토지보유세-토지배당이 지역 간 소득 격차 완화에 미치는 영향 연구

1. 균형발전

자본주의 사회에서 불평등은 어쩔 수 없는 현상이다. 신고전주의 도시경제학에서는 지역 간 불평등은 장기적으로 수렴하는 경향을 보인다고 주장한다. 그러나 이에 대한 실증증거는 강하지 않다. 오히려 부의 불균등 축적과 도시집적의 영향으로 지역간 수렴보다 불균등이 유지 또는 심화한다는 증거가 더 강력하다(Remington, 2015). 미국에서 지역간 경제적 웰빙은 1980년 즈음까지 장기간 수렴해왔으나, 이후 격차가 벌어지고 있다(Kemeny and Storper, 2020). 지역 간 경쟁에 기반한 성장 촉진이 만들어내는 자연스러운 결과가 불평등이기 때문이다. 국가 전체의 성장과 지역간 불평등 수준은 무관하다(Carrascal-Incera et al., 2020). 하지만 한국의 지역 간 불균형발전과 그로 인한 지역격차는 자본주의 체제 본연의 경쟁으로 인한 결과라기보다는 국가의 강력한 시장개입과 정책을 통한 경제성장을 추구했던 한국의 ‘발전주의 국가’ 전략으로 인한 결과에 가깝다. 최병두(2007)는 ‘정부의 투자가 집중되었던 수도권과 동남임해지역은 경제발전을 견인하는 두 축이 되었으며, 국토 공간의 재편이 이루어지면서 지역불균등발전이 점차 심화되었다’고 말한다. 일부 지역에 집중적으로 국가의 자원을 투입하며 압축적 산업화를 달성했지만 동시에 자원 투입 여부에 따라 지역 격차와 불평등이 심각해졌다. 발전주의 국가 성장전략으로 인한 지역불평등은 지역 인구감소와 수도권 인구과밀 등 여러 가지 부작용을 낳으면서 2000년대 이후 대한민국의 주요 정치적 과제는 국토균형발전, 지역균형발전으로 전환되었다.

변창흠(2007)은 지역균형발전을 바라보는 관점을 다섯 가지로 유형화한다. 지역균형발전의 필요성 여부에 대해 지역균형 불가론(균형발전은 환상에 불과하다)과 지역균형 무용론(달성이 가능하다 해도 가치가 없다)이 대립하며, 균형발전 방법론에서는 사후 지역균형론(지역경제성장과 분권을 추구하면 균형발전이 이루어진다), 지역균형발전과 경쟁력 강화 동시추진론(지역균형발전과 수도권 경쟁력 강화를 동시에 추진해야 한다), 지역균형발전 우선론(다소간 성장의 지체나 경쟁력 훼손을 감내하더라도 지역균형발전을 최우선으로 추구해야 한다)이 대립한다. 현재 한국은 대한민국 전체 면적의 12.6%인 수도권에 전체 인구의 50% 이상이 집중되어 있을 정도로 심각한 상황이기에 방식의 차이만 있을 뿐 지역균형발전의 필요에 관한 전반적인 공감대가 이루어져 있다.

국가균형발전을 위한 정책은 크게 수도권 억제 정책과 지방 활성화 정책으로 나눌 수 있다. 지방 활성화 정책은 공공인프라를 지방으로 이전하고 건설하는 정책과 재정을 이전하는 정책으로 나눌 수 있다. 전자는 혁신도시, 기업도시, 행정중심복합도시 및 지역 공항 건설 등을 꼽을 수 있고, 후자는 국가균형발전 특별회계(이하 균특회계)와 종합부동산세를 재원으로 하는 부동산교부세 등을 꼽을 수 있다.

혁신도시, 행정중심복합도시는 수도권에 집중된 정부기관과 공기업 등을 선도적으로 지방으로 이전하여 지역 인구와 입주기업이 증가하고 세수도 증가하는 선순환을 기대했던 대표적인 국가균형발전 정책이다. 혁신도시, 행정중심복합도시, 지방공항 건설과 같은 공공인프라의 이전과 건설에 대한 평가는 분분하다. 윤영모(2018)는 혁신도시가 해당 지역의 인구를 증가시켰지만, 원도심과 주변 지자체 인구가 혁신도시로 유출되어 공동화 현상이 일어나고 있다고 평가했다. 김우영·김만규(2021)는 공공기관 이전이 진주 혁신도시 인구를 증가시키는 데는 효과가 있었지만, 생산인구 유입과 일자리 창출에는 미흡했다고 평가한다. 공공기관 지역 이전이 일시적으로 지방인구 증가 효과를 나타내긴 했지만, 지방도시에 영구적으로 정착하는 이들은 여전히 적고, 민간 대기업은 고급인력 유치를 위해 수도권으로 집중되고 있기에 공공인프라 이전과 건설 중심의 국토균형발전 정책이 수도권 집중화 흐름을 막을 수 있는 수준은 아니었다고 평가할 수 있다. 최근에는 공공인프라 이전과 건설 논의가 더욱 정교화되고 있다. 지방 도시가 수도권에 대항하는 경쟁력을 갖추기 위한 수도권 규모의 광역지자체 연합인 ‘메가시티’ 전략이 부상하고 있다.

