다른 이유는 조직들이 구조의 다양성을 추구함에도 불구하고 실제 선택할 수 있는 대안이 별로 없어서 동질적인 구조를 가질 수밖에 없기 때문이기도 하다(DiMaggio and Powell, 1983, 정정길 외, 2003). 모방적 동형화의 대상이 되는 조직은 동형화를 의식하지 못할 수도 있고, 모방을 원하지 않을 수도 있다.

모방적 동형화는 불명확한 원인에 의한 문제를 해결해야 하거나 해결책에 대한 자신감이 없을 때, 적은 비용으로 적절한 해결책을 제시할 수 있다는 장점이 있다. 인간은 심리적으로 다른 사람들과 의견이나 판단이 다를 때 불안정한 상태에 놓이게 되는데, 심리학의 동조(conformity)이론에서는 이를 해소하는 가장 손쉬운 방법이 자신의 생각을 다수에 맞추는 것이라고 한다(유호현, 2010: 5). 다른 조직은 다 하고 있는데 우리만 하지 않는다면 뒤처지지 않을까 하는 동조 심리가 조직의 적극적인 모방을 이끄는 것이다.

규범적 동형화(normative isomorphism)는 규범적인 원천에 의해 발생하는 동형화로서 이는 전문화에서 도출된다. 전문화란 특정 직업군의 구성원들이 자신들의 직업적 독자성을 확보하기 위하여, 인지적 기반과 정당성 구축을 통해 그들의 업무 조건과 방법을 확립하고자 하는 집합적인 노력이다(Larson, 1977; Colins, 1979).

전문화의 두 가지 측면이 동형화의 중요한 원천이다(DiMaggio and Powell, 1983). 그 중 하나는 대학의 전문가들에 의해 생산된 인지적 기반 및 공식적 교육의 정당성이고, 다른 하나는 여러 조직들에 걸쳐 있어 새로운 규범이나 기술이 빠르게 확산되는 직업군 간 네트워크의 성장과 정교화이다. 대학과 직업훈련기관들은 각 직종별 관리자들과 직원들 간에 공유되는 조직 규범의 개발에 중요한 역할을 수행한다. 또한 직업과 동업자단체는 직업적 행태에 관한 규범적 규칙의 정의 및 선포에 중요한 역할을 수행한다(정정길 외, 2003: 917). 결국 이렇게 전문화를 통해 공유된 지식과 규범이 조직의 관리자들에 의해 규범이나 구조로 구체화되고 조직 간에 보편화되는 것이다.

규범적 동형화를 일으키는 중요한 메커니즘 중 하나는 인적자원의 교류이다(Collins, 1979). 대개의 조직의 장에서 인력의 충원은 같은 산업군 내에서 인적자원이 교환되고 좁은 범위의 직업훈련기관에서 채용된다. 또한 비슷한 승진절차 및 계급체계를 가지고 있거나, 특정 직업이나 계급을 위해 비슷한 숙련도를 요구하는 경우가 많다. 이러한 규범적 동형화는 조직 간 혹은 조직과 외부와의 교류가 활발해질수록 더 빈번하게 일어난다(김미연, 2010). 최근에는 그 교류의 범위가 넓어짐으로써 규범적 동형화 현상도 더욱 빈번해지고 있다.

1990년대 초부터 지방자치제가 실시됨에 따라 문화정책에서 중앙정부의 역할은 과거에 비해 크게 변화되었다. 1995년 문화예술진흥법을 개정하여 문화행정의 대상을 확장하였는데 가장 특징적인 면은 문화산업을 추가했다는 점이다.¹⁶⁾ 그 동안 문화정책은 산업의 대상으로 이해되지 않고 공보의 수단이자 정부의 적극적인 역할이 필요한 공공재로 인식되었다는 점에서, 1995년 동법 개정은 문화에 대한 인식의 큰 변화라고 볼 수 있다. 이와 함께 지방자치제는 지방문화원의 운영 환경에 큰 변화를 가져왔다. 무엇보다도 중앙정부 중심이던 문화정책이 지방정부와 각 지역으로 넘어감에 따라 지방문화원 또한 새로운 전기를 맞게 되었다. 지방문화원의 관리감독 권한이 기초자치단체로 이양됨에 따라 1994년 이후 국회의 관련 위원회 회의록에는 지방문화원이 거의 언급되지 않았다.

