기초지방자치단체 토지비축제도 시행을 위한 탐색적 연구 : 화성시 사례를 중심으로

이정전(1999)은 토지비축제도를 광의, 협의, 최협의의 개념으로 나누어 설명하였다(이정전, 1999: 408-409). 먼저 광의의 토지비축제도란 국가·지방정부·공공기관 등 공공부문이 공익사업 등 특정목적과 관계없이 토지의 투기적 거래 또는 사적거래에 우선하여 토지를 미리 매입·관리·비축하였다가, 실수요자에게 적기에 공급·이용하게 하는 것을 말한다. 이는 일반목적적 비축³⁾이라고도 표현하는 것으로 일반토지은행제도와 유사한 개념이다. 도시성장양태의 조정, 지가안정, 개발이익환수 등 포괄적 목적 아래 정부나 공공기관이 토지를 취득하되 취득된 토지의 궁극적 용도는 사전에 지정하지 않는 것이다. 결국 광의의 토지비축제도는 공공차원의 토지수급 조절기능을 통해 한정된 토지자원의 효율적 이용과 건전한 시장경제 제(諸)질서 확립을 위하여 공공부문이 토지정책을 수행하는 과정에서 사전적으로 토지를 취득하는 형태를 의미한다고 할 것이다. 한편, 협의의 토지비축제도란 공공부문이 공익사업 등 특정목적을 수행하기 위해서 필요한 용지를 미리 매입·관리·비축하였다가 실수요자에게 적기에 공급·이용하게 하는 것을 의미한다. 협의의 토지비축제도의 목표는 효율적으로 사업을 추진하고 사업비(용지)를 절감하는 것이다. 이는 특정 공익사업목적 비축으로 표현하기도 하는데 이는 사업토지은행⁴⁾과 유사한 개념으로 볼 수 있다. 마지막으로 최협의의 토지비축이란 협의의 개념에서 사업주체와 대상사업을 특정화한 것이다. 예를 들면 현행처럼 LH공사에 토지은행(Land Bank)을 설립하여 이를 사업주체로 하고, 대상사업은 공익사업 가운데 SOC 및 산업용지로 특정화하는 경우가 이에 해당한다.

이렇듯 화성시와 같은 기초지방자치단체의 경우 최협의 및 협의의 개념에서 토지비축제도를 접근해야 할 것이며, 도로 및 산업단지와 같이 특정목적의 공익사업 외에도 공공시설, 도시재개발과 같은 적시성 있는 공익사업 수행을 위한 개념적 접근이 필요하다.

<표 1>

토지비축의 학술적 개념

현행 법률에서 “토지의 비축”이란 용어는 다음과 같은 개별 법률에서 찾아볼 수 있다. 「한국토지주택공사법」제8조 제1항 제1호 가목⁵⁾, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제170조 제1항 제2호 가목⁶⁾,「국유재산법」 시행령 제16조 제1항 제6호⁷⁾ 등에서 확인할 수 있으나 토지비축에 대한 구체적인 개념 정의는 찾아볼 수 없으며, 현재 우리나라에서 실정법상 토지비축에 관한 본격적 개념 정의는 2009년에 도입된 토지비축법에서 찾아볼 수 있다. 이 법은 총 7장 31개 조항으로 구성되어 있으며, 각 조별로 분석해 보면 첫째, 토지비축의 주체는 LH공사이다. LH공사 이외의 자가 비축하는 경우는 토지비축법 상의 토지비축이라 할 수 없으며 명칭도 제한하고 있다. 둘째, 토지비축의 목적은 공익사업용지의 원활한 공급과 토지시장의 안정이다. 셋째, 비축의 대상은 토지은행사업과 관련된 공공토지이다. 공공토지비축심의위원회(이하 ‘비축위원회’라 한다)가 인정하는 토지를 공공토지의 범위에 포함시키고 있으므로(법 제2조 제1호 바목), 토지은행사업과 관련되기만 하면 규정상 비축의 대상에 제한은 없다. 넷째, 행위는 취득하거나 관리하는 것이다. 취득은 토지를 매입, 수용, 수탁, 교환 또는 계정전입하는 것을, 관리는 토지를 유지·보전하거나 가치를 증대시키는 것을 의미한다. 공급은 토지‘비축’의 개념에 포함되지 않는다. 이를 종합해 보면 토지비축법상 토지비축이란 “공익사업용지의 원활한 공급과 토지시장의 안정을 달성하기 위하여 LH공사가 토지은행사업과 관련하여 공공토지를 취득하거나 관리하는 것”으로 정의할 수 있다. 그러나 이러한 토지비축법상 토지비축의 개념은 주체, 목적, 대상 등이 제한된 개별법상의 정의일 뿐이므로 일반적으로 사용되기에는 한계가 있다(지형영, 2010: 8-9).