재정을 수도권과 광역대도시보다 낙후지역에 더 많이 지원하는 정책으로는 균특회계와 부동산교부세가 있다. 국가균형발전 특별법에 근거한 균특회계는 목적 자체가 ‘지역 간 불균형을 해소하고, 국민생활의 균등한 향상과 국가균형발전’에 있으며 재정수요 30%(인구, 면적), 낙후도 70%(재정력지수, 노령인구비율, 지방소득세)에 따라 지역별로 배분하고 있다.⁶⁾ 나라살림연구소에서 분석한 2008~21년 균특회계 보조금 지역별 배분내역을 살펴보면 2005년 5.4조 원이었던 균특회계 예산은 2021년 9.2조 원으로 증가했지만, 지자체 예산 대비 균특회계 보조금 비중은 2008년 5.5%에서 21년 2.5%로 축소되었다. 균특회계 보조금은 전남, 경북, 경남, 전북 등 수도권 및 광역대도시가 아닌 지역에 비중이 높지만, 최근에는 수도권 배분 비율이 높아지는 경향을 보인다. 종합부동산세 전액을 재원으로 기초자치단체와 제주·세종에 교부되는 부동산교부세 역시 균형발전을 위해 지방재정에 지원하는 교부금이다. 배분 방식은 특별자치시와 시·군·구의 재정여건(50%), 사회복지(35%), 지역교육(10%), 부동산 보유세 규모(5%)에 따라 배분하며 제주특별자치도는 재원의 1.8%를 고정적으로 교부한다.⁷⁾ 종합부동산세 세수의 약 77%가 수도권에 집중하는 반면, 약 75%가 비수도권에 배분하는 방식으로 국가균형발전에 이바지하고 있다.⁸⁾

2. 토지보유세와 토지배당

본 연구에서는 국가균형발전의 한가지 전략으로 토지보유세-토지배당 정책을 제안하기에 먼저 토지보유세와 토지배당에 관한 기원과 흐름을 살펴본다. 토지사용의 대가인 지대(地代)에 대해 과세하자는 토지보유세는 그 연원이 18세기 프랑스 중농주의학파까지 거슬러 올라간다. 이론적으로 지대는 최열등지(最劣等地)와 해당 토지의 생산량의 차이만큼 발생하기에 토지 소유자의 노력과 무관하다. 개인의 노력과 무관하므로 지대를 세금으로 징수해도 생산량을 감소시키거나 개인의 선택을 왜곡시키지 않는다. 이런 까닭에 경제학의 아버지인 아담 스미스(Adam Smith, 1723~90)는 그의 저서 『국부론』에서 “지대는 과세 대상으로 가장 적합한 유형의 재원(revenue)”⁹⁾이라고 말한 바 있다. 19세기 경제학자인 헨리 조지(Henry George, 1839~97) 역시 그의 저서 『진보와 빈곤』에서 사회 전체의 노력으로 상승하는 토지가치(지대)를 세금으로 환수하는 지대조세제를 주장하며 경제학계에 논쟁을 일으켰다. 토지보유세는 개인의 노력으로 인한 결과물은 최대한 보장하되, 천부적 자원으로 인한 이익이나 사회 전체의 노력으로 만들어낸 가치는 모두가 함께 누려야 한다는 철학적 가치관을 함축하고 있다. 이러한 철학은 정부의 규제와 세금을 싫어하는 자유주의 시장경제학자들 역시 동의하는 부분이기에 밀턴 프리드먼(Milton Friedman, 1912~2006) 역시 헨리 조지가 제안한 지대조세제를 “가장 덜 나쁜 세금”이라고 하며 정부 재원의 우선순위로 삼아야 한다고 했다.¹⁰⁾

토지의 특수성을 말하고 지대에 과세하자는 헨리 조지의 주장은 토지와 자본을 구분하지 않는 신고전경제학과 마르크스 경제학 진영 모두로부터 많은 반대에 부딪혔다. 한국에서의 토지보유세 반론은 주로 토지보유세의 이론적 측면보다는 토지보유세가 현실에 적용되었을 때 일어날 문제점들을 지목한다. 김경환·손재영(2020)은 100% 지대환수의 불가능성, 공한지의 미래비축기능 훼손, 토지보유세의 조세대체 시 소득분배 개선효과 한계, 지대평가의 어려움 등을 토지보유세의 현실적 한계로 꼽고 있다.