한편, 지방자치제 실시와 더불어 지방문화원진흥법이 제정되면서 이제 각 지방은 각자의 문화적 다양성과 고유성에 과거보다 더 관심을 가질 수 있게 되었다. 이미 지방의회는 1991년 구성되었고 1994년에는 지방문화원진흥법이 제정되었다. 지방문화원진흥법의 제정에 따라 지방문화원의 환경이 가장 크게 변화한 점은 기존에 존재하던 시·군뿐만 아니라 광역시 자치구(군)에도 지방문화원이 설립될 수 있도록 하였다는 점이다. 이로 인해 전국 광역시에 1개씩 존재(부산광역시 제외)하던 지방문화원이 해산하고 각 자치구(군)에 별도로 설치되었을 뿐만 아니라, 기존에는 광역시 단위에 존재하지 않았던 부산광역시와 서울특별시의 자치구에도 1개원씩 설립할 수 있게 되었다¹⁷⁾.

노태우정부 말기에 공보 기능과 문화정책이 분리되면서 더 이상 지방문화원이 정부의 공보 활동에 매진하지 않아도 되는 시기가 되었다. 그러나 지방자치제의 실시로 인해 여전히 지방자치단체의 시책홍보를 위한 요구들은 남아 있었다. 물론 과거처럼 반공운동을 위해 조직의 에너지를 소모하거나 정권홍보 활동에 동원되는 수준은 아니었고, 지방자치단체의 문화정책에 대한 홍보 혹은 드문 경우로 복지정책에 동원되는 경우는 종종 있었다. 구체적으로 다문화가정에 대한 프로그램, 어르신 봉사프로그램 등이 지방문화원을 통해 집행되기도 했다. 이러한 프로그램들 또한 지방자치단체의 문화정책과 연계되어 집행되었기 때문에, 지방문화원과 지방자치단체가 갈등관계가 아니라면 별다른 저항 없이 수행되는 것이 일반적이었다.

지방자치제의 실시는 지방문화원 간 재정의 건실성과 조직 및 프로그램 운영 상의 질적 차이를 극명하게 드러내기도 했다. 상대적으로 재정이 풍부하거나 지방문화원 활동을 적극적으로 지원해주는 지역은 다양한 문화행사나 프로그램을 구성·운영할 수 있었던 반면, 그렇지 못한 지역은 지방자치단체에 대한 재정적 의존도가 높아 자치단체장의 눈치를 살펴야 하는 경우도 많았다. 이로 인해 지방문화원과 자치단체 간의 갈등의 원인이 되기도 했다.

“E문화원 설립자 K씨 성북문화원은 우선 돈이 많으니까 운영이 잘돼요. <중략> 처음에 문화원 만들겠다고 구청에서 성북구에 사는 대기업회장들 모아서 도와달라 부탁드리니까 그 자리에서 모인돈만 20억이 넘었어요. 돈이 많으면 운영도 수월하고 지금도 모범적으로 잘 운영되고 있어요. <중략> 근데 지방자치단체가 돈을 주면 우선은 지방자치단체 눈치를 봐야하고 단체장 바뀔때마다 이래라 저래라 말 많고…
- E지방문화원 설립자 K씨 인터뷰 중

문화산업에 대한 강조는 곧 문화정책에서도 효율성을 추구하기 시작했다는 점을 의미한다. 1986년 아시안게임과 1988년 올림픽게임을 치르면서 대중매체산업이 급성장했고, 1990년대 이후에는 이를 바탕으로 대중문화가 크게 발전했다. 정부는 문화산업을 육성하기 위해 1994년 문화체육부에 문화산업국을 신설했고, 그 대신 생활문화국과 어문출판국을 폐지했다. 이러한 일련의 정책기조와 문화행정조직체계의 변화는 상업문화의 활성화와 함께 생활문화 혹은 사회문화의 후퇴로 해석될 수 있다(염찬희, 2009).