<표 2>

실정법상 토지비축의 개념

결국 ‘토지비축’의 용어상 공통점은 ‘공공부문이 토지시장의 안정을 위해 매입·개발가능한 토지를 계획적으로 사전에 모아두는 것’이라고 할 수 있다. 또한 토지비축의 개념적 범위에서 무엇을 목적으로 언제 어디에 어떻게 비축을 할 것인지에 대한 범위설정이 우선시 되어야 한다. 한 국가(또는 지자체)의 토지비축제도가 광의의 수준인지, 협의의 수준인지, 최협의의 수준인지 파악하여 이상적인 토지비축의 개념적 정의가 필요하다고 할 수 있다. 또한 토지비축법상 “토지비축”의 실정법상 개념을 ‘LH공사가 시행하는 공익사업용지의 원활한 공급과 토지시장의 안정을 달성하기 위하여 토지은행사업과 관련하여 공공토지를 취득하거나 관리하는 것’이라고 정의할 수 있는 시점에서 지자체 실정에 맞는 토지비축의 위상과 개념정립은 반드시 필요하다고 판단된다.

지금까지의 토지정책은 성장기의 한국사회에서 발생하는 토지문제를 해결하기 위해 추진되어 왔다. 주지하다시피 우리나라는 급격한 도시화와 고도 경제 성장 과정을 거치면서 지가급등과 토지투기, 토지난개발과 자연환경의 훼손, 토지소유의 편중과 이에 따른 자산 격차의 심화 등과 같은 토지문제에 직면하게 되었고, 정책당국은 이러한 토지문제 해결을 지상과제로 여겼다. 그러나 이제는 우리를 둘러싼 환경이 바뀌고 있다. 인구 및 경제의 저성장·고령화 사회로 진입하면서 우리의 토지정책은 새로운 과제에 직면하고 있다. 인구 및 경제의 저성장은 토지수요와 공급에 영향을 주는 가장 큰 요인이기 때문이다. 이러한 정책환경 변화에 대응하기 위해서는 미래의 토지정책이 어떠한 방향성을 가지고 설계되고 추진되어야 하는지에 대한 논의가 필요하다(서순탁, 2013: 348). 이에 저성장시대로 진입한 시점에서 미래의 환경변화는 크게 인구구조의 변화, 기후변화, 세계화, 정보기술, 민주화와 지방화로 크게 나누어 볼 수 있다. 이러한 환경변화는 토지시장 구조변화에 상당한 영향을 미칠 것으로 전망된다(정희남, 2013: 4-6).

<그림 1>

여건변화에 따른 토지 및 관련 정책수요의 변화출처 : 정희남 외(2010: 188)

