도시재생사업의 생활SOC 공급 효과: 문화시설의 입지 효율성 및 접근성 개선을 중심으로

I. 서 론

저성장·인구감소시대에 진입한 우리나라에서는 지역 불균형 문제가 한층 더 심화되고 있다. 인구를 시작으로 정치, 경제, 정보 등 중요 자원의 수도권행이 가속화되고 있다. 수도권과 비수도권 간의 지역 격차와 함께 지역 내의 불균형 문제, 가령, 지방 거점도시와 인근 농촌지역 간의 격차도 지속적으로 확대되고 있다. 인구, 경제 등의 거시적인 불균형뿐 아니라, 미시적인 측면의 지역 격차도 심각한 수준이다. 이와 관련된 대표적인 지역 격차 중 하나는 공공시설의 불균형이다. 공공시설은 정주 환경의 질을 크게 좌우하지만, 오랫동안 정치적·계획적으로 소외되었다. 공공시설은 시설 서비스의 이용자가 경제적 수준이나 사회적 조건으로 인해 배제되지 않도록 형평성을 한층 더 강화해야 한다. 따라서 소규모 지역 단위 차원에서 특정 시설의 입지를 선정하고 평가하는 사회적 관심은 중요하다(윤정미·이신훈, 2010). 이러한 맥락에서 중앙정부 주도로 추진한 생활SOC(Social Overhead Capital)의 공급정책은 지역 간 공공시설의 불평등 해소 방안으로 크게 주목받았다.

생활SOC는 보육·의료·복지·교통·문화·체육시설, 공원 등 일상생활에서 국민의 편익을 증진시키는 모든 시설을 의미하며, 일상생활에 필요한 필수 인프라를 포함한다(관계부처합동, 2019). 정부는 2020년부터 3년간 ‘국민 누구나 어디에서나 품격있는 삶을 사는 대한민국’ 건설을 위해 활기차고 품격있는 삶터, 따뜻하고 건강한 삶터, 안전하고 깨끗한 삶터의 3대 분야에서 33종에 이르는 시설을 선정하고, 총 30조 원 수준의 투자를 추진했다. 생활SOC는 2013년에 제정된 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」으로 추진된 도시재생을 통해서도 많은 시설이 공급되었다. 도시재생이란 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키는 것이다(도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 제2조 제1항). 도시재생사업이란 2013년 도시재생특별법 제정 이후, 정부정책에 따라 지정된 도시재생 선도·일반·뉴딜사업 및 각 지자체에서 자체적으로 실시하고 있는 지자체형 도시재생사업을 의미한다. 도시재생사업을 통한 생활SOC의 공급은 최근 10년간(2013∼2022년) 2천여 개를 상회한다(한국토지주택공사, 2022). 특히, 문화시설은 전체의 25% 수준에 육박하는 525개소가 공급될 만큼 도시재생에 주로 채택되는 시설로 자리매김하였다. 문화시설의 확충은 인간의 삶을 구성하는 가장 중요한 요소 중 하나인 여가 여건을 향상시키는 핵심 수단으로 활용될 수 있으므로(남윤섭, 2019), 사회취약계층과 낙후지역까지 다양한 계층을 아우르는 문화인프라를 구축하는 것은 도시재생사업의 목적, 즉 지역의 문화와 특성을 활용하여 시민들의 문화적 욕구를 충족시킴과 동시에 삶의 질을 제고하는 것과 궤를 함께하는 것이다.

도시재생사업을 통해 문화시설이 크게 확충된 만큼 지역주민들의 문화·예술활동의 공간적 접근성(Spatial Accessibility)이 큰 폭으로 향상되었을 것으로 예견된다. 특히, 과거에는 경험해보지 못한 빠른 속도로 문화시설이 공급된 만큼 문화를 향유하거나 참여할 수 있는 잠재적 기회는 괄목할 만한 성장을 거두었을 것이다. 하지만 도시재생사업으로 공급된 문화시설의 공급 효과를 분석한 연구가 절대적으로 부족하여 직접적인 공급 효과를 확인하기 어려운 문제가 있다.