한편, 다문화이슈의 등장은 국가 문화정책의 큰 틀을 변화시켰다. 단일민족 국가라는 자부심은 이제 사회가 변하면서 차별적 의미를 내포한 용어가 되었다. 이로 인해 다문화정책을 위한 각종 법규가 마련되면서 지방문화정책에도 영향을 미쳤다. 특히 농어촌은 다문화가정비율이 높고 상대적으로 문화와 복지에 소외되어 있었기 때문에 이들에 대한 문화복지 차원에서 자원투입의 요구가 활발했다. 이에 따라 다문화가족지원법, 문화다양성의 보호와 증진에 관한 법률 등이 제정되는 등 공식적 제도도 마련되었다.

지방자치제의 시행 이후 지방문화원은 과거에 비해 그 역할과 사회적 요구가 완전히 바뀌었다. 즉, 지방문화원에 대한 요구는 과거 정치적 수요에 의해 조직이 설립되거나 운영되었던 반면, 지방자치제 이후에는 지역 우선의 요구와 참여, 다양성과 효율성 등 사회적 요구가 등장하였다. 이에 따라 지방문화원의 기대되는 역할을 둘러싼 가장 큰 변화는 무엇보다도 지방문화원의 운영에 영향을 미치는 외부 행위자가 중앙정부에서 지방자치단체 특히 기초자치단체로 바뀌었다는 점이다. 따라서 과거에는 집합적으로 정부의 역할기대에만 관심을 가지고 전략을 수립·집행했었다면, 지방자치제 실시 이후에는 개별 조직의 전략이 중요해졌다.

지방자치제의 시작은 지방문화의 진흥 역시 지방자치단체의 역할이 된다는 점을 의미한다. 또한 지방문화원진흥법의 제정은 기초자치단체에 지방문화원의 운영에 관한 책임과 권한을 모두 이양한다는 것을 의미한다. 1991년 지방의회가 구성되면서 지방문화원의 설립 움직임이 생기기 시작했으며, 1994년 본격적인 지방자치제의 출범과 더불어 지방문화원 설립 활동이 활기를 띠기 시작했다. 지방의회와 집행부는 갈등관계이든 협력관계이든 상관없이, 지방문화원 설립에 관해서는 대부분 협조적인 관계를 유지하는 경향을 보였다.

한편, 지방자치제가 실시되면서 각 지방자치단체는 경쟁적으로 지역축제를 개최하기 시작했다. 주민에 대한 홍보의 노하우가 필요했던 각 지방자치단체는 문화제나 지역축제를 대행할 지역의 전문기관을 필요로 했다. 또한 지역축제의 특성상 주민의 참여가 전제되어야 하기 때문에, 지방자치단체는 지역사회의 다양한 부문의 종사자들이 참여하는 축제위원회를 구성하거나 지방문화원에 지역축제 대행의 역할을 맡기게 되었다. 고도의 전문성이 필요한 지역축제¹⁸⁾는 각 지역의 전문기관이, 거리축제¹⁹⁾, 시장축제 등 지역 내에서도 소지역 행사는 상가 주민회나 상가번영회 등이, 지역특산품 관련 축제²⁰⁾는 생산자 협회나 조합 등이 각각 주최·주관하는데 비해, 지방문화원이 주관하는 대부분 축제는 문화제의 성격을 띠었다. 기타 대부분의 축제는 지방자치단체에서 축제위원회를 구성하여 지역유지, 관련 종사자, 관계기관 관계자 등이 위원으로 참여하여 축제를 주관했는데, 이 위원회에서 지방문화원장은 당연직으로 위촉되는 경우가 많았다.

