사회보장을 위한 거버넌스 기구의 비교 분석 : 시·도 사회보장위원회를 중심으로

1990년대 이후 행정학 또는 공공정책을 다루는 전 분야에서 거버넌스(governance)는 연구문제의 출발이자 결론일 정도로 가장 많이 다루어지는 주제일 것이다. 거버넌스의 가장 일반적인 개념으로는 ‘지배질서(the pattern of rules)’를 의미하며 나아가 ‘정부가 조직되고 일하는 방식의 변화’, 또는 정부와 민간 부문 사이의 협치(協治)를 의미하고 있다. 그러나 협치의 용어보다는 이명석(2016)의 연구에서 제시된 바와 같이 “새로운 사회적 조정 양식으로서의 거버넌스”가 더 전통적 관료제 패러다임을 보완하면서 각종의 시민사회영역의 참여를 내포하고 있고 거버넌스 패러다임을 설명하기 더욱 적합한 해설로 보인다. 거버넌스 패러다임은 정부실패를 개혁하고 정부 운영의 효율성을 향상하기 위한 기제이며, 중앙집권 국가에서 지방분권으로의 전환, 행정부 중심에서 시민사회의 참여와 협력 등 국정운영 전반에서 지방자치, 시민사회의 참여, 정부 간 협력, 민-관 협력, 갈등관리 등을 강조하는 패러다임이 되었다(라미경, 2009; 이재완·김승용, 2012; 장지호·홍정화, 2010; 이명석, 2016; 김성수, 2017; 한상윤·윤나비·허아름·이선우, 2022). 이제 거버넌스는 국정운영에 있어 정부중심적인 결정과 행동 또는 관료제적 통치 등에 대응하여 민관협력에 기반한 국정운영 기제 또는 패러다임을 의미하는 개념으로 쓰이고 있다.

거버넌스의 개념적 논의 속에서 중심이 되는 요인은 “정부의 역할”과 “다양한 관계 주체의 참여(또는 시민사회와의 관계)”이다. 대체적으로 거버넌스 논의에서 정부의 역할은 심판이 아니 경기 내 하나의 행위자(player), 합리적 평가자, 기획자, 조정자, 조력자, 촉진자, 유도자 등의 역할로 변화를 요구받는다(김의영, 2011; 주재복, 2013; 김성수, 2017).

거버넌스 기제 내에서 정부는 이전과 달리 수평적인 하나의 행위자이기도 하고 역할측면에서는 다양한 행위자와 협력을 촉진하고 유도하는 역할로 변경 혹은 축소되는 듯 이해되기도 한다. 그러나 여전히 중요한 문제는 바로 “거버넌스 내 행위자들의 책임성”이다. 이 행위자들의 책임성으로 인해 거버넌스는 결국 정부의 역할 변화를 전제하고 있지만 여전히 행정기관이 주요하며 유력한 행위자가 될 수 밖에 없다.

행정기관은 주민 또는 사회 구성원을 대상으로 수익적·침익적 행정행위를 하게 된다. 거버넌스는 이런 행정행위에 대한 정부의 일원 또는 일방향적 정책결정과 집행을 지양하고 민관협력, 이해관계자의 참여 등을 통해 협력적으로 해결하고자 한다. 그런데, 여기에 참여하는 행위자의 행동에 책임성을 부여할 수 있겠는가? 그 책임성은 어떤 책임성인가? 참여성, 투명성, 책임성은 어떤 주체에 대하여 부여되는 것인가? 그것은 행정기관 즉, 정부일 것이다. 따라서 거버넌스의 “유일한 행위자는 아니지만 유력한 행위자는 여전히 정부”가 될 수 밖에 없다. 거버넌스를 통해 발생하는 수익적 또는 침익적 행정행위에 대한 책임을 참여자 모두에게 지울 수는 없기 때문이다. 참여자의 책임성 또한 거버넌스 구조 내에서 협의와 조정을 통해 각각의 역할을 정의하게 되는 것이다.

또한 거버넌스 논의에서 중요하게 고려해야 할 것은 각 참여자들의 구성이 해당 의사결정단위(decision making units)에 있는 참여자들로 구성이 되어야 한다는 것과 더불어 참여자의 대표성이 확보되어야 한다는 것이다. 이는 이미 많은 연구들에서 그 중요성과 우려가 제시된바 있다(김성수, 2017). 특히 민간부문 참여자의 경우 선출된 의회 의원 등과 같이 지역이나 주민을 통해 대표성을 공식적으로 부여받은 것이 아니다. 때문에 오히려 특정 이해관계자가 참여하여 공공부문과 공동체에 영향을 미치는 의사결정을 독점하고자 하는 현상도 있다.

따라서 거버넌스에서의 정부의 역할은 참여를 촉진하면서도 거버넌스에 의해서 균형성 있는 소통과 협력을 유도하여 행정의 최종 소비자인 국민의 만족도를 높이는데 그 목적과 책임성을 가져야 한다. 이를 고려한다면 거버넌스는 정부가 가지는 책무성을 견지하고 나서 정책사업에 대한 민간위원의 자문을 거치는 수준 이상의 사회적 조정양식이나 패러다임처럼 구동되는 것이 적절할 것이다.

사회보장분야에서는 거버넌스를 지역사회복지 실천 및 문제해결 과정으로 정의하고 있다. 지역사회 공공기관, 사회복지기관 및 민간단체, 이용자, 주민 등까지 다양한 이해관계자들의 참여와 협력을 전제로 지역사회 내 사회보장 수준 제고를 위한 일종의 체계로 이해하고 있다(김진욱, 2004; 강혜규, 2008; 류진석, 2011; 진관훈, 2012; 채현탁, 2014). 특히 계층적이고 폐쇄적인 관료적 통치에 대응하는 기제를 넘어 실제 서비스를 제공하는 수준에서 지역 내 문제정의, 해결을 위한 공동생산(co-production)과 공공성(publicness)을 실현하는 서비스 전달체계의 구성 메커니즘으로까지 확장되어 구성 및 작동하고 있다.