그동안 우리나라는 1960년대 이래 고도 경제성장과 급속한 도시화과정을 거쳐왔다. 그러나 이제는 지금까지와는 다르게 고도성장기가 막을 내리고 저성장기가 도래했다는 견해가 지배적이다. 통계청 발표에 따르면, 우리나라 총인구는 2031년까지 증가하다가 이후 감소할 것으로 내다봤다. 인구성장률은 1960년 3%에서 1970년 2.2%, 1980년 1.5%로 점점 줄다가, 1990년 0.99%, 2010년 0.46%, 2016년 0.36%로 더욱 감소하여 2030년에는 마이너스(-)로 떨어질 것으로 전망되고 있다. 경제성장률 또한 점점 감소할 것으로 전망되고 있다. 한국은행 발표에 따르면, 우리나라 국내 총생산은 1971년 10.4%, 1981년 7.4%, 1991년 9.7%, 2001년 4%, 2011년 3.7%, 2015년 2.6% 성장률을 보였다. 토지가격 변동률도 예외가 아니다. 우리나라 지가변동률 추이를 보면, 1980년대 후반 30% 이상의 상승률을 경험한 이래 1997년 외환위기에 따른 지가감소와 2000년대 경제회복에 따른 지가상승이 있었으나, 2000년대 말부터는 전국의 지가변동률이 1~2% 내외를 유지하고 있는 추세를 보이고 있으나, 최근 들어 수도권의 경우 10%에 가까운 지가상승률을 나타내고 있다. 이처럼 인구, 경제, 지가 모두 저성장기에 돌입하면서 미리 토지를 비축했다가 필요할 때 공급하는 토지비축제도의 필요성이 줄어든 게 아니냐는 비판이 제기될 수 있으나, 우리 사회에서는 토지에 대한 사유재산권의 제한과 토지시장에서의 정부개입의 확대는 이미 국민적 공감대가 형성되었다고 볼 수 있다. 이에 따라 토지문제의 해결을 위한 정치적 결단은 필수이며 특히나 토지비축제도의 수행으로 기대되는 효과를 살펴봄으로써 다음과 같이 그 필요성을 주장할 수 있다. 첫째, 토지비축은 장래 필요한 공공시설 용지를 저렴한 가격에 사전구매(事前購買) 할 수 있다. 이것은 공공사업 시행시 용지매입에 따른 추가적인 용지비 부담을 최소화할 수 있다는 것이다. 둘째, 토지비축은 장기 도시개발계획에 효과적으로 기여하며, 토지의 최유효 이용을 도모할 수 있다. 개발이 예상되거나 바람직한 곳에 개발시기 훨씬 전에 대규모 토지를 매입 유보해 두었다가 필요시에 개발을 한다면, 정부가 의도하는 질서 있는 개발을 유도할 수 있을 것이다. 물론 이 경우 토지비축과 토지이용규제와의 통합된 운영이 필수적이다. 셋째, 공공부문은 토지비축확대를 통한 토지수급의 적절한 조정과 통제를 통하여 토지시장의 안정에 기여할 수 있다. 토지시장에 적극 참여하여 수급을 적절히 조절할 수 있다면 지가의 안정에 크게 공헌할 수 있다. 넷째, 토지비축은 조세 저항 없이 개발이익의 공공환수(公共還收)를 실현할 수 있는 방법이다. 비축된 토지에서 발생하는 개발이익은 국가에 환수되어 다음 단계의 개발에 활용되게 된다. 다섯째, 토지비축은 우리의 토지정책에서 취약지대로 지적되어 온 토지소유의 편중 구조를 시정할 수 있다. 여섯째, 토지비축은 합리적인 토지이용계획을 통하여 국토를 보전하고 쾌적한 생활환경조성에 기여한다. 일곱째, 토지비축은 장래의 수요에 대한 사전취득에 해당하므로 결국 저렴한 가격으로 토지공급의 확대를 가져올 수 있다(황명찬, 1985: 458-459, 조영호, 1995: 15-16).

(1) 운영체계

LH공사는 장래에 이용·개발이 필요한 다양한 용도의 토지를 공익목적을 위해 미리 확보하여 효율적으로 국가차원의 토지수급관리 시스템을 구축하기 위하여 2009년 「공공토지의 비축에 관한 법률(토지비축법)」을 제정하여 토지은행을 도입하게 되었다. LH공사의 토지은행은 토지비축의 목적, 취득대상, 비축계획, 취득방법, 운영조직에 따라 다음의 그림과 같은 운영체계를 갖는다(최재용 외, 2019: 126-127).

<그림 2>

현행 토지은행의 운영체계출처: 서순탁 외(2010: 36); 최재용(2017: 64)