이 연구의 목적은 도시재생사업으로 공급된 문화시설의 공급 효과를 측정하는 것이다. 합리적이고 객관적인 입지평가 모형을 구축하여 문화시설 공급의 공간적 효과를 실증하는 것이 이 연구의 지향점이다. 도시재생사업을 통해 공급된 문화시설의 공급 효과를 실증하는 것은 추후의 정책개발에도 중요한 시사점을 제공할 수 있다. 문화시설의 입지평가는 입지 효율성(Location Efficiency)과 접근성의 두 가지를 기준을 동시에 적용한다. 입지 효율성과 접근성은 시민들의 잠재적 이용 용이성을 측정하는 점에서 공통점이 있지만, 전자는 시설의 상대적 입지 우위성을 평가하는 반면, 후자는 주민의 접근성 변화에 초점을 맞추는 점에서 상이하다. 추가로 이 연구는 입지 효율성과 접근성을 종합한 입지평가 유형을 설정하여, 문화시설의 입지를 종합적으로 평가한다. 이 연구를 통해 도시재생사업으로 공급된 문화시설의 공급 효과를 정량적으로 확인할 수 있으며, 지역 간 형평성 문제 등을 종합적으로 진단할 수 있다. 아울러 이 연구의 방법론은 향후 다른 시설의 입지평가 연구에 유의미한 시사점을 제공할 수 있으리라 판단된다.

Ⅱ. 이론적 배경

우리나라에서는 도시재생사업과 관련된 방대한 관점에서 연구가 꾸준히 진행되고 있다. 이 연구와의 유사성을 중심으로 선행연구를 검토하되, 종합적인 검토를 위해 가급적 광범위한 선행연구의 검토내용을 설정하였다. 이 연구에서는 선행연구를 공공시설의 접근성과 형평성 측정 연구, 도시재생사업의 성과분석 및 평가 연구, 도시재생사업 생활SOC의 공급 적정성 및 충족도 연구, 그리고 생활SOC의 접근성 및 형평성 분석 연구로 구분하여 검토한다.

생활SOC 중 공공시설의 접근성과 형평성을 측정한 연구는 꾸준히 수행되고 있다. 노인·보육시설, 응급의료서비스, 교통서비스, 공원 등과 같은 주요 시설을 중심으로 관련 연구가 활성화되었다(손정렬·오수경, 2007; 마세인·김흥순, 2011; 주승민·최진호, 2013; 김흥순·남재형, 2013, 이원호, 2010, 김용국, 2019). 2013년 도시재생특별법 시행 이후에는 도시 취약지역 및 농촌지역을 중심으로 기초 생활인프라의 공급 취약성 진단과 유형화와 관련된 연구가 수행되었다(성은영 외, 2013; 양승환 외, 2020; 배승종·김대식, 2020; 장문현·이정록, 2022). 이들 선행연구에서 공통적으로 언급하고 있는 내용 중 하나는 생활SOC 공급의 공간적 불평등이다. 생활SOC 지역 간 격차는 거의 모든 지역에서 확인되고 있으며(성은영 외, 2013), 인구가 적고, 농촌일수록 격차가 더 크다(배승종·김대식, 2020). 따라서 생활SOC의 공간 불평등 문제는 시급히 보완되어야 할 정책과제로 인식되고 있다. 한편 선행연구에서는 단순한 시설의 공급량 기준보다는 접근성의 적용이 타당함을 공통적으로 밝히고 있다. 건설교통부(2006)에 따르면, 접근성이란 이용자들이 도시시설을 이용하는데 얼마나 쉽게 접근할 수 있고, 얼마나 많은 이용 기회를 제공받을 수 있는가를 판단하는 기준이다. 접근성은 시설 이용의 기회를 측정할 수 있는 합리적인 지표이므로, 시설의 입지 효율성뿐 아니라, 공간의 형평성 문제까지도 확인할 수 있는 가장 합리적인 지표로 인식되고 있다(Murray et al., 2004). 따라서 도시재생사업으로 공급된 생활SOC 공급 효과를 분석함에 있어서도 접근성은 중요하게 고려되어야 한다.

접근성과 관련한 연구는 크게 실현된(Realized) 접근성과 잠재적(Potential) 접근성으로 구분된다(김현중 외, 2011). 전자는 시설의 실제 이용자료로 분석하는 것에 반해 후자는 시설 이용의 잠재적 기회 수준만 다룬다는 점에서 차이가 있다. 대부분의 선행연구에서는 잠재적 접근성만 사용하고 있는데, 그 이유는 자료의 구득이 어렵다는 현실적인 문제가 존재하기 때문이다. 아직까지 국내에서는 특정 시설의 이용행태자료를 확보하는 것이 거의 불가능하여 관련 연구의 활성화가 더딘 편이다. 한편, 접근성의 분석 방법은 크게 세 가지로 구분이 가능하다. 전통적 Huff 모형, Two-Step Floating Catchment Area(2SFCA), 그리고 인구 1인당 접근성 지수 등이 대표적이다(김현중 외, 2022). Huff 모형을 개선한 2SFCA는 서비스 영역 내의 공급과 수요를 비교적 쉽게 통제하여 접근성을 분석할 수 있다는 장점이 있어 2000년대 중반 이후 최근까지도 잠재적 접근성을 분석하는 데에 주로 활용되고 있다. 하지만 국내에서는 시설의 공급량을 측정할 수 있는 정보의 부재로 인해 제한적으로만 활용되고 있다. 도시재생사업으로 공급된 문화시설의 공급량(면적, 수용 인원 등)을 확보하는 것이 불가능하기에 이 연구도 2SFCA의 적용은 불가능하다.