토지보유세 활용방안은 다양하다. 헨리 조지는 그의 저서 『진보와 빈곤』에서 토지사용 대가인 지대 분을 토지보유세로 환수하고 생산적인 노력에 부과되는 여타 세금은 다 없애자는 토지단일세를 제안한 바 있다. 현대에는 토지보유세 강화·소득세 및 부가세 감면, 보유세 강화·거래세 완화, 토지세 강화·건물세 감면 등 다양한 패키지형 세제개혁 방안과 토지보유세를 복지재원으로 활용하는 생존권보험 등으로 이어지고 있다. 정확한 의미의 토지보유세는 토지사용의 대가인 토지임대료를 계산해서 환수해야 하지만 지대 추정을 위한 자료 확보가 어려워 본 연구에서는 부득이하게 자료 확보가 가능한 지가를 기준으로 토지보유세를 추정한다. 토지보유세에 대한 또 다른 활용방안으로 기본소득과 연계하는 방법이 있다. 토지는 인간이 만든 재화가 아니며 개인의 노력으로 토지가치가 상승하는 것이 아니기에 모든 사람이 토지에 대한 권리와 지분이 동등하다는 철학이 토지보유세에 담겨있기에 환수한 토지보유세를 모든 국민에게 고루 나누어주는 방식이 있다. 본 연구에서는 토지보유세만을 재원으로 논의하기 때문에 기본소득이라는 표현보다는 토지배당이라는 표현을 사용한다. 토지보유세를 모든 사람에게 고루 배분하는 토지배당에 대한 아이디어는 미국 독립운동에 핵심적 역할을 했던 사상가 토머스 페인(Thomas Paine, 1737~1809)이 그의 저서 『토지정의(Agrarian Justice)』에서 제안한 바 있다.

현대의 기본소득 논의에서도 재원 마련 방안으로 토지세, 탄소세, 데이터세 등 개인의 노력이 아닌 사회 전체의 노력이 담긴 공유부(common wealth)를 주목하고 있다. 토지보유세와 토지배당에 관한 대표적인 연구로는 남기업 외(2017)가 있다. 기존 토지보유세의 한 유형인 종합부동산세는 지역, 가액, 주택수 등에 따라 세율 차이가 심하고 토지와 건물을 합산하는 등의 한계가 있기에 종합부동산세의 한계를 보완한 국토보유세를 도입하고 거둔 국토보유세를 모든 국민에게 동일하게 기본소득으로 지급하는 방안을 제시했다. 기본소득형 국토보유세 정책의 재분배 효과를 분석한 결과, 전체 가구의 95%가 내는 국토보유세보다 돌려받는 기본소득이 더 큰 것으로 나타났다. 유영성 외(2020)에서는 국토보유세를 비례세 구조로 만들었을 때 전체 가구의 85.9%, 누진세 구조로 짰을 때는 전체 가구의 95.7%가 내는 국토보유세 대비 받는 토지배당이 높은 순수혜 가구가 되는 것으로 나타났다.

토지보유세를 재원으로 삼는 방식을 넘어 기본소득 전반의 재분배 효과 연구는 다양하다. 2015년 근로소득세 천분위 자료를 활용하여, 소득공제와 세액공제를 없애고 추가되는 조세 수입을 재원으로 전국민에게 기본소득으로 분배할 때의 재분배 효과를 검토한 강남훈(2019)에서는 천분위 자료에 나온 근로소득의 지니계수는 0.4739, 현재의 소득세 제도에서 0.4534로 조세의 재분배 효과가 미약하지만, 소득공제와 세액공제를 모두 없애고 추가 세수를 모든 근로자에게 기본소득으로 나누어주면 0.3979로 대폭 낮아진다는 것을 확인했다.