과거에는 지방문화원이 시민에 대해 일방적으로 서비스를 제공했다면, 지방자치제 실시 후에는 주민의 참여를 전제로 쌍방향적 서비스 교환이 이루어지는 시기로 변화했다고 볼 수 있다. 지역행사, 문화원이 제공하는 프로그램에 대한 적극적 참여, 문화서비스 소비자로서의 생산에 대한 참여 등이 필요해진 것이다. 2011년 현재 전국 광역시에 속한 기초자치단체가 수행하는 지역축제 162개중 16개를 각 지역의 지방문화원이 직접 주최·주관·운영했는데(지자체별 국정감사제출자료, 2011), 실질적으로는 각 지방의 축제에서 지방문화원이 차지하는 역할이 상당하였다. 지방문화원에 의한 배타적 행사주관이나 직접적인 지원이 아니더라도 원장 등 지방문화원 인사의 행사주최위원회 참여, 행정업무의 지원 등을 통해 지방축제를 사실상 주관하거나 지원하였기 때문이다.

지방자치제가 시행되면서 지역에 따라서는 지방문화원의 활동이 오히려 과거에 비해 퇴보한 곳도 있었다. 지방자치단체장 선거결과에 따라 지방문화원과 지방자치단체간 협조관계가 갈등관계로 바뀌기도 하였으며, 지방자치단체에서 지방문화원에 대해 지원하면서 이들의 활동에 간섭하거나 직접 통제하기도 하였다.²¹⁾

2000년대 들어서는 사회적으로 다양성에 대한 목소리가 높아진 시기이다. 다문화가정의 증가, 사회적 차별과 혐오의 사회문제화, 문화다양성과 인권의 보호에 대한 국제사회의 요구²²⁾ 등이 이슈로 등장함에 따라, 각 지역에서도 다문화가정이 늘어나고 문화다양성 이슈가 대두되면서 일부 지방문화원들은 다문화가족 초대 행사의 개최, 외국과의 교류, 다문화가족 구성원을 위한 교육프로그램의 운영 등 문화다양성 보호 관련 활동을 시작했다.²³⁾ 또한 문화다양성 보호 요구가 더욱 커진 2010년대에는 한국문화원연합회 차원에서 문화다양성 보호 활동 의지를 밝히기도 하였다.²⁴⁾

한편, 2000년대에는 문화복지의 중요성과 필요성이 증대되면서 장애인, 저소득층 등 소외계층을 찾아가는 문화서비스 사업, 문화바우처 제공 사업 등을 실시하는 지방문화원이 점차 늘어나고 있다.

중앙정부의 문화정책에서도 효율성에 대한 요구가 증대되면서 전국의 지방문화원들은 과거에는 정부나 지방자치단체의 보조금에 의존하여 정부시책 홍보나 전시효과를 노린 지역문화진흥사업만을 실시하였으나, 1990년대 후반부터는 수익사업을 시행하기 시작했다.

1980년대 이전까지 지방문화원이 일반인들을 대상으로 문화적 소양을 배양하기 위해 실시한 활동의 형태는 강의나 직접적인 서비스보다는, 반공활동이나 새마을운동의 홍보와 연계된 문화활동 또는 문화관련 서클활동을 조직화하는 정도에 그쳤다. 1990년대 들어 지방문화원들이 시행한 수익사업은 취미관련 문화예술강좌 등이 대부분이었다. 대표적으로 서예, 공예, 음악, 회화, 문예창작, 동화구연, 무용, 시낭송 등을 비전문가인 일반인에게 저렴한 수강료로 제공하였다. 그러나 지방문화원의 수익사업은 문화예술강좌에 그치지 않고 외국어, 컴퓨터는 물론 스포츠댄스, 요가 등의 강좌까지 점차 확대되었다. 이에 따라 과거에는 집회와 강연을 위한 강당만을 갖추고 있던 지방문화원들은 다수의 강의실을 갖춘 단독원사를 운영하기 시작했다.