도시재생사업의 생활SOC 입지평가와 관련된 선행연구는 도시재생사업의 성과 및 효과 분석과 도시재생사업을 통한 거점시설 및 생활SOC 복합화 시설 활성화 방안으로 구분할 수 있다. 도시재생사업 성과 및 효과 분석과 관련된 연구는 다시 도시재생사업의 사회경제적 파급 효과 등을 추정하는 연구와 성과지표 및 지표체계 개발 및 구축 관련 연구로 나눌 수 있다. 2017년 도시재생뉴딜사업이 추진되기 이전에는 도시정비사업, 지역재생사업, 도시활력증진지역사업 등의 경제적 파급 효과 및 결정요인 분석과 성과지표의 중요도를 파악하는 연구가 주를 이루었다(김남룡 외, 2009; 김의준 외, 2010; 최정민·최찬환 2011; 김륜희 외 2015; 신우화·신우진 2019; 조장수 2020). 도시재생뉴딜사업 추진 이후에는 도시재생사업의 성과분석 및 평가를 수행한 연구가 다수 이루어졌으며, 크게 정성적 지표와 정량적 지표를 적용한 연구로 구분된다. 정량적 지표는 사회경제적 파급 효과를 분석하는 연구가 주를 이루며(이정동 외 2017; 류신현·임남기 2019; 이영성 외 2019), 정성적 성과평가는 주로 주민들의 도시재생사업의 만족도, 체감도 분석을 위주로 수행되었다(박희정 외 2018; 안현진 외 2019). 비록 분석의 관점은 다르지만, 두 가지 유형의 선행연구에서 도시재생사업의 성과가 공통적으로 확인되고 있다. 다만 도시재생사업의 성과는 큰 차이를 보이고 있으며, 특히 지역의 입지적 특성과 주민참여 등의 요인으로 인해 사업의 성과에는 큰 편차가 존재하는 것이 특징적이다. 이 연구의 관점에서 보자면, 도시재생사업의 성과평가와 관련된 선행연구는 생활SOC의 입지분석을 다룬 연구가 미흡한 편이다. 생활SOC의 복합화 시설의 활성화 방안을 제시한 연구(기동욱 외 2021)가 존재하지만, 생활SOC의 입지평가를 수행하지는 않았다.

마지막으로 생활SOC 관련 정책 추진이 본격화된 2018년부터는 생활SOC 서비스의 접근성과 형평성 제고 및 복합화에 관한 연구(구형수 외, 2019; 조희은·남지현, 2019; 이혜령 외, 2020, 정윤남 외, 2020), 생활SOC 추진사업 사례 및 만족도, 영향요인을 분석한 연구(홍명교, 2019; 김주진 외, 2021; 김태량 외, 2022)가 수행되었다. 이들 선행연구는 현재의 생활SOC를 대상으로 공급 수준을 주로 진단하였으나, 생활SOC 사업으로 공급된 시설의 공급 효과는 분석하지는 않았다. 김현중 외(2022)는 농촌을 대상으로 생활SOC 사업의 입지 적합성을 평가한 바 있다. 생활SOC 사업의 입지 적합성은 시설 간 커다란 격차를 드러냈으며, 입지 적합성이 우수한 지역이 특정 지역에 밀집하는 특성을 밝혀냈다. 이 연구는 김현중 외(2022)에서 적용한 입지 효율성을 중요한 평가 기준 중 하나로 선택하였다. 입지 효율성은 수요자의 규모를 고려해서 결정해야 하는데, 도시재생사업의 시설 공급을 결정함에 있어 지역의 입지 특성이 반영된 입지 효율성이 기준이 암묵적으로 활용되었기 때문이다. 입지 효율성은 사업의 효과를 직접적으로 드러내는 지표이므로, 접근성의 개선과 함께 생활SOC 공급 효과를 분석함에 있어 중요한 기준으로 활용이 가능하다.