이는 사회보장은 중앙과 지방, 주민과 공공, 주민과 주민, 가족과 마을 등 끊임없는 연결성을 갖기 때문에 사회보장분야에서 거버넌스는 단지 통치의 기제를 넘어 지역복지의 실천과정이자 패러다임처럼 인식되고 있는 것이다. 사회보장을 위한 급여 제공의 형태 측면에서 본다면 현금성 급여의 경우 중앙정부 주도로 전달체계나 정책설계를 수직적인 형태로 설정하는 것도 적절할 수 있다. 하지만 사회서비스의 경우 지역 주민과 가장 가까이에 있는 행정주체인 지방정부가 주도적으로 하는 것이 주민의 욕구에 더욱 부합할 수 있다. 특히 주민의 사회보장의 필요와 욕구가 다양화되면서 기존의 공급자 중심의 서비스 전달체계와 중앙집권적 거버넌스는 지역 내 서비스 수요의 복합적 욕구를 가진 복지문제 해결에 부족했다. 따라서 이런 중앙 집권적 거버넌스의 부족한 문제해결 역량을 보완하기 위해서라도 지역사회 중심의 협력적 거버넌스가 요구되고 있다(권향원, 2020; 한상윤 외., 2022). 이러한 맥락에서 본다면 시·군·구 단위 설치되어 운영되는 지역사회보장협의체는 지방자치단체의 복지사업에 대한 민관협력 거버넌스의 대표적인 형태라고 볼 수 있다.

시·군·구 지역사회보장의체는 지방분권과 그 구성의 맥락을 같이하게 된다. 2005년 이후부터 보건복지부 산하 67개 복지사업의 지방 이양, 2006년 「제1기 지역사회복지계획(2007~2010)」 수립 등 분권화와 지방화 흐름이 본격적으로 나타났다. 지방자치단체 단위에서도 복지대상과 복지자원 등을 고려하여 지역사회 내 다양한 주체들이 협력하고 연계하여 사회문제의 해결방안을 기획하고 실천할 거버넌스 체계에 대한 필요성이 대두되었다. 이에 시범사업을 거쳐 지역 내 공공과 복지관련 기관, 그 외 각 행위자들 간 연계 협력을 강화하고자 2005년 7월31일부터 “지역사회복지협의체”라는 명칭으로 시·군·구 단위에서 구성 및 운영되기 시작하였다(한상윤·윤나비·허아름·이선우, 2022).

특히 「사회복지사업법」 제7조의2에 “지방자치단체 관할 지역 안의 사회복지사업 및 서비스에 대해 관련 기관, 단체 간 연계·협력을 강화하기 위해서”라고 명시함으로써 지역의 사회복지 문제 해결에 더 이상의 관료 주도의 계층적 해결이 아닌 지역의 다양한 행위자가 참여하여 협력하는 수평적 체계임을 제시한 것으로 볼 수 있다(사회복지사업법 제7조의2, 2003.7.30. 신설).

이후 2015년 7월 「사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률(사회보장급여법)」이 제정되면서 「사회복지사업법」에 근거를 두고 있던 “지역사회복지협의체”가 “지역사회보장협의체”로 명칭을 변경하였고 (약칭)「사회보장급여법」으로 이관되어 기능과 역할을 확장하고 지방정부의 책무를 강화하였다.¹⁾

더불어 2016년 제12차 사회보장위원회에서 ‘읍면동 복지허브화’정책이 확정되면서 읍면동 단위 사례관리, 방문서비스, 사각지대 발굴, 민간자원 개발 및 연계 등이 공공의 업무로 포함되었다. 이에 따라 공공과 주민이 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 업무에 협력하는 기구로써 “읍면동 지역사회보장협의체”의 구성·운영이 공식화 되었다.

시·군·구 협의체와 읍면동 협의체는 모두 “협의체”라는 명칭은 동일하지만 행정체계에 따라 그 운영목적과 구성이 다르다. 오민수(2021)의 연구에서는 읍면동 지역사회보장협의체는 지역주민이 읍면동 행정복지센터와 협력하여 지역 내 복지사각지대를 발굴 및 지원하기 위한 목적의 민관협력체계이고, 시·군·구 지역사회보장협의체는 시·군·구 단위 사회보장이용 및 급여 제공의 효과를 위해 제공기관(지방자치단체 및 서비스 제공기관) 간 협력기구로 구분하였다. 협력을 통해서 추구하는 구체적인 행위(역할)에서도 읍면동 협의체는 복지사각지대 발굴 및 지원에 초점하는 실천적 측면을 강조하고 있으나, 시·군·구 협의체는 공공-민간기관 간 협력하여 시·군·구 단위 사회서비스 개발과 계획 수립 등 정책적 기획을에 대한 심의·자문에 노력하는 등에 초점하고 있다는 점에서 차이가 있다(오민수·김주연, 2021).

시·군·구 단위 거버넌스로 볼 수 있는 지역사회보장협의체 관련 선행연구들은 초기 도입 단계에서 시·군·구 지역사회보장협의체 의미와 역할(이현주, 2003; 김창기, 2007)에 대한 연구가 이루어졌으며 이후부터 대부분의 연구는 협의체 운영 현황과 경험, 협의체 활동과 역할을 파악하고 문제점을 진단하는 등의 연구가 주를 이루었다(류기형 외, 2009; 김창기 외, 2009; 안혜영, 2010; 송재복, 2011; 이재완 외, 2012; 채현탁, 2014; 윤철수외, 2016; 전준구, 2018). 또한 지역사회보장협의체가 지역사회보장 거버넌스로서의 역할에 중심에 둔 연구들(류진석, 2011; 김우중, 2013; 채현탁, 2014; 함철호, 2015; 전준구, 2020)은 지역사회보장협의체가 지역 내 사회보장을 위한 공식적 거버넌스 기구라는 것을 명확히 제시하고 있다.