지방자치제의 실시에 따른 조직생존공간의 확장은 조직군의 성장요인으로 작용하였다. 각 자치단체에서는 조직을 신설하거나 그동안 중앙정부의 통제를 받던 조직을 자체조례 제정을 통해 접수하기 시작했다. 즉, 이전까지 조직의 생존전략이 조직군 차원에서 주로 이루어졌다면, 지방자치제 실시 후에는 개별 조직이 자치단체와 직접 접촉함으로써 개별적으로 조직의 존속 필요성을 이끌어내는 구조로 바뀐 것이다. 이에 각 지방문화원들은 중앙정부와의 의존관계를 단절하고 지방자치단체에 대한 의존을 높여 나갔다.

이와 같은 지방문화원에 대한 각 자치단체들의 접근은 전략적이었다. 지방문화원의 재원이 실질적으로는 현재까지도 중앙정부에 상당부분 의존하거나 자체적인 수익프로그램으로 충당됨에도 불구하고, 1994년 지방자치제가 실시된 이후 지방정부는 지방문화원의 운영에 상당한 영향을 미치게 되었다. 즉, 운영주체가 실질적으로 지방자치단체로 넘어갔으며, 지방자치제 시행 이후 대부분의 지방문화원 설립주체는 지방자치단체였고, 전략적 선택은 지역정가의 정치인들과 지방자치단체장에 의해 이루어졌다. 이런 경우 실질적으로 지방자치단체가 나서서 지역의 명망가를 지방문화원장으로 초빙하는 것이 대부분이었다.²⁵⁾ 지방자치단체 입장에서는 사실상의 설립주체이기 때문에 자치단체장이 바뀔 때마다 영향력을 직간접적으로 행사하기도 하였다.

“지방자치단체는 지방문화원들이 자기들 소유라고 생각해요. 사실 서울에 있는 대부분 지방문화원들을 자치단체가 만들기도 했고 운영에 일부 지원도 하니까 그렇게들 생각하는데 사실 지방문화원 운영에 구청이 주는 돈은 얼마 안되거든요. 기금모아서 하고 프로그램 운영해서 하고 정부에서 광역시 통해서 내려주는 돈도 있고... 근데 관리감독권한이 있어서 구청장 바뀔때마다 자기네들거라고 생각하니까 원장도 입맛대로 바꾸고, 사무국장도 바꾸고… 오죽하면 아마 최근 5년안에 서울시내 문화원 사무국장이 거의 다 바뀌었어요.”
- D지방문화원 사무국장 인터뷰 중

지방자치제 실시 이후 지방문화원 설립의 실질적인 설립자인 지방자치단체는 과거에 지방문화원 설립을 위한 물적 자원의 확보에 주로 치중했던 전략과는 달리, 인적 자원의 확보를 위한 노력이 필요하게 되었다. 즉, 이전까지는 잠재적 설립자가 개인들이었으며 이들은 정부가 제공하거나 지역사회에서 동원할 수 있는 물적 자원을 확보하는 전략을 취했던 반면, 지방자치제 실시 이후 잠재적인 설립자가 지방자치단체로 넘어감으로써 이들이 인적 자원과 물적 자원을 동시에 확보하기 위해 노력했다는 점은 조직의 설립 행태에 있어 두 시기를 구분하는 가장 큰 차이라고 볼 수 있다.

한편, 지방문화원은 활동을 홍보하기 위해 다양한 방법을 시도했다. 최근에는 모든 지방문화원이 홈페이지를 구축하여 프로그램별 회원을 모집하는 등 활동을 홍보하고 있다. 지방자치제 실시 이후 광역시 내의 초기 지방문화원의 설립은 지방문화원진흥법의 제정에 따라 새로이 생존할 수 있는 공간이 일시적으로 늘어나면서, 1994년부터 2000년까지 폭발적으로 늘어났다. 지방자치제 실시 및 지방문화원진흥법 제정 이후 초기의 조직확산은 지역 간에 경쟁적이었다. 그러나 이미 1994년 지방문화원진흥법이 제정되기 이전부터 일부 광역시의 자치구는 지방문화원 설립 움직임을 보이기도 했다. 이는 지방자치제의 본격적인 실시에 앞서 1991년 지방자치 의회가 구성됨에 따라 의회 차원에서 설립 움직임을 보였던 것이다.