Tony Atkinson(2015)은 그의 저서 『Inequality – What can be done?』에서 기본소득과 유사한 참여소득(participation income)안과 사회보험 강화 안의 소득재분배 효과를 비교 분석한다. 현재 0.321인 지니계수는 참여소득 도입 시 0.266으로 떨어지며 사회보험 강화 시는 0.294로 떨어짐을 보여준다. 토지보유세-토지배당과 가장 유사한 실제 사례는 미국 알래스카 주다. 알래스카 주는 1975년 주 헌법을 개정하여 알래스카 영구기금(Alaska Permanent Fund: APF)을 설립한 후 석유와 천연자원 판매 수익의 최소 25%를 영구기금에 적립한다. 영구기금 운용수익은 배당을 받기 원하는 알래스카 모든 주민에게 매년 1회 배당금으로 돌려준다. 현재 알래스카는 미국에서 소득 불평등도가 가장 낮은 주에 속하며, Matthew Berman(2018)은 APF 배당금이 가난한 알래스카 선주민의 빈곤율을 감소시켰음을 확인했다.

본 연구는 국가균형발전 차원에서 지역 간 소득 격차 완화방안으로서 토지보유세-토지배당 모델을 적용하여 지역 간 소득 격차 완화 효과를 확인한다는 측면에서 기존 연구와 차별성이 있다. 기존 토지보유세 및 기본소득 재분배효과 연구 역시 전국 단위의 재분배 효과와 불평등도 완화 정도를 분석했을 뿐이다. 아울러 1/n 방식의 토지보유세-토지배당은 오히려 낙후지역의 부를 유출시킬 가능성이 있기에 토지배당의 일부를 지역 토지배당으로 설계했다는 점에서 연구의 차별성이 있다.

<표 1>

미국 주별 소득분배 상황*

1. 연구의 흐름

토지보유세-토지배당이 지역 간 소득 격차를 얼마나 해소하는지 살펴보기 위해 먼저 지역별 토지보유세와 기존 토지분 재산세를 추산하여 토지배당액을 추산한다. 토지배당액을 모두 전국민에게 1/n씩 배당하는 방법과 전국배당과 지역배당으로 나누고 전국배당은 전국민에게 직접 1/n, 지역배당은 지역을 거쳐 지역주민에게 배당하는 방법의 지역 간 소득 격차 완화 효과를 비교한다. 마지막으로 지역 간 소득격차 완화 효과를 지역 간 지니계수의 변화를 통해 살펴본다.

토지보유세 총액과 재산세 토지분 총액은 한국은행 2020년 국민대차대조표 민간토지자산 현황 자료를 토대로 실효세율¹¹⁾ 시나리오별로 추산한다. 토지보유세 총액에서 재산세 토지분 총액을 공제하고,¹²⁾ 인구 수로 나누어 1인당 토지배당액을 산출할 수 있다. 1인당 토지배당액에 광역지자체별 인구 수를 곱해 지역별 토지배당액을 산출하고, 지역별 토지배당액에서 지역별 순토지보유세(=지역별 토지보유세 총액 – 지역별 재산세 토지분)를 차감하면 지역별 순수혜액을 산출할 수 있다. 지역별 순수혜액이 (+)면 해당 지역은 토지가치가 높은 지역에서 부를 이전받았다고 볼 수 있다. 토지배당은 토지배당액을 전부 1/n 배당하는 방식과 토지배당액을 전국배당과 지역배당으로 나누고 지역배당을 지역별로 차등 지원하는 방식으로 나누어 지역 간 부 이전 규모를 추산한다.

2. 지역별 토지보유세-토지배당 추산

토지보유세 총액은 누진세율 또는 비례세율로 할지에 따라, 가액 기준을 공시지가 또는 시가표준액으로 할지 등에 따라 세금 수입이 달라진다. 본 연구에서는 토지보유세-토지배당의 지역 간 부 이전 효과 및 지역 간 소득 격차 완화 효과를 원론적으로 분석한다는 차원에서 한국은행의 국민대차대조표에 있는 지역별 토지자본 순스톡을 활용하여 실효세율 기준으로 토지보유세를 추산한다. 지역별 토지보유세는 지역별 민간소유 지가총액에 보유세율을 곱해 추산한다.¹³⁾

• 지역별 토지보유세 = 지역별 민간소유 토지자산 총액¹⁴⁾ × 보유세율

<표 2>

지역별 인구 및 토지보유세액(2019년 말 기준)(단위 : 십억)

1인당 토지배당금액은 전국에서 거둔 토지보유세 총액을 전국 인구로 나누어 구한다. 하지만 현재 재산세는 토지에 대해 과세하고 있으므로 이중과세를 피하기 위해 토지보유세 총액에서 재산세 토지분을 제하고 전국 인구로 나누어 1인당 토지배당금을 구한다. 재산세 토지분은 현행 토지 재산세와 주택 부속 토지 재산세를 더하여 구한다.