하지만 여전히 혼재되고 있는 것은 협의체에 대한 존재이유와 목적에 관해 유사하면서도 조금씩 상이한 해석과 기대이다. 가령, 거버넌스를 ‘협치’로 보고 협의체를 지역 내 사회보장을 위한 협치 또는 문제해결을 위한 패러다임으로 보는 연구(김창기, 2007; 류진석, 2011; 김보영, 2013; 채현탁, 2014), 협의체를 지역 내 ‘복지자원 활용’에 초점을 두고 자원의 연계와 협력적 활용을 위한 민관협력체계로 보는 연구(초의수, 2008; 류기형 외, 2009; 최균 외, 2013; 김진 외, 2015), 지역 내 통합적 ‘사례관리’를 위한 전달체계로써 협의체를 보는 연구(지은구, 2006)도 있다.

이렇듯 사회보장분야 거버넌스 관련 연구들은 대체적으로 시·군·구 단위 협의체에 집중되어 왔다. 반면 중앙 및 시·도 단위 사회보장위원회 대상으로는 학술연구는 매우 찾아보기 어려운 실정이다. 이는 사회보장위원회를 사회보장을 위한 거버넌스 체계로 볼 수 있을 것인가에 대한 논의부터 시작해야 함을 시사한다고 볼 수 있다. 경험적으로 사회보장 분야의 거버넌스는 대부분 시·군·구 및 읍·면·동 단위의 지역사회보장협의체를 지칭한다. 선행연구들 또한 협의체에 대한 한계와 비판적 평가가 있을 지언 정 지역 사회보장을 위한 거버넌스라는 것에 대해서는 이견이 없을 듯 하다(이현주, 2002; 배응환, 2005; 류진석, 2001; 전병관, 2012; 안혜영, 2010; 이재완·김승용, 2013; 김창기, 2007; 이성로, 2009; 이소영, 2019 등 그 외도 수없이 많다). 그러나 사회보장위원회를 사회보장을 위한 거버넌스 체계로 볼 수 있는가에 대해서는 관심 있는 연구가 이루어지진 않았다. 정홍원 외.(2021), 김가희 외.(2022) 등 일부 연구자들만 시·도 단위 사회보장위원회 관련된 연구를 수행하였으며 해당 연구에서는 시·도 사회보장위원회 역시 사회보장을 위한 거버넌스로 보고 있다(정홍원 외., 2021; 감가희 외., 2022).

하지만 중앙단위와 광역단위의 사회보장위원회를 거버넌스라고 할 수 있는 것인가? 혹은 행정기관에 대한 자문위원회에 불과한 것인가?에 대한 것은 거버넌스의 개념, 행정기관위원회의 특징과 역할, 각 사회보장위원회의 기능과 구성 등을 고려하여 판단하여야 한다.

(1) 기구의 목적과 구조 측면

사회보장위원회는 「사회보장기본법」제20조에 의해 설치되어 운영되고 있으며 국무총리 소속으로 구성된 행정기관위원회 중 자문위원회에 해당한다. 사회보장위원회의 역사는 「사회보장기본법」의 역사와 함께 변화를 이루었다.

사회보장기본법의 시초는 1963년으로 거슬러 올라간다. 1963년 「사회보장에관한법률」을 제정하면서 사회보장심의위원회(제4조)를 두도록 하였으며 동법에서 “사회보장”이란 사회보험에 의한 제급여와 무상으로 행하는 공적부조에 한정된 개념이었다(법 제2조). 당시 사회보장의 개념이 한정적이었기 때문에 사회보장심의위원회 역시 심의라기 보단 보건사회부 장관의 자문요청에 응하기 위한 위원회였다. 이는 해당 법률에서도 제시하고 있는데 “①사회보장에 관한 중요사항에 대한 자문에 응하게 하기 위함이며, ②보건사회부장관이 사회보장에 관한 계획을 수립하고자 할 때에는 미리 위원회의 자문”(법 제4조)을 거치기 위한 목적이라 제시하고 있다. 사회보장심의위원회의 위원은 11인이었고 근로자를 대표하는 자, 사용자를 대표하는 자, 그 외 학자 등으로 구성을 제시한 것은 사회보장심의위원회는 사회보험과 관련된 이해당사자를 형식적으로 포함하는 목적과 기능이었고 당시 사회보장의 의미를 다소 협소하게 인식하고 있었음을 알 수 있다.

같은 맥락에서 1970년 제정된 「사회복지사업법」 제3조에서도 “사회보장위원회”를 자문기구로서 두도록 하였는데 동 법은 사회복지사업으로 그 범위가 한정되었다. 따라서 사회보장의 범위와 사회복지사업을 구분하여 인식하다보니 「사회보장에관한법률」과 「사회복지사업법」 각각에서 규정하는 각각의 위원회는 보건사회부 장관의 소관 사무의 영역별로 자문에 응하는 자문기구로서의 구성된 특성을 갖는다.

1995년 12월30일 「사회보장기본법」이 제정되면서 기존 「사회보장에관한법률」이 폐지되었고 동법 내 있었던 사회보장심의위원회가 사회보장기본법에 담기게 되었다. 사회보장기본법의 제정은 사회보장의 국가 및 지방자치단체의 책무성을 제시하였다는 점에서 상당한 의미를 갖는다. 더불어 사회보장심의위원회 역시 종전의 보건사회부 장관의 자문위원회에 불과하였던 기능에서 사회보장기본법 제정을 통해 국무총리가 위원장, 관계 부처 장관이 위원으로 참여하는 20명의 위원회 구성으로 변경 및 확대되었다. 또한 시행령을 통해서 30인 이하로 사회보장심의위원회 산하로 실무위원회를 두도록 하면서 “사회보험실무위원회”와 “사회복지실무위원회”로 구성할 것을 명시하였다. 이것이 현재까지 부분 변경되어 현재까지 이어져 내려오고 있다.