허명길의원 <전략> 또한 현재 구민회관이 협소해서 다른 구와 같이 문화행사를 할 수 있는 문화원의 시설을 확보하지 못하고 있습니다. 지방자치의 연차계획으로 구민회관 뒤편에 위치한 산 173번지 일대에 예비용지를 매입할 수 있도록 법적 근거 준비와 재원확보를 본 예산에 반영 수립하도록 하는 것은 어떠한지 구청장님의 소신을 말씀해 주시기 바랍니다.
반순조의원 <전략> 관악구 인구가 약 60만이라는 광대한 인구인데도 불구하고 문화행사를 주관하고 기록 보존해야 하는 문화원이 없다는 것이 평소 본 의원이 생각하고 느꼈던 사항일 뿐만 아니라 관악에서 뿌리를 내리고 계시는 구민에게 정말 죄송하게 생각할 사항입니다. 앞으로 2000년대를 바라보고 자라나는 청소년들과 우리 관악의 뿌리를 심어주는 정신적 지주인 선배 어른들의 뜻과 모든 전통을 살리는 문화원을 건립하여 관악의 역사를 계승하는 계기가 되어야 된다고 봅니다. 구청장님께서는 문화원 건립을 어떻게 생각하시는지 견해를 듣고자 함과 동시에 92년도 본예산에 문화원 건립을 할 수 있는지 책임 있는 답변을 요구합니다.
- 1991년 9월 14일 관악구의회 제1대, 제5회, 제2차 본회의

지방자치제의 실시 이전에는 조직군 차원에서 대응 상대가 중앙정부였기 때문에 국회의원 등을 대리인으로 하여 중앙정부를 상대하였으나, 지방자치제 이후 각 지방문화원들은 주로 개별 조직이나 행위자 차원의 전략을 채택하여 각 기초의회와 지방자치단체를 개별적으로 상대하였다. 이는 지방자치제 시행 이후 국회에서 지방문화원에 대한 언급이 거의 없었던 점을 통해 짐작해 볼 수 있다. 특히, 전현직 지역 정치인들이 지방문화원을 정치적 기반으로 활용하는 경우도 많았기 때문에 개별 조직차원의 전략 구축이 활발했다.

조직을 설립하는 데 있어 조직군 내에서 잠재적 설립자 간 학습은 중요한 전략이었다. 특히, 지방문화원이 설치되지 않았던 개별 지방자치단체는 지방문화원이 이미 설치된 지역과 비교하면서, 지방문화원의 신규 설치를 시도하였다. 학습은 곧 모방 또는 동형화의 형태로 나타났는데, 그 방법은 주로 타 지방문화원을 직접 벤치마킹하는 방법, 연합회를 통해 정보를 얻어 설립하는 방법, 타 지방문화원의 인사를 활용하는 방법 등이었다.

자치도 내 시군 지방문화원은 지역출신 인사들이 설립하고 그들로 구성되었던 반면, 광역시 내에서는 1994년 이전 지방문화원이 설립되어 있지 않다가 갑작스럽게 조직설립이 늘어나면서 이미 설립된 지방문화원과 후발 지방문화원 간 인적교류가 활발해졌다. 예를 들면, 초기 동작문화원의 원장으로 선임됐던 연만희씨는 동작문화원장 선임 이전에 성북문화원의 초대 감사를 역임한 바 있으며, 원장 재직시에는 재계 인사간 교류를 구로문화원으로 전파시켰다.²⁶⁾ 또한 도봉문화원의 설립을 주도하고 초대원장을 역임했던 김현풍씨는 도봉구가 분구되어 강북구가 설치되자 강북문화원 운동도 주도한 바 있다.

이외에도 지방문화원이 설치되지 않았던 광역시 자치구는 이미 설치되어 운영 중인 지방문화원에 대해 자문을 구하는 것이 일반적 현상이었다. 다른 지방문화원의 벤치마킹은 설립과 초기 운영 시에 설립자와 운영자들에게 불확실성을 제거해주는 가장 신뢰할만한 방법이었다. 조직설립 과정에서는 기 설립자와 잠재적 설립자 상호간에 적극적인 요청과 대응이 있었다.