토지은행을 통해 토지의 투기적 수요에 취약하고 경기변동에 따라 지가변동이 큰 우리나라에서 토지의 거래와 이용에 공공부문이 개입하여 토지시장의 안정을 지원 및 도모하고자 하였다. 현행 토지은행은 토지비축법 제1조에서 공공토지의 비축의 목적을 ‘공익사업용지의 원활한 공급과 토지시장의 안정에 이바지함’이라고 명시하고 있다. 토지은행은 공공토지의 비축을 위하여 동법 제9조 제1항에 따라 LH공사에 설치하는 토지은행계정을 의미하며, 토지은행사업은 LH공사가 토지은행을 운용하여 수행하는 사업을 의미한다. 토지은행은 단순히 토지를 취득하고 보유한 후 공급하는 시행단계는 물론 국가 토지 전체를 대상으로 지역별·용도별·주체별·단계별 토지수급에 대한 조사기능과 조사결과에 따른 체계적인 비축계획 수립 등 정책 및 의사결정 단계와 취득·관리·공급, 주기적인 토지시장 평가를 위한 비축정보체계 운영 등 토지비축의 효율화 도모를 위한 일련의 모든 과정을 담당하고자 하는 것이다. 따라서 토지은행의 정책적 목적은 토지수급의 조절을 통한 지가안정을 통해 산업경쟁력 강화 및 주거안정 등 각종 정부의 정책목표의 달성을 지향하고 있다고 할 수 있다(서순탁 외, 2010: 26; 김용창 외, 2014: 14-17).

(2) 비축실적

토지은행은 출범 당시 제1차 공공토지비축 종합계획(2010년~2019년)에 따라 총 30조원 규모의 비축을 계획하였는데, 공공개발용 토지 총 20조 원(연간 2조 원), 수급조절용 토지는 총 10조 원(연간 1조 원)을 비축하는 것으로 계획하였다. 각 종합계획 시기별로 토지은행의 사업성과를 살펴보면, 제1차 기간 동안 2조 4,863억 원 상당의 공공개발용 토지비축이 승인되었고, LH공사는 승인물량 중 2조 3,629억 원의 토지를 비축한 후, 2조 3,494억 원을 공급하였다. 한편, 공공개발용 토지로 비축된 토지의 공급률은 99%로서 모두 공급을 완료한 것으로 나타나는데, 이는 지자체가 추진하고자 하는 SOC 개발사업이 공익사업으로 승인 후 해당 사업을 위해 비축토지를 매입하는 방식이므로 수급격차가 낮아지는 구조에 기인한다고 볼 수 있다. 한편 제2차 공공토지비축종합계획 기간 동안 공공개발용 토지에 한해 2021년 말 기준 약 3,206억 원의 토지를 비축하였다(장인석 외, 2022: 25-26).

<표 4>

연도별 토지은행 사업추진현황

토지은행의 비축토지 공급은 수급조절용 토지는 전무한 실정이며, 공공개발용 비축토지는 2021년 말 기준 도로, 문화재, 산업단지, 공공주택 등 총 25,296,000㎡, 약 2조 4,355억 원을 공급하였으며, 사업지구로는 도로 건설사업이 가장 많고, 면적 규모로는 산업단지 조성사업의 공급이 많이 이뤄지고 있는데, 이는 선 단위 사업인 도로 건설은 소규모 사업지구들이 다수 연결되는 구조이고, 산업단지의 경우 면 단위 사업이므로 대규모 부지를 일시에 매입하는 방식이기 때문에 높은 공급 실적을 나타내는 것으로 보인다(장인석 외, 2022: 27-28).

<표 5>

토지은행 토지비축 실적 현황(’21년말 기준)(단위 : 개, 천㎡, 억 원)

<표 6>

토지은행의 지자체별 토지비축 수요 현황 (’21년 기준)(단위: 건수, 천㎡, 억 원)

지자체별 공공개발용 비축토지 수요는 지자체에서 계획하는 공공개발사업에 대해 공공토지비축위원회에서 비축사업 선정과 공공사업으로 인정을 득하여 LH공사에 토지비축 후 지자체에 공급하는 구조로, 비축사업 선정 이후 공익사업 인정 지연으로 인한 비축 지연과 사업계획 변경 등으로 비축취소 등이 발생하는 사례가 발생할 수 있다. 2021년 기준, LH공사는 부산·광주광역시와 경상·전라·충청권역으로부터 토지비축 신청을 받고 있으며, 비축토지 면적 기준으로 경상남도가 도로, 공원 등 11개 사업(1,258,000㎡)으로 가장 많은 면적을 공급하고 있다. 한편, 지역별로는 지가상승의 선제적 대응이 필요한 수도권 지역에 비축토지가 공급되지 않은 점이 주목되므로 토지비축 사업영역 확대를 위해 공공주택 건설공급을 위한 비축토지의 공급유형 다변화 노력도 필요하다(장인석 외, 2022: 29-30).