구조적 측면에서 사회보장위원회의 업무를 지원하기 위해 공공조직으로 사무국을 설치하여 운영지원하고 있다. 사회보장위원회 사무국은 사회보장위원회 사무를 처리하기 위하여 「사회보장기본법」제21조제8항에 따라 설치되었으며 3과1팀 34명의 인력으로 보건복지부의 국(局) 단위로 편재되어 있다(사회보장기본법 제21조제8,9항). 사회보장위원회와 같이 자문위원회의 경우는 「행정기관 소속 위원회의 설치·운영에 관한 법률」제10조에 따라 사무기구를 설치하거나 상근 직원을 둘 수 없다. 그러나 개별법령에 사무기구 설치에 대한 요건이 있으면 설치가 가능하며 이 경우 공공인력을 중심으로 설치된다.

(2) 구성적 측면

현행 사회보장위원회는 2013년 1월에 구성되었으며 위원장 1명, 부위원장 3명과 행정안전부장관, 고용노동부장관, 여성가족부장관, 국토교통부장관을 포함한 30명 이내의 위원(공무원 15명, 민간 15명)으로 구성한다(사회보장기본법 제21조). 위원회의 소속은 국무총리실이며 주관부처는 보건복지부가 된다. 위원장은 당연직으로 국무총리가 되며 부위원장은 기획재정부장관, 교육부장관 및 보건복지부장관이 당연직으로 되게 된다.

또한 위원회를 효율적으로 운영하고 위원회의 심의·조정 사항을 전문적으로 검토하기 위하여 위원회에 실무위원회를 두며, 실무위원회에 분야별 전문위원회를 설치하여 운영 중에 있다. 실무위원회에서 의결한 사항은 위원장에게 보고하고 위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항에 대하여는 실무위원회의 의결로써 위원회의 의결을 갈음할 수 있다.

<표 3>

사회보장위원회 구성 내용

위 표에서 볼 수 있듯이 법령에 따른 위원회 30명 중 15명이 국무총리 외 각 관계부처 장관으로 구성, 실무위원회의 경우 15명이 차관급으로 구성되기 때문에 사실 상 심의·조정을 위한 실무분석은 전문위원회의 자문과 사회보장위원회 사무국의 지원이 필요한 구조이다.

(3) 기능적 측면

사회보장위원회는 사회보장에 관한 주요 시책을 심의·조정하기 위한 기능으로 13가지 사항을 심의·조정하는 역할이다. 위원회의 주요한 업무는 사회보장기본계획의 수립, 사회보장제도 신설·변경 협의에 관한 것이며 그 외 사회보장재정추계, 사회보장통계, 사회보장제도의 평가 등이 주요한 기능이라고 볼 수 있다.

특히 자문위원회의 경우 사무기구를 설치할 수 없지만 조정의 기능이 있을 경우는 가능하다. 사회보장위원회는 사회보장기본법 제26조에 따라 중앙행정기관·지방자치단체에서 사회보장제도를 신설·변경을 하는 경우 보건복지부에 사전 의무화 하는 “사회보장제도 신설·변경협의”제도가 있기 때문이다.

<표 4>

사회보장위원회의 역할(「사회보장기본법」 제20조)

사회보장 신설변경제도의 경우 가장 대표적인 사회보장위원회의 조정기능으로 볼 수 있다. 위원회의 조정 기능은 중앙행정기관과 지방자치단체 간의 사업 외에도 중앙행정기관 간 사회보장제도에 관련하여 신설 및 변경이 있을 경우 보건복지부 장관과 협의하는 것이다. 이러한 조정의 결과로써 2018년 이전에는 “동의-부동의-대안권고-반려”라는 각각의 협의결과를 중앙행정기관 및 지방자치단체에 통보하는 역할을 하였다. 2018년부터는 “협의완료-조건부협의-재협의-반려”라는 범주로 협의결과를 회신하여 각 부처 및 지자체의 사회보장 사업에 대한 신설·변경에 대한 탄력성을 좀 더 유연하게 하였다.²⁾ 이때 신청기관과 보건복지부 장관과의 이견이 있어 협의가 성립되지 않을 경우 조정안건으로 사회보장위원회에 상정하여 사회보장위원회에서 최종 심의 및 의결하게 된다. 조정안건에 대해 위원회가 조정 및 심의하기 위해서 사회보장위원회 내 전문위원회인 “제도조정전문위원회”에서 조정안을 마련해줄 수 있다.

사회보장위원회의 본질적 기능이 위 각호의 사항을 심의·조정하는 역할이지만 심의·조정의 안건을 수립하고 상정하는 역할은 사무국의 역할이다(동법 제21조제8항). 사회보장위원회의 주요업무는 사회보장기본계획, 사회보장재정추계, 사회보장통계, 사회보장제도 신설·변경 협의, 사회보장제도 평가 등이지만 이는 사회보장위원회가 직접 업무를 수행하는 것이 아닌 사무국 및 각 부처에서 심의안건으로 상정된 것을 심의하는 역할에 불과하다.

이렇듯 조정의 기능인 사회보장 신설·변경제도의 사례를 포함하더라도 사회보장위원회의 기능은 시·군·구 지역사회보장협의체 등과 같은 민관협력적 거버넌스로서의 기제라기보다는 “위원장이 심의에 부치는 사항”에 대한 심의와 조정에 전문적 자문을 수행하는 자문기구로서의 역할이 우세하다고 할 수 있다.³⁾

(1) 기구의 목적과 구조 측면

지역사회보장협의체는 지방분권으로 국가-지방자치단체 또는 지방자치단체-지방자치단체 사이의 새로운 역할 및 합리적 분담의 변화에 따라 공공-민간-시민사회의 참여를 통한 지역중심의 사회복지전달체계 구축의 필요성이 대두되어 설치되었다.