지방문화원의 설립과 운영에 관해서는 한국문화원연합회이 발간한 운영매뉴얼이나 연합회가 운영하는 각종 교육과정을 통해 이미 규범화되어 학습으로 이어졌다고 볼 수 있다. 한국문화원연합회는 협회차원에서 설립 초기부터 지방문화원 직원과 구성원들에 대한 연수프로그램 및 세미나프로그램을 운영하면서 정보를 교류하고 전문교육을 실시하였다.²⁷⁾ 결국 연합회의 존재와 활동은 지방문화원의 설립과 운영에 있어 학습의 발단이 되었다.

그러나 지방문화원 간 인적교류보다도 정치권에서의 교류가 지방문화원의 확산에 더 큰 기여를 했다고 볼 수 있다.²⁸⁾ 지방자치단체나 의회는 설립 작업 중 또는 설립 이후 지역과 관련이 깊은 명망가를 영입하였기 때문에 표면적으로는 명망가가 설립한 것처럼 보이는 것이다. 이는 정치권에서 교환된 정보에 의해 지방문화원의 활용도를 인식한 것으로 볼 수 있다.

지방자치제 실시 이후 후발 지방문화원의 설립은 자원의 교류에 따른 모방적 동형화에 강한 영향을 받았다. 광역시 내에 설치된 지방문화원 중 후발 지방문화원은 앞서 설립된 지방문화원의 전략과 구조를 답습하는 경향을 보였다. 비교적 늦게 지방문화원을 설립한 인천광역시 동구, 옹진군 또한 모방적 동형화의 경향을 보였으며, 이들은 지방문화원이 설치되어 있지 않다는 점 때문에 자신의 고장이 문화적 열위에 있는 것으로 오해받게 되는 것을 경계하였다.²⁹⁾

지방문화원 조직이 설립되기 위해서는 물적 자원이 동원되어야 했다. 지역의 엘리트들은 자신들의 지역에서 비교적 물질적으로도 풍요한 생활을 영위하고 있는 전문직 또는 기업가 등이었다.³⁰⁾ 대체적으로 이들은 시기에 따라 편차는 있지만 지방문화원의 설립에 필요한 초기의 물적 자원을 가장 많이 공급한 행위자들이었다. 반면, 조직군 차원에서는 각 지방문화원에 대한 정보의 제공, 교육훈련의 제공 등이 전략의 전부였다.

1994년 지방자치제의 실시와 더불어 각 광역시 자치구에서 지방문화원을 설립하기 시작했다. <표 1>을 보면, 1994년에는 전국적으로 13개의 문화원이 설립되었고 1995년에는 4개, 1996년에는 8개, 1997년에는 7개, 1998년에는 10개, 2000년에는 5개가 설립되었다. 그러나 2000년 이후에는 신규조직의 설립수가 급감하였다. 이러한 90년대와 2000년대의 확산분포의 차이는 조직군의 포화도와 관련이 있다. 즉, 이미 전국적으로 조직군이 거의 포화되어 신규 설립가능한 지역이 별로 남아있지 않았던 것이다.

<표 1>

1994-2011년까지의 신설조직 수

지방자치제의 실시로 인해 지방문화원은 중앙정부의 통제에서 벗어나 순수 민간단체의 역할을 함으로써 각 조직별로 자율적인 운영이 가능해졌다. 그러나 지방자치제의 실시 전에 외부행위자인 중앙정부의 정책에 따라 조직군 전체가 반응했던 것에서 변화하여, 지방자치제 시행 이후에는 각 지방의 정치적 환경과 맞물려 지방문화원 설립을 기초의회나 기초자치단체가 주도함으로써 또 다른 외부행위자인 지방자치단체와 지방의회가 등장하게 되면서 개별 조직마다 대응전략이 달라졌다.