(3) 성과와 한계

LH공사의 토지은행은 2009년 제도 도입 이후 약 10여 년간 2조 7,545억 원의 토지비축과 도로, 산업단지 외 공원, 문화재 등 비축유형의 다양화와 더불어 부분적 지자체의 참여도 이루어 왔지만, 다음과 같은 한계점을 갖는다. 첫째, 정부의 공공토지비축종합계획 대비 사업달성 실적이 저조하여 토지은행 도입의 취지와 정책 목적을 충실하게 달성했다고 볼 수 없다. 공공토지비축종합계획은 제1차 계획인 2010년부터 2019년까지 공공개발용 20조 원, 수급조절용 10조 원 등 총 30조 원 규모의 비축토지 매입을 계획했으나, 실제 비축실적은 제1차 계획 대비 11.8% 수준에 머물렀고, 제2차 계획에서는 공공개발용과 수급조절용을 달리 구분하지 않고 2020년부터 2029년간 9조 원을 비축하는 것으로 계획하여 ’21년말 기준 3,916억 원을 비축했으나, 이와 같은 추세라면 제1차 종합계획의 실적보다 달성률이 더 낮을 것으로 예상된다. 둘째, 토지은행 운영성과 부진의 원안으로 토지은행 재원조달이 LH 재원에 의존도가 절대적이어서 토지은행이 안정적으로 사업을 추진하지 못한다는 점이다. 토지비축법에서는 토지은행 재원조달을 위해 다양한 방식을 규정하고 있으나, 제도 도입 후 현재까지 2.4조원에 상당하는 비축토지의 매입재원은 모두 LH공사 자체재원(채권발행 포함)에 절대적으로 의존하고 있어 토지은행 사업확장 및 기능다양화에 걸림돌로 작용하고 있다. 셋째, 지가안정의 중요성이 강조되는 수도권에서의 토지비축실적은 매우 낮은 반면, 일부 지자체 내 도로건설, 단지조성사업을 위한 토지비축의 편중 현상은 현재 중앙정부 주도의 토지은행 운영방식의 변화가 필요함을 시사한다. 이는 토지비축제도가 지자체가 추진하는 원시 공공개발사업에 종속된 구조여서 지자체가 도로 이외에 다른 유형의 공공 개발사업 추진이 없었던 것도 원인이겠으나, 지자체 현실에 부합한 공공토지비축 수요 및 공급계획 등이 효과적일 수 있음을 감안한다면 현재와 같은 중앙정부 주도의 토지은행 운영의사결정에 대해 새로운 변화가 요구된다(장인석 외, 2022: 49-50).

(1) 운영체계

제주도 내에서의 토지비축은 2008년 4월 제주도청 주도로 LH공사, 제주국제자유도시개발센터(JDC)와 토지공동비축에 관한 업무협약 체결을 통하여 협조체제를 이루고 있다. JDC는 국제자유도시 조성을 위해 자체개발사업 및 투자유치를 통한 공동개발 사업을 위한 대규모 토지를 비축하고 있으며, LH공사는 택지개발사업이나 임대주택공급 등 공익사업용 토지비축을 추진 중에 있다. 제주도특별법 제152조에 따르면, 도지사는 토지가격의 안정과 개발용 토지의 효율적인 개발·공급 및 바람직한 개발을 유도하고, 공공용지의 조기 확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 토지특별회계를 설치하여 운영하도록 하고 있다. 따라서 토지비축의 주체는 원칙적으로 ‘제주도지사’가 된다. 또한 도지사는 개발용 토지를 안정적으로 취득·처분하기 위하여 「지방자치법」제39조 제1항 제6호 및 「공유재산 및 물품관리법」제10조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 얻지 아니하고 취득·처분을 할 수 있다. 이 경우 도지사는 도의회에 개발용 토지의 취득·처분에 대한 결과만 보고하도록 하고 있다(강문성, 2022: 27-28).