특히 2003년 7월 「사회복지사업법」을 개정하여 시·군·구 지역사회복지협의체 설치·운영 및 지역사회복지계획 수립을 의무화하기 이전에는 시·도와 시·군·구 간 큰 차이 없이 “사회복지위원회”라는 명칭으로 하여 심의·건의하는 자문위원회 성격이었다. 그러나 2003년 법 개정을 통하여 사회복지위원회를 시·도 사회복지위원회와 시·군·구 지역사회복지협의체로 구분하면서 시·도 사회보장위원회와는 달리 지역사회보장협의체는 기존의 심의·건의에 “사회복지서비스 등에 대한 연계·협력 강화”라는 목적을 부가하였다(사회복지사업법 제7조의2. 2003.7.30. 본조신설).

2015년 7월 「사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률」(이하 ‘사회보장급여법’으로 약칭) 시행으로 중앙부처와 유기적 연계를 통한 지역단위의 종합적 사회보장, 지역 간 사회보장의 균형 발전을 위한 지원체계가 정비되면서 지역사회보장협의체의 기능 확대 및 활성화의 전기 마련하게 되었다(보건복지부, 2022).

<표 5>

지역사회보장협의체 성격 및 기능변화 추이

지역사회보장협의체는 지역의 보장계획 수립에 대한 심의·자문 외에도 지역사회보장 증진을 위한 민관협력 사업과 활동에 관련된 직접 사업을 수행하기도 하기 때문에 공공조직과는 분리된 사무국과 인력을 배치하여 운영되는 구조이다. 협의체 사무국은 시·군·구의 사회보장사업 관련 사무의 심의·자문 등를 지원하기도 하지만 필요에 따라 직접사업 등을 수행하기도 한다. 이를 위해서 지역사회보장협의체 사무국은 고유번호증을 발급받아 사회복지사업 수행을 위한 사회복지사업보조금을 시·군·구로부터 교부받아 운영되는 구조를 갖고 있다.

따라서 지역사회보장계획 등 지역의 사회복지와 관련된 중요 사항과 계획수립 등의 책무는 시·군·구에 있지만 해당 업무를 지원하는 역할은 지역사회보장협의체 사무국에서 이행하고 있으며 법인 및 단체가 아님으로 민간공동위원장 명의로 고유번호증을 발급받아 이를 근거로 정부의 사회복지사업을 위한 보조금을 받아 운영되는 구조이다. ‘21년 기준 시·군·구 협의체 전담인력은 316명으로 집계되고 있어 전국 229개의 기초자치단체에 1명 이상의 인력이 배치되어 운영되고 있다. 물론 미배치된 지역도 존재하지만 이 경우 대부분은 민간공동위원장이 소속된 기관의 직원이 업무를 대행하는 구조이거나, 시·군·구에서 공무원이 직접 협의체 관련 사무를 담당하는 경우이다.

<표 6>

시·군·구 지역사회보장협의체 사무국 현황

(2) 구성적 측면

사회보장급여법 상 지역사회보장협의체는 지역사회보장 거버넌스 운영체계로서의 의미를 담고 있다. 이는 “시장·군수·구청장은 지역의 사회보장을 증진하고, 사회보장과 관련된 서비스를 제공하는 관계 기관·법인·단체·시설과 연계·협력을 강화하기 위하여 해당 시·군·구에 지역사회보장협의체를 둔다(법 제41조)”고 법령에 명시함으로써 협의체가 공식적인 민관협력기구라는 것을 제시하고 있다.

지역사회보장협의체는 효율적 수행을 위해 대표협의체-실무협의체-실무분과를 구성하여 운영하고 있으며 각각에서 시·군·구 사회보장 관련 주요 구성주체인 공공부문, 민간부문, 이용자부문 대표 등으로 구성하고 있다. 특히 시·군·구청장을 포함하여 사회보장업무를 담당 및 지원하는 소관기관 공무원을 시·군·구청장이 특정 직위를 지정하여 위원으로 임명 할 수 있도록 하여 협의체 구성과 운영에 대한 공공의 책무성을 명확히 하고 있다(보건복지부, 2022).

또한 대부분의 지역에서 지역사회보장협의체 위원장을 민·관 공동위원장으로 하여 공공의 경우 시·군·구청장, 민간의 경우 위원 간 선출하여 공공과 민간의 균형과 협력적 소통을 시·도하고 있다.

<표 7>

지역사회보장협의체 구성 사례

협의체 위원 구성은 대표협의체 10명~40명 이하, 실무협의체 10명~40명 이하, 그리고 각 실무분과를 운영하도록 되어 있다. 대표협의체는 심의기능 중심으로 운영되며 각 실무분과장으로 구성된 실무협의체는 대표협의체에서 심의할 안건을 사전 검토하는 역할이다. 최근 지역사회보장협의체 구성현황을 살펴보면 사회복지 기관·단체 대표가 약45%, 관계 공무원이 약20%, 비영리 단체 추천자가 약15%, 학계 전문가가 약7% 순으로 나타났다(김회성 외, 2020).

읍면동 협의체의 경우 시·군·구 내 협의체 구성에는 포함되나 협의체 기구 상 편재 형태, 시·군·구 단위 보장계획 과정에서의 참여 유형 등은 지역마다 상이하게 운영된다.

(3) 기능적 측면

지역사회보장협의체 기능 역시 본질적으로는 심의·자문·건의 기능에 한정된다. 그러나 지역복지분야에서 지역사회보장협의체는 단순한 민간 참여 의미를 넘어 민관협력적 거버넌스로서 의미를 가지며 지역복지를 구현하기 위한 하나의 패러다임처럼 인식되고 있다. 이는 협의체의 기능 수행 측면에서 그 특성과 지향점이 나타난다.

협의체의 주요 역할은 “시·군·구의 지역사회보장계획 수립·시행 및 평가, 지역사회보장조사 및 지역사회보장지표, 사회보장급여 제공 및 사회보장 추진, 읍면동 단위 지역사회보장협의체의 구성 및 운영에 관한 사항 등(사회보장급여법 제14조, 제41조, 시행규칙 제5조, 제6조, 제7조)의 역할”을 수행한다. 하지만 지역 내 다양한 분야의 대표성을 가진 관계 기관, 법인, 단체, 개인, 시설 등이 참여하며 이에 대응되는 수준으로 공공에서도 업무담당 부서인 복지부서 외에도 사회보장 관련 전 부서에서 참여하고 있다. 보건복지부는 협의체 운영지침을 통해 “민간주도·공공지원”이라는 지향점을 분명히 제시하고 있다(보건복지부, 2022).