• 1인당 토지배당 = (토지보유세 – 재산세 토지분)/전국 인구

<표 3>

1인당 토지배당액(단위 : 만)

지역별 토지배당 총액은 1인당 토지배당액에 지역별 인구를 곱하여 구한다.

• 지역별 토지배당 총액 = 1인당 토지배당 × 지역별 인구

토지보유세-토지배당의 지역 간 부 이전 효과를 확인해보기 위해 지역으로 들어오는 수입인 지역별 토지배당 총액 및 재산세 토지분 환급액과 지역에서 지출되는 지역별 토지보유세 규모를 비교해본다. 만약 한 지역의 토지보유세 규모보다 해당 지역의 지역별 토지배당 총액과 재산세 토지분 환급액이 더 크다면 해당 지역은 다른 지역으로부터 부가 이전된 것으로 볼 수 있다.

• 지역별 순수혜액 규모 = 지역별 토지배당 - 지역별 순토지보유세
• 지역별 순토지보유세 = 지역별 토지보유세 - 지역별 재산세 토지분

<표 4>는 토지보유세-토지배당의 지역별 순수혜액 규모를 정리한 표다. 서울, 울산, 세종, 충남, 경북, 제주는 해당 지역에서 거둔 순토지보유세보다 해당 지역 인구가 받는 토지배당 총액이 적어 해당 지역의 순토지보유세 수입이 다른 지역으로 흘러갔다고 볼 수 있다. 서울, 세종, 울산, 제주 등은 인구 대비 지가가 높은 지역이기에 (-)를 기록했을 것이다. 반면에 충남과 경북은 지가 대비 인구가 부족하여 토지배당 총액이 현저히 부족하여 (-)가 나타났을 가능성이 있다.

<표 4>

토지보유세-토지배당 지역별 순수혜액 규모(단위 : 십억)

토지보유세-토지배당 정책을 시행할 때 지가 대비 인구가 부족한 충남과 경북의 부가 유출된다는 점은 지역균형발전 측면에서는 1/n 토지보유세-토지배당 방식보다는 인구가 부족하고 낙후지역이 많은 광역지자체를 고려하는 토지배당 정책이 필요하다는 점을 시사한다.

3. 토지배당 배분 방식에 따른 지역 간 부의 이전 규모의 변화

토지보유세-토지배당 정책이 지역균형발전에 기여하기 위해서는 1/n 토지배당 방식보다는 토지보유세 총액 중 일부를 지역균형발전 차원에서 사용하는 방식을 검토할 필요가 있다. 지가에 영향을 미치는 주요한 요인이 교통·산업·행정 등 공공 기반시설의 접근성이라고 한다면 이러한 기반시설 투자가 부족하거나 공공 기반시설에서 접근성이 떨어질수록 지가가 낮을 가능성이 높다. 현재 종합부동산세를 전액 지방교부세로 재정적 어려움이 있는 지방자치단체에 교부하고 있는 이유도 수도권의 공공인프라 집중 투자의 대가를 환수하여 공공인프라 접근성이 떨어지는 지방에 우선 배분하는 것이 형평성이 있다는 측면을 반영하고 있기 때문이다. 토지보유세-토지배당 역시 개인의 노력이 아닌 사회 전체의 노력이 반영된 토지가치는 모두가 함께 누려야 한다는 철학이 담겨있기에 1/n 방식으로 낙후지역의 부가 유출되는 방식보다는 상승한 토지가치가 고루 배분되도록 교정할 필요가 있다.

본 절에서는 1/n 방식의 토지배당이 가지는 한계인 인구가 부족한 지역에서 부의 유출을 막기 위해 토지보유세 총액의 일부를 지역균형발전 차원에서 지역에 차등 배분하는 방식을 사용하여 지역별 순수혜액 규모를 비교한다. 토지보유세 총액을 ‘전국 토지배당’과 ‘지역 토지배당’으로 나누고, ‘지역 토지배당’을 각 지역에 지방교부세와 보조금 형식으로 배분하면, 각 지역은 해당 지역주민에게 1/n 방식으로 다시 배당한다고 가정한다. ‘지역 토지배당’ 비율은 토지보유세-토지배당 정책의 기본 취지를 유지하는 선인 토지보유세 총액의 10%, 20%, 30%로 가정한다.