<표 7>

제주도 토지비축제도 운영체계

이처럼 제주도의 토지비축제도는 제주도특별법과 토지특별회계조례에 따라 토지를 취득(비축)하여 활용하고 처분하는 일련의 과정인 토지비축정책 관리운영체계를 운용하고 있다. 그 절차는 계획단계-취득단계-활용단계-처분단계로 구분하여 설명할 수 있다. 계획단계에서는 토지특별회계조례 제1조에 따라 매년 회계의 운용 규모, 회계연도 자금 규모, 회계의 수입·지출 사항 및 그 밖에 회계관리사항에 대해 토지특별회계 운용계획을 수립한 후 도의회의 심의·의결을 거쳐 예산안을 확정하고, 취득단계에서는 도내 행정기관의 요청 및 관련 부서의 개발사업, 공공사업의 필요에 의하여 수용 또는 매입(단독, 공동, 위탁)의 방법으로 토지비축위원회의 심의·의결을 거쳐 매입을 집행하되, 제주도특별법 제152조 제5항에 따라 개발용 토지를 안정적으로 취득하기 위하여 도의회의 의결을 받지 아니하고 취득을 할 수 있다. 다만, 이의 경우 개발용 토지의 취득에 대한 결과를 보고하여야 한다. 활용단계는 토지비축규정 제6조에 따라 先보전 後개발 원칙에 준하여 사용, 수익, 대부(임대), 보존 및 기타 가치증대 행위의 방법으로 활용할 수 있다. 다만, 활용단계에서 관리·운영을 위한 구체적인 절차에 대한 규정은 없으며, 토지특별회계조례 제16조에서는 제주도특별법 및 토지특별회계조례 에서 규정한 것을 제외하고는 일반회계의 예 및 공유재산관리조례에 따르도록 명시하고 있다. 처분단계에서는 제주도특별법 제152조제4항에 따라 임대하거나 양여·매각·교환 등의 처분을 할 수 있으며, 동법 제5항에 따라 개발용 토지를 안정적으로 처분하기 위하여 도의회의 의결을 받지 아니하고 처분을 할 수 있다. 토지특별회계조례 제13조에서 규정하는 사업에 우선 공급할 수 있고, 제15조에 따라 결산 및 보고를 하여야 한다(강문성, 2022: 29-30).

(2) 비축실적

제주도는 2007년 토지비축제도 시행 이후 비축목표를 2020년까지 8,600억 원, 13.2㎢ 토지를 비축하는 것으로 정하였으나 2018년 말 기준, 비축토지는 총 18개소에 비축 면적 1,524,871㎡, 매입금액은 약 650억 원 수준에 달하고 있으며(최재용 외, 2019: 142). 토지특별회계조례 제13조에 따른 비축토지 우선 공급대상 사업 중 투자유치 실적을 제주도가 계획하고 있는 4+1 핵심산업(관광·청정 1차산업·교육·의료·IT·BT)과 비교해 보면 관광산업에 과도하게 치우쳐 있고, 나머지 업종은 매우 미약한 수준으로 전체 54개 지구 중 45개가 관광 개발사업에 편중되어 전체업종 중 83.33%를 차지하고 있음을 알 수 있다(강문성, 2022: 32). 이렇듯 제주도의 토지비축제도가 도입되어 실제 매입이 시작된 지 10여 년이 경과했음을 고려할 때, 계획 대비 비축규모(면적, 금액)로 볼 때 충분히 제도가 활성화되지 못하고 있다고 판단할 수 있다⁹⁾.