<표 8>

시·군·구 지역사회보장협의체의 주요기능과 내용

협의체 활동의 구체적 형태는 회의운영으로 나타나게 되는데 보건복지부 지침에 따라 회의 운영의 가이드를 제시하고 있다. 가령 실무분과의 경우 매월 회의 개최를 원칙으로 하며 불가피한 경우 연간 최소 6회 개최할 것을 “시·군·구 지역사회보장협의체 조직 및 운영에 관한 표준 조례(안)”를 통해 제시하고 있다.⁴⁾

(1) 기구의 목적과 구조 측면

시·도 사회보장위원회는 (약칭)「사회보장급여법」 제40조제2항에 시·도의 지역사회보장계획 수립·시행 및 평가에 관한 사항, 시·도의 지역사회보장조사 및 지역사회보장지표에 관한 사항, 시·도의 사회보장급여 제공에 관한 사항, 시·도의 사회보장 추진과 관련된 중요 사항을 심의·자문하는 위원회이다.

시·도 사회보장위원회의 기원은 「사회복지사업법」에서 찾을 수 있다(김가희 외., 2022). 이는 1970년 「사회복지사업법」 제정 당시 “①사회복지사업의 중요한 사항에 관하여 보건사회부장관의 자문에 응하게 하기 위하여 중앙사회복지위원회를 서울특별시장·부산시장 또는 도지사의 자문에 응하게 하기 위하여 지방사회복지위원회를 둔다.”고 명시(사회복지사업법 제2조)함에서 그 기원을 찾았기 때문이다. 또한 기능 역시 사회복지사업을 추진하는데 있어서 중앙과 지방 상호간 종합적 조정사항을 심의하는 목적이었음에 초점을 두었기 때문에 1970년 사회복지사업법 제정에서 기원을 찾는 것이다.

그러나 당시의 행정체계는 1961년 5.16군사정변 이후 지방자치가 이루어지지 않았던 시기였으며 지방자치단체장 역시 임명제였기 때문에 동법에서 제시하는 중앙 및 지방사회복지위원회 역시 분권적 특성이 아닌 행정기관에 대한 자문위원회 수준에 그친다고 볼 수 있다⁵⁾. 당시 지방사회보장위원회는 중앙행정기관이 지방을 대상으로 사회복지사업을 추진하는데 중앙과 지방 간 조정 및 자문 등을 위한 위원회였다.

이는 1970년 사회복지사업법 제2, 3조, 동법 시행령 제 2조3,4항에서 중앙사회복지위원회와 지방사회복지위원회의 위원 구성을 명시하고 있으며 이를 통해 본다면 각각의 위원회는 지역의 사회복지에 관한 협의 및 협력하는 기구라기보다는 사회복지시설을 운영하는데 한정된 기구라고 볼 수 있다. 동법의 “사회복지사업”의 범위에서는 특정 요보호 대상에 복지시설을 운영하는 것으로 협소하게 정의하고 있다.

또한 정부의 시설운영지원에 대한 측면에서 보면 국고보조사업으로 추진되는 사회복지사업 67개가 지방이양된 것이 2005년부터이다. 즉 그 이전에는 시·도 단위의 복지사업의 공급량에 대한 결정과 확장 등이 중앙부처인 보건복지부 소관이며 사회복지위원회 역시 중앙부처의 의사결정에 지방정부의 의견을 전달하거나 자문하는 정도에 그칠 수 밖에 없는 구조적 특징이라 볼 수 있다.

<표 9>

사회복지사업법 제2조, 동법 시행령 제2조(1970.04.15. 제정)의 사회복지위원회 구성

따라서 1970년부터 사회복지사업법에 지방사회보장위원회가 있었을지라도 1995년 자치단체장을 주민이 직접 선출하기 시작한 이후부터나 광역 시·도 단위 사회보장위원회의라는 그 의미를 찾을 수 있을 것이나 이마저도 법령의 개정 등 변화의 양상에서 본다면 형식적인 구성이라 볼 수 있다. 오히려 2003년 7월 사회복지사업법을 개정하여 시·도 역시 지역사회보장계획(당시 지역사회복지계획, 2006년 1기 수립)을 수립하고 이를 심의 및 자문하기 위한 역할을 위해 구성이 실제적으로 이루어졌다고 보는 것이 적절하다.

(2) 구성적 측면

시·도 사회보장위원회는 시·도지사가 임명 또는 위촉한 사람으로 구성되며 사회보장급여법에서는 사회보장에 전문성을 가진 사람, 사회보장 관련 기관 및 단체의 대표자, 사회보장을 필요로 하는 사람의 이익 등을 대표하는 사람, 지역사회보장협의체의 대표자, 비영리민단단체에서 추천한 사람, 사회복지공동모금지회에서 추천한 사람, 사회보장에 관한 업무를 담당하는 공무원을 포함하여 15명 이상~40명 이하로 구성하도록 되어 있다(사회보장급여법 제40조, 동법 시행규칙 제4조). 그 외의 구성에 관해서는 각 시·도의 조례에 의해서 구성하도록 되어 있다.

시·도 사회보장위원회의 구성 측면에서 특징은 15~40명 이하로 구성하지만 공공의 참여가 담당 국장이 당연직으로 1~2명에 그친다는 것이다. 그 외는 모두 민간의 단체, 시설, 학계 등 민간 중심으로 구성이 되고 있다. 이는 세종특별자치시와 제주특별자치도를 제외한 광역 단위 시·도의 사회보장위원회 구성 조례를 통해서 확인할 수 있다.