1) 지역 토지배당 가중치 기준

토지보유세 총액의 일부를 지역 토지배당으로 나누어준다면 지역별 배당비율을 달리해야 지역균형발전 목표를 달성할 수 있다. 본 연구에서는 지역별 토지배당 가중치 부여 방식으로 현행 부동산교부세 지역별 교부 비율과 균특회계 지역별 배분 비율을 사용하기로 한다. 특별자치시 및 시·군·구의 재정여건(50%), 사회복지(35%), 지역교육(10%), 부동산 보유세 규모(5%)에 따라 배분하는 부동산교부세와 재정수요 30%(인구, 면적), 낙후도 70%(재정력지수, 노령인구비율, 지방소득세)에 따라 배분하는 균특회계는 국가균형발전, 지역균형발전의 목표를 달성하기 위해 낙후지역의 상황을 감안하여 부동산교부세와 균특회계 보조금을 지역별로 차등적으로 배분하고 있다.¹⁵⁾

<표 5>는 2019년도 부동산교부세 시·도별 교부내역과 비중, 균특회계 지역별 배분 내역과 비중이다. 기초 지자체에 배분하는 부동산교부세에 비해 상대적으로 균특회계가 수도권 및 광역시 배분 비율이 낮음을 확인할 수 있다. 부동산교부세 배분비율에 비해 균특회계 배분비율을 비교하면 서울과 부산에서 균특회계 배분비율이 부동산교부세 배분비율보다 매우 낮다. 대구 등은 다소 부동산교부세 배분비율이 상대적으로 높고, 충북 등은 반대로 균특회계 배분비율이 상대적으로 높다.

<표 5>

2019년 시·도별 부동산교부세, 균특회계 배분 내역

2) 1인당 토지배당 총액

토지보유세 총액을 전국 토지배당과 지역 토지배당으로 배분하는 경우, 1인당 토지배당은 지역에 따라 받는 금액이 달라진다. 재산세 토지분과 지역 토지배당을 위해 지방에 교부한 총액을 제외한 1인당 전국 토지배당금액은 다음과 같다. 1인당 전국 토지배당은 전국적으로 개인마다 동일하다.

• 1인당 전국 토지배당 = (토지배당총액 – 지역 토지배당총액)/전국 인구수

<표 6>

1인당 전국 토지배당액(단위 : 만)

지역별로 교부되는 지역 토지배당금액은 개인에게 배당할 수도 있고, 해당 지역 복지재원으로 사용할 수도 있지만, 해당 지역 지자체가 해당 지역민들을 위해 사용하기 때문에 지역 토지배당 총액을 지역 인구수로 나눈 금액을 지역 토지배당이라고 가정한다.

• 1인당 지역 토지배당 = 지역별 지역 토지배당 총액/지역별 인구

1인당 지역 토지배당의 경우, 지역별로 차이가 크게 발생한다. 부동산교부세 배분 비율 기준으로 서울과 전남의 경우 지역별 교부 비율은 10% 수준으로 비슷하지만, 인구가 5배 이상 차이가 나기에 1인당 지역 토지배당(지역 토지배당 비율 10%, 보유세율 1.0% 기준)은 서울은 7.2만 원, 39.8만 원으로 역시 5배 이상 전남이 많은 모습을 보인다. 지역별 균특회계는 부동산교부세보다 농·어·산촌과 지방중소도시 중심의 광역지자체에 더 높은 비율로 보조금을 배분하기에 1인당 지역 토지배당은 서울 7천원, 전남 약 58만 원으로 파격적인 차이가 나타난다. 이처럼 지역 토지배당은 인구급감 지역의 주민에게 더 많은 혜택을 주는 효과가 있다. 1인당 토지배당 총액은 1인당 전국 토지배당과 1인당 지역 토지배당을 합하여 구한다.

• 1인당 토지배당 = 1인당 전국 토지배당 + 1인당 지역 토지배당

3) 토지보유세-토지배당 지역별 순수혜액 규모

지역 토지배당으로 각 지역별로 교부된 금액을 추가하여 토지보유세-토지배당의 지역 간 부 이전 효과를 확인해보았다.