<표 9>

제주도 비축우선공급 대상사업 유치실적

(3) 성과와 한계

지자체가 주도하는 국내 유일무이(唯一無二)한 토지비축제도의 대표 지자체 사례인 제주도는 개발사업용 토지의 사전비축과 적기공급을 목표로 부단한 노력을 기울여 왔음에도 다음과 같은 한계점을 갖는다. 첫째, LH공사의 토지은행처럼 계획 대비 실적이 10%에 못 미치는 이유는 재원적 한계에 기인한다. 토지특별회계로 운용되고 있는 제주도의 토지비축제도는 제도 도입 이후 5년간 높은 집행실적을 보였으나¹⁰⁾, 2013년 0.9%, 2014년 33%, 2015년 10.9%, 2016년 31.9% 등 지가상승에 따른 비축토지 추가 매입을 위한 예산 확보의 어려움과 예산 이월에 따른 재원적 한계에 부딪혔다고 볼 수 있다. 둘째, 제주도 경제 활성화를 위한 목적이 관광개발 사업에 편중되고 있다. 비축의 양적 실적은 차지하더라도, 비축우선공급 대상사업 유치실적을 살펴보면, 전체 54개 지주 중 45개가 관광개발사업 위주로 선정되었는데, 이는 난개발과 토지가치 상승에 따른 투기여론 조성, 산업구조의 불균형 문제 등 토지비축제도의 취지가 훼손될 수 있는 우려가 있다. 셋째, 제주도 내 유사제도 및 사업과의 중복성이다. 제주도의 토지비축제도는 공유재산관리조례와 제주도 투자유치 지원사업에 비축제도가 포함되어 투지진흥지구 사업과도 혼용되어 중복적으로 지정되어 옴으로서 토지비축 매입공고 단계에서부터 토지비축을 위한 대상 토지의 확보의 비효율성을 유발하고 있다.

국내 사례의 경우, 공공부문이 미래의 공익목적을 위해 토지를 취득·관리한다는 점에서 토지은행(LH공사)과 제주도 토지비축제도는 유사한 면이 있다. 그러나 양 제도 모두 제도 도입 이후 난항을 겪고 있으며, 제도를 둘러싼 토지시장 여건 조사 등을 전제로 한 충분한 재원확보가 제도 성공의 열쇠라고 할 수 있다. 토지은행의 구분회계에 문제, 제주도의 토지특별회계의 절차적 합리성과 투명성 담보는 본 연구의 대상인 기초지방자치단체의 토지비축제도 실현 가능성에 시사하는 바가 크다. 따라서 기초지방자치단체의 토지비축제도 활성화를 위해서는 비축토지의 절차적 측면에서는 토지비축법에 따른 토지은행제도와 「지방자치법」제159조에 근거한 (가칭)토지관리기금을 설치하여 재정적 자율성 확보를 검토할 필요성이 있다. 해외 사례의 경우, 각 국가별 다양한 비축목적과 수단으로 토지비축제도를 운용하고 있는 것으로 파악되었으며, 특히 미국의 경우 경제변화에 따른 토지시장에 유연하게 대응할 수 있도록 중앙-지방-주민으로 이어지는 유기적인 거버넌스 구조와 다양한 재원방안이 필요함을 시사하고 있다.

기초지방자치단체 차원에서 화성시를 사례로 토지비축제도를 시행하기 위해 국내 실정법상 존재하고 있는 토지비축법 등을 검토하고 총 3회에 걸쳐, 법률 및 토지정책 전문가들의 의견을 수렴¹¹⁾한 결과 기초지방자치단체의 토지비축제도는 특별회계 또는 기금 설치를 통해 추진가능한 것으로 나타났다. 이러한 과정에서 나타난 쟁점은 첫째, 현행 특별회계 설치의 목적이나 필요성도 다양하고, 특별회계 설치의 근거가 되는 개별법도 매우 많아. 특별회계 설치의 근거가 되는 개별법이 있는 경우 그 법에 따라 특별회계가 설치되고 운용됨. 화성시의 경우 ‘토지비축을 위한 특별회계’ 설치 및 운용이 필요한 상황인 것으로 나타났다. 둘째, 제주도의 경우 상위 법률이 존재하는 것으로 즉, 제주특별법 제152조에서 ‘토지특별회계의 설치·운영’에 관한 법률상 근거가 마련되어 있으므로, 이에 기초해서 제주특별자치도 토지특별회계 설치·운영 조례, 제주특별자치도 토지특별회계 설치·운영조례 시행규칙 등을 통해 제도를 구체화하고 있다. 셋째, 개별법상 근거가 없는 경우 다음의 관련 법령을 근거로 토지특별회계(또는 기금)가 설치가능한 것으로 나타났다.¹²⁾ 넷째, 지방재정법 제9조에 따르면 특정사업을 운영하기 위해 ‘조례’로 특별회계를 설치할 수 있는데, 문제는 이 조례 및 이 조례 집행을 위한 시행규칙의 내용을 구성하는 것은 매우 복잡한데 이는 조례의 태생적 한계(낮은 지위) 때문인것으로 나타났다. (가칭)토지비축특별회계 설치운영을 위한 조례를 만든다면 지방자치법, 지방재정법, 공유재산법, 지방세법 등 온갖 종류의 상위법령 저촉 여부에 대한 검토가 선행되어야 하므로 제도 도입의 적시성이 낮은 것으로 나타났다. 이에 결국 기금과 특별회계의 비교로 볼 때, 제도의 시의성과 적시성 등을 고려하여 기금설치를 통한 토지비축제도의 시행이 적정한 것으로 나타났다.¹³⁾