각 하위분과 역시 각 시·도 사회보장위원회 총 정원(40명) 내에서 하위분과 및 소위원회를 구성하는 것임으로 하위분과가 있더라도 사회보장위원회의 총 정원이 늘어나는 것은 아니다.

<표 10>

광역 시·도 사회보장위원회 구성 현황

(3) 기능적 측면

시·도 사회보장위원회는 심의·자문을 위한 위원회이며 시·도의 지역사회보장계획 수립·시행 및 평가에 관한 사항, 사회보장급여 제공에 관한 사항, 사회보장 추진과 관련한 주요 사항 등을 심의·자문하는 역할을 갖고 있다.

<표 11>

시·도 사회보장위원회의 역할(사회보장급여법 제40조2항)

법령의 범위에서 볼 때 동 위원회는 시·도의 보장계획 및 사회보장 관련 사항을 심의·자문하는 것에 한정된다. 물론 시·도 지역사회보장계획 내 시·군·구 사회보장의 균형적이고 효과적인 추진을 위한 목표와 전략을 수립할 것을 제시하고 있지만 이는 시·도의 보장계획 수립의 요건을 정의한 것이지 시·군·구에 대한 직접 지원 및 조정 등에 관한 것은 아니다.

또한 시·도 내 사회보장 관련 사업에 대한 조정 등 역시 부재한 것으로 볼 수 있다. 가령 시·도 사회보장위원회가 시·도 내 각 실국별 사회보장 관련 정책들에 대한 협의 및 조정기능을 갖는다면 위원회의 구성에서 보건복지국 등 담당 국장(局長)이 위원이 아닌 행정부지사 등이 위원장이 되는 범부처적인 구성이 되었을 것이다.

따라서 시·도 사회보장위원회의 기능적 속성이 보장계획 및 시·도에서 추진하는 기금사업 등에 대한 심의와 자문에 한정되어 있기 때문에 위원회 구성도 공공에서는 해당 부서만 참여하고 주로 민간의 각 관계기관(단체) 대표자 위주로 구성되는 것으로 볼 수 있다. 김가희(2022)의 연구에 따르면 전국 시·도 사회보장위원의 평균 90.7%는 민간위원으로 구성되어 있고, 민간위원의 77.9%는 대표·기관장과 교수로 구성되어 있다(김가희 외., 2022).

우선 위원회 및 협의체 기구의 목적과 구조측면 중 목적 측면에서 보면 시·도 사회보장위원회, 중앙 사회보장위원회, 지역사회보장협의체와 유사한 목적을 갖는다고 볼 수 있다. 각각의 근거 법령 상에 제시되어 있는 “심의·자문”을 기능이 본질적인 기능이며 이는 각각의 위원회 설치 초기 법령과 현행 법령에서도 근거를 찾을 수 있다. 다만, 중앙 사회보장위원회의 경우 사회보장 신설변경 협의제도 신설과 더불어 해당 신설변경 사무에서 해당사업이 발생하였을 경우에 대해서만 “조정”의 목적이 있는 것이다.

그러나 행정조직도 상의 편재 구조와 지원조직 측면에서는 시·도 사회보장위원회와 중앙사회보장위원 및 지역사회보장협의체와 사례 간 상이성을 발견할 수 있다. 우선 조직도 상의 편재 구조에서 보면 해당 위원회 기구가 어느 의사결정 단위의 막료기관(staff organization)인지 알 수가 있는데, 중앙 사회보장위원회는 국무총리 산하, 시·군·구 지역사회보장협의체의 경우 해당 자치단체장 산하로 편재되어 있다. 하지만 시·도 사회보장위원회의 경우는 각 시·도의 조례에 따라 소관 담당 국(局)에 편재되어 있다. 이는 중앙 사회보장위원회가 보건복지부 산하로 설치가 되지 않고 국무총리실로 되어 있다는 점, 시·군·구 지역사회보장협의체 역시 복지 관련 해당 국(局)이 아닌 시·군·구청장이 공동위원장으로 설치되는 구조라는 점과 비교한다면 시·도 사회보장위원회는 조직적 설치 지점에서부터 주요 목적이 범 부처 간 협의나 다양한 영역의 참여 측면의 맥락보다는 자문위원회 역할로 한정하여 있다는 것을 알 수 있다.

위원회 기구의 목적과 구조 측면에서 또 다른 상이점은 사무국 등 지원조직에 있어서도 사례 간 상이성이 나타난다. 중앙 사회보장위원회와 시·군·구 지역사회보장협의체 경우 공공 조직 내 혹은 별도의 단체 구성을 통해 해당 사무를 지원하는 역할을 하고 있다. 특히 중앙 사회보장위원회의 사무국 설치는 법령에 정해진 바가 있다. 행정기관 위원회 관련 법령에 따르면 자문위원회는 원칙적으로 사무국을 둘 수 없으나 예외적으로 법령에서 정하면 둘 수 있다. 이때 법령에서 정할 수 있는 기준은 위원회에 조정 기능이 있을 때만이 가능하다. 또한 법령에서 정한 사무국이라 함은 공공조직 내 공무원으로 배치된 조직을 의미한다.

시·군·구 협의체 역시 사무기구가 설치되어 인건비와 사업비가 지원되고 있다. 전국 229개의 지방자치단체에 모두 협의체가 구성되어 있고 협의체 사무국의 전담직원은 218개 지역에서 이루어지고 있다. 이중 2명이상 배치된 시·군·구는 63개 지역이며 경기도의 경우 31개 시·군·구 모두 2명 이상의 전담직원이 배치되어 있는 실정이다(보건복지부, 2022).

하지만 시·도 사회보장위원회의 경우는 사무를 지원하는 전담기구나 사무국이 설치되어 있지 않고 업무 담당자 1인이 정례적으로 회의 추진 및 각 하위분과로써 소위원회를 통해 필요 시 기금사업 심의 등을 하고 있는 실정이다.