• 토지보유세-토지배당 지역별 순수혜액 규모 = (지역별 ‘전국 토지배당’ 총액 + 지역별 ‘지역 토지배당’ 총액 + 지역별 재산세 토지분 환급액) - 지역별 토지보유세

<표 7>은 토지보유세 총액에서 지역 토지배당 비율을 10%, 20%, 30%로 했을 때 부동산교부세 배분 기준과 균특회계 배분 기준으로 한 토지보유세-토지배당 정책의 지역 간 부 이전 효과를 나타낸 지역별 순수혜액 규모를 보여준다. 부동산교부세 배분 기준으로 분석한 결과, 지역 토지배당 비율 20%에서부터 충남, 경북 등 지가 대비 인구가 부족한 지역의 부가 유출이 아닌 유입으로 나타났다. 제주특별자치도는 현행 부동산교부세 배분 방식에서 부동산교부세 총액의 1.8%를 고정적으로 교부하기 때문에 유입보다 유출이 크게 나타났다. 균특회계 배분 비율 기준 토지보유세-토지배당 정책의 지역 간 부 이전 규모를 보면, 토지보유세-토지배당 순수혜액이 수도권과 광역·특별시에서 (-)를 보이고 있다. 이는 균특회계가 부동산교부세보다 농·어·산촌과 중소도시가 있는 광역지자체에 배분하는 비율이 높기 때문이다. 토지보유세-토지배당 정책의 지역균형발전 효과를 높이기 위해서는 토지보유세 총액의 일정 비율을 지역 토지배당 형식으로 지역별로 차등 교부하는 방식이 보완되어야 함을 확인할 수 있다.

<표 7>

토지보유세-토지배당 지역별 순수혜액 규모(단위 : 십억)

4. 지역 소득 격차 완화 효과

1) 자료와 분석방법

여기서는 13차년도(2020년) 재정패널조사 가구용 데이터를 사용하여 토지보유세-토지배당이 지역별 소득격차를 완화하는 효과가 있는지 검토한다. 재정패널조사 자료를 사용하는 이유는 개별 가구의 소득, 가구원 수, 재산세 및 종부세 납부 금액, 주택과 상가, 토지 등 가구의 부동산 소유 현황과 시가 등의 문항이 세분되어 있어 본 연구에 필요한 데이터를 얻을 수 있기 때문이다. 13차년도(2020년) 재정패널조사에서는 총 8,792가구가 응답했다. 이들 중 본 연구에 필요한 문항에 응답하지 않은 79가구와 응답에 과도하게 큰 금액을 기입한 15가구를 제외하고 8,698가구를 대상으로 연구를 진행했다.

토지보유세-토지배당 정책이 지역 간 소득격차를 완화하는지 확인하기 위해 본 연구에서는 현재 가구들의 연간소득 및 토지보유세-토지배당 정책 시행 후 연간소득을 활용하여 지역 간 소득격차를 확인해본다. 그룹 간, 그룹 내 불평등도를 분석하는 방법으로 허쉬만-허핀달 지수, 브누이언 지수, 타일지수, 지니계수 분해 등이 있지만 본 연구에서는 Dagum(1997)의 지니계수 분해법을 사용한다. 집단 간 평균에만 영향을 받는 다른 지수와 달리 Dagum의 지니계수 분해법은 분해과정에서 집단 간 및 집단 내 각각의 평균에 영향을 받아 보다 정확한 측정이 가능한 장점이 있기 때문이다(이창근, 2019). 지니계수를 구하는 일반적인 식은 다음과 같다.

$\[ Gini =\frac{1}{2n^2\mu }\sum _{i=1}^n \sum _{r=1}^n \left|y_i-y_r\right| \]$

(1)

위 식에서 y는 가구소득, n은 총가구수, i, r은 개별가구, μ는 전체가구의 평균소득을 의미한다. 전체 지니계수를 k개의 하위집단으로 나눈다면 아래와 같은 식으로 분해할 수 있다. 본 연구에서 k개의 하위집단은 17개 광역지자체를 의미한다.

$\[ Gini =\frac{1}{2n^2\mu }\sum _{j=1}^k \sum _{h=1}^k \sum _{i=1}^{nj} \sum _{r=1}^{nk} \left|y_{ji}-y_{hr}\right| \]$

(2)

식(3)은 j지역 내 지니계수를 나타내며, 식(4)는 j지역과 h지역 사이의 지니계수를 나타낸다.

$\[ G_{jj}=\frac{1}{2n_j^2{\mu }_j}\sum _{i=1}^{nj} \sum _{r=1}^{nj} \left|y_i-y_r\right| \]$

(3)

$\[ G_{jh}=\frac{1}{n_j{n}_h\left({\mu }_j+{\mu }_h\right)}\sum _{i=1}^{nj} \sum _{r=1}^{nh} \left|y_{ji}-y_{hr}\right| \]$

(4)

식(2)와 식(3)을 토대로 j의 하위 집단의 상대적 비중(p_j=n_j/n)과 측정지표의 점유비중(s_j=n_ju_j/n_u)를 이용하여 다음과 같이 재구성할 수 있다. 전체 불균등도를 나타내는 지니계수(G)는 집단 내 지니계수(G_w)와 집단 간 지니계수(G_b)의 합으로 표현된다(성현곤 외, 2006).