국내·외 사례를 통한 토지비축제도의 핵심은 재원확보에 있다고 할 수 있다. LH공사의 경우 ‘독립계정’이라는 근본적 한계로 제도 시행 이후 당초 대비 10% 수준의 실적으로 많은 비판 제기되고 있으며(최재용, 2019), 화성시 재원검토 결과, 연간 약 8,000억 원 잉여금 보유로 재정여건은 충분한 것으로 파악되었다.¹⁴⁾ 제도 도입 및 실행을 위한 재정력은 충분하다고 판단되며, 재원조달 측면에서 개발부담금을 적극 활용¹⁵⁾하여 양 제도 간 합목적성 실현도 가능할 것으로 판단된다.

화성시가 토지비축제도를 도입·시행하기 위해서는 예산집행의 규모나 시기에 대한 예측 가능성은 물론 탄력적 예산집행을 기본적으로 염두해 두어야 한다. 또한 공공용 토지의 확보라는 장기적 관점의 사업임을 감안할 때, 안정적인 재원 조달을 통한 영속적인 사업 운영이 필수적이다. 상기 검토한 화성시의 행·재정적 여건을 종합적으로 검토할 때 조속한 제도 시행과 탄력적 예산 집행 및 안정적 재원조달이 가능한 ‘기금’설치를 통한 제도 추진이 용이할 것으로 판단된다.

<표 11>

화성시 토지비축제도 추진방안 비교

이러한 ‘기금’ 설치를 통한 제도 및 재원마련을 토대로 화성시 토지비축제도에 대한 단계적 추진방안이 필요하다. 먼저 비축재원은 연간 100억 원 규모로 추진하며, 비축방법 및 대상은 협의매수 및 매입을 통해 비축하되, 개인 및 법인 대상 공모를 시행하는 방안이 필요하다. 비축토지의 공급은 공공의 이익을 위한 공공개발용과 환경보전을 위한 보전관리용으로 나누어 공급하도록 한다.

<표 12>

화성시 토지비축제도 단계별 추진방안

화성시의 미활용 공유재산 및 유보지 등을 대상으로 제도 도입 시 전략적·선제적으로 비축이 가능한 토지를 시각화하기 위하여 AcrGIS(Acrmap 12.0 version)를 활용하여 토지 총 400개 필지, 건물 10개 동을 대상(화성시 공시자료)으로 지목, 면적, 필지 등 구분에 따라 자료를 분석하였다. 이를 통해 도출된 현황 자료를 기반으로 화성시 개발제한구역, 토지적성평가, 시가화용지, 용도지역, 표고, 경사 등을 중첩화(layering)하여 대상 자료를 구체화하였다. 구체화 된 자료를 기반으로 공공개발용과 보전관리용으로 가능한 토지를 집단화 가능 여부를 판단하여 전략 비축지역을 도출하였다. 도출된 전략비축지역은 면적(1만 ㎡ 이상), 필지수, 토지적성평가 및 주변 개발계획, 2035 도시기본계획 등을 고려하여 향후 연계 개발가능지 및 보전지역 등을 고려하여 최종적으로 도출하였다.

상기 기준으로 화성시 토지비축 전략지역을 분석한 결과, 총 6개 지역이 도출되었다. 공공개발용 5개 지역과 환경보전용 1개 지역으로 구분할 수 있으며, 공공개발용의 경우 우선 순위에 따라 전략적 토지비축이 필요하며, 환경보전용의 경우 개발제한구역 규제완화에 대비한 향후 화성시 차원의 공공성 확보방안 제시가 필요한 것으로 분석되었다.

<그림 3>

화성시 토지비축 전략지역 도출 결과16)