사무국이나 지원조직의 여부 그 자체가 각 위원회의 구성 목적과 기능에 차별성을 갖도록 하는 것은 아닐 것이다. 그러나 사무국 및 지원조직의 여부는 해당 위원회 기구의 상시적 역할에 따른 업무량과도 연관이 있음으로 실제 위원회 활동의 실효적 측면을 반증하는 것으로 이해할 수 있다.

이렇듯 세 가지 사례의 목적과 구조측면에서 보면 구성의 본질적 목적은 유사하나 편재 구조와 사무국 등 지원 조직 측면에서 상이점이 나타난다고 볼 수 있다.

2) 구성적 측면 비교분석

구성적 특성에서 본다면 중앙 사회보장위원회, 시·군·구 지역사회보장협의체와는 달리 시·도 사회보장위원회는 상이한 특징을 갖는다. 물론 민간이 참여하는 구조를 법령을 통해 공식화하였다는 점에서는 세 사례가 모두 유사점이다. 그러나 참여자 구성과 범위 측면에서는 상이점이 발견된다.

중앙 사회보장위원회의 경우 전체 사회보장기본법 상의 사회보장위원회 인원은 30명, 그 외 실무위원회, 전문위원회까지 포함하면 최대 150명까지 구성될 수 있으며 공공의 경우 국무총리 및 장관급 15명, 차관급 15명 등 각 관계 부처가 공식적(당연직)으로 참여하는 구성적 특성을 갖는다. 민간 참여의 경우 주로 학계, 연구기관 등 전문가 집단을 위촉하여 구성되어 있다.

시·군·구 지역사회보장협의체 역시 각 사회보장 관련 업무의 관계 부서의 공무원이 참여하도록 되어 있어 대표협의체, 실무협의체, 실무분과 순으로 각각 국장, 과장, 팀장, 실무자들이 참여한다. 이는 보직 변동으로 공공위원의 결원이 발생하였을 경우 후임자가 당연직으로 충원되는 과정을 통해서도 공공의 참여가 제도화, 공식화 되었다는 것으로 해석할 수 있다. 민간 역시 시설장-중간관리자-실무자 등으로 각각 참여가 이루어지고 있다.

그러나 시·도 사회보장위원회의 경우 당연직으로 복지업무 관련 국장 1~2명 외에 공공의 참여가 앞선 두 위원회에 비해 공식화하여 포함되지 않았다. 법령 상 15~40명 이하로 구성되도록 되어 있으나 이중 1~2명만 공공 당연직 위원이며 그 외는 민간위원으로 구성되어 운영되는 것이다. 또한 위원회 내 분과 또는 소위원회를 둘 수 있으나 이 역시 위원회 위촉 위원 내에서 역할 분담되는 것임으로 심의·자문기능에만 초점하여 구성된 것으로 볼 수 있다.

사회보장위원회 및 협의체를 사회보장을 위한 민관 협력적 거버넌스 체계로 설치되었다고 본다면 민간과 공공의 참여를 공식화하고 구성 요건에서도 그 특징이 나타나야 할 것이다. 이는 해당 영역에서의 의사결정단위(decision making units)의 참여를 공식화 하고 있는지에 따라서 그 구성적 특성이 크게 차이가 난다고 볼 수 있다. 이러한 구성적 관점에서 보면 시·도 사회보장위원회의 경우 형식으로 민간이 참여하는 측면에서는 유사한 점이지만 공공의 각 부서의 참여의 부재, 공공의 당연직 구성 비율의 부족 등을 이유로 상이성을 갖는다고 볼 수 있다.

3) 기능적 측면 비교분석

기능적 측면에서는 세 사례 간 심의, 자문, 연계활동, 조정이라는 위원회 역할을 비교함을 통해서 상이점과 유사점을 발견할 수 있다. 중앙 사회보장위원회와 시·도 사회보장위원회 및 지역사회협의체와는 분명한 차이점을 갖는다. 가장 핵심적인 특징으로는 중앙 사회보장위원회는 조정기능을 갖고 있다는 것이다. 이와 함께 민간의 참여 역시 행정기관을 대상으로 전문적 자문의 기능에 초점이 맞춰져 있다. 한편 지역사회보장협의체는 공공과 서비스를 제공하는 관계 기관·법인·단체·시설과 연계·협력이라는 목적에 초점되었다는 점에서 가장 큰 차이점을 갖고 있다.

<표 12>

중앙 사회보장위원회-시·도 사회보장위원회-지역사회보장협의체 간 최대유사체계분석

여기서 모호한 기능을 갖는 것이 시·도 사회보장위원회이다. 시·도 사회보장위원회는 기능적 측면에서 조정의 기능이 없다. 중앙과 시·도 사회보장위원회는 위원회 명칭은 동일하지만 “조정”에 대한 기능 여부에 따라서 그 구성과 운영에 큰 차이를 나타낸다.

물론 시·도 지역사회보장계획을 통해서 시·군·구 사회보장 균형발전을 지원하는 내용이 있고 이를 통해 조정의 역할이라 해석해볼 수 있지만 이는 사회보장위원회의 역할이 아니라 시·도 지역사회보장계획의 역할 즉 시·도의 역할에 관한 것이며 위원회는 이에 대해 심의 및 자문하는 역할임으로 조정기능이라 볼 수 없다.

또한 시·도 사회보장위원회를 시·군·구 협의체와 비교하여 보면 지역 내 서비스를 제공하는 관계 기관·법인·단체 등과 연계·협력하는 민-관협력적 거버넌스를 위한 기능을 갖는다고 볼 수도 없다. 왜냐하면 광역 단위에서 주민을 대상으로 직접서비스를 제공하지 않을뿐더러 광역 행정에서 직접적인 연계 및 협의의 대상에 시·도의 각 관련 부서 및 시·군·구 등의 참여가 구조화되어 있지 않기 때문이다. 이러한 측면으로 볼 때 시·도 사회보장위원회의 경우 자문기능으로서 한정되어 있는 자문위원회에 해당한다고 볼 수 있다.