$\[ G=\sum _{j=1}^k G_{jj}{p}_j{s}_j+\sum _{j=2h}^k \sum _{h=1}^{j-1} G_{jh}\left(p_j{s}_h+p_h{s}_j\right)=G_w+G_b \]$

(5)

본 연구에서는 대한민국 17개 광역지방자치단체를 기준으로 지역 간 소득불평등도와 지역 내 소득불평등도를 계산했다. 재정패널의 가구 연간소득, 재산세·종부세 납부 후 연간소득, 토지보유세-토지배당 시행 후 연간소득(세율 0.5%, 1.0%, 1.5%)을 기준으로 지역 토지배당 비율(0%, 10%, 20%, 30%)을 도입했을 때 지역 간, 지역 내 소득불평등도를 지니계수 분해를 통해 확인했다. 가구소득에는 가구균등화지수¹⁶⁾를 적용하여 가구원 수 차이로 인한 소득불평등도를 보정했다. 토지보유세는 해당 가구의 건물총자산 내 토지가격¹⁷⁾과 주택 외 토지가격을 합한 금액에 토지보유세율을 곱해 추산했다.

• 토지보유세 = 토지건물총자산(거주주택가격+거주외주택가격+주택외건물가격)*0.66+주택외토지가격)*토지보유세율

<표 8>

각 소득별 수식 정리

2) 분석결과

<표 9>는 지역별 현재 가구 평균소득과 토지분 종부세와 재산세 납부 후 가구 평균소득, 부동산교부세 배분 비율 기준과 균특회계 배분 비율로 토지배당 시행 후 평균 가구소득을 비교하였다.

<표 9>

지역별 평균 가구소득(단위 : 만)

<표 10>은 현재 가구소득과 토지보유세-토지배당 시행 후 가구소득의 전체불평등도와 지역 간, 지역 내 불평등도를 부동산교부세 배분 비율 기준과 균특회계 배분 비율 기준으로 비교한 표다.

<표 10>

지역 간, 지역 내 소득불평등도

<표 10>의 지역 간 불평등도를 살펴보면 토지보유세율이 높아질수록 지역 간 지니계수가 낮아짐을 확인할 수 있다. 특이한 점은 종부세-재산세 납부 후(B)와 토지보유세0.5%-토지배당(C1 또는 D1)을 비교하면 토지배당을 하지 않는 경우보다 토지배당을 하는 경우에 지니계수가 높다. 실효세율이 낮은 경우에 토지배당을 하면 현행보다 지역 간 소득격차는 오히려 더 커진다는 역설적 상황을 맞는다. 현행 토지분 종부세·재산세 납부 후 소득의 지니계수가 토지보유세 0.5% 소득의 지니계수보다 낮은 이유는 현행 종부세·재산세는 누진세율로 되어 있고, 본 연구의 토지보유세는 비례세율로 되어 있기 때문으로 추측된다. 지역 간 토지가치 격차가 심한 우리나라는 지역 간 소득 격차 완화 측면에서는 비례세로 설계한 실효세율이 높아야 보다 효과적일 수 있다.

교부세 배분 비율 기준과 균특회계 배분 비율 기준을 비교해보면 균특회계 배분 비율 기준이 전체 지니계수와 지역 간 지니계수를 조금 더 낮추는 효과가 있다. 이는 균특회계 보조금이 부동산교부세보다 낙후지역에 더 많이 배분하기 때문으로 보인다.

토지보유세율이 높을수록 지역 간 소득불평등도가 낮아진다는 것은 토지보유세-토지배당 정책을 통해 토지가치가 높은 서울과 수도권, 대도시 등 광역지자체에서 토지가치가 낮은 광역지자체로 부가 이전된다는 의미이기도 하다. 이러한 결과는 토지보유세-토지배당 정책이 지역균형발전에 기여하는 정책임을 함의하고 있다. 지역 토지배당 비율을 높일수록 전체 지니계수와 지역 간 지니계수가 낮아짐을 확인할 수 있다. 지역 간 소득격차 완화와 지역균형발전의 효과를 높이기 위해서는 토지보유세 총액에서 지역 토지배당 비율을 일부 적용하는 것이 효과적임을 보여주는 결과다.