선행연구 검토 결과, 도시재생사업의 생활SOC 공급 효과를 사후적으로 평가한 연구는 활성화되지 못하고 있다. 아울러 생활SOC의 입지에 초점을 맞춰 신규 시설의 공급에 따른 효과를 실증한 연구는 찾아보기 힘들다. 도시재생사업으로 공급된 생활SOC의 양과 투입된 막대한 예산 등을 고려하면, 정책집행 이후의 정책 평가의 수행 필요성은 매우 높다. 특히 기존 정책의 한계와 문제점을 규명하고 밝히려는 노력은 신규 정책의 개선으로 이어질 수 있다는 측면에서 관련 연구의 활성화가 시급한 편이다. 이러한 배경 아래 이 연구는 도시재생사업으로 공급된 생활SOC 시설의 공급 효과를 분석한다. 생활SOC의 입지 효율성에 초점을 맞춰 정책을 평가하고, 주민들의 실질적으로 체감할 수 있는 접근성 개선 효과를 실증하는 점에서 기존 연구와는 뚜렷한 차별성을 지녔다고 평가할 수 있다.

Ⅲ. 연구 방법

1. 입지평가 절차 및 유형

입지평가 절차 및 유형은 김현중 외(2022)의 연구를 참조하였다. 이 연구에서 적용한 입지평가 절차는 단순하면서도 핵심적인 사항에 대한 진단을 수행하였는데, 이러한 접근은 이 연구에 시사하는 바가 크다. 또한 입지평가 유형을 네 가지로 구분하여 유의미한 결과를 도출한 점은 지역적 특성을 확인할 수 있는 효과적인 방법으로 판단하였다. 다만, 이 연구에서는 평가 기준으로 입지 효율성과 접근성을 활용하였는데, 이는 선행연구에서 검토한 바와 같이 두 가지 기준이 생활SOC 입지평가의 기준으로 가장 타당하기 때문이다.

생활SOC의 입지평가 절차는 크게 네 단계로 구분된다. 먼저 정확한 현황 파악을 위해 도시재생사업으로 공급된 문화시설 위치를 지오코딩(Geo-coding)을 활용하여 점(point) 자료로 구축하고, 전국단위에서 공급현황을 분석한다. 다음으로 평가 기준을 설정하는데, 이 연구에서는 입지 효율성과 접근성 두 가지 기준을 적용한다. 도시재생사업으로 공급된 문화시설의 입지 효율성을 평가한 후에 신규 시설 공급에 따른 접근성 개선 효과를 추정한다. 두 가지 기준을 통합하여 입지평가 유형을 설정하고 지역별 특성을 파악하는 분석도 수행한다. 입지평가 유형은 입지 효율성과 접근성 개선 두 기준에서 모두 중앙값보다 높으면, HH(High-High)로 분류한 뒤 ‘우수’를 부여한다. 반대로 두 가지 기준에서 모두 중앙값 미만이면, LL(Low-Low)로 분류하여 ‘미흡’으로 분류한다. 두 가지 기준에서 하나라도 중앙값에 미달하면, 입지 효율성과 접근성 개선 순서대로 HL(High-Low), LH(Low-High)로 분류하며, 두 유형 모두 ‘보통’으로 간주한다. 유형별 입지평가는 지역의 특성 및 지역 간의 차이에 초점을 맞춰 시군구 단위에서 수행한다. 입지평가까지의 과정이 완료되면, 분석 결과를 종합하고 유의미한 시사점을 도출하면서 입지평가를 마무리한다.

<그림 1>

입지평가 절차

<표 1>

입지평가 유형

도시재생사업을 통해 공급된 문화시설은 문화시설, 갤러리, 공연장, 전시장, 문화복지시설, 창작실, 공방, 문화센터, 창작활동공간, 문화교실, 공연연습실, 작업실, 문화예술체험전시공간, 작은 영화관, 복합문화시설로 세분화 된다(한국토지주택공사, 2022). 이와 같은 유형은 도시재생사업 이전의 문화시설, 즉 미술관, 박물관, 문화의집, 문예회관, 지방문화원, 지역문화재단, 문화예술회관, 전시시설과 대동소이한 측면이 있지만 일부 시설은 정확히 일치하지 않는다. 따라서 사업 전후 간 문화시설이 정확히 일치하지 않는 일부 문제는 연구의 한계로 남겨둔다.

Ⅳ.분석 결과

1. 도시재생사업의 문화시설 공급현황

<그림 2>는 도시재생사업이 실시되기 이전인 2017년까지의 문화시설 입지 분포와 사업실시 이후 2018년부터 2021년 사이 추가 공급된 시설의 분포를 나타낸 결과이다. 도시재생사업 이전에는 2,487개소에 공급되었으며, 지난 3년간 도시재생사업으로 공급된 문화시설은 389개소이다.

<그림 2>

도시재생사업의 문화시설 입지 분포

<표 2>는 도시재생사업의 유형별 문화시설 공급현황을 정리한 결과이다. 389개소 중 경북에 43개소의 문화시설이 추가되어 가장 많은 시설이 공급되었다. 경남이 40개소로 경상북도의 뒤를 이어 많은 시설이 추가되어 경상남·북도에만 모두 83개소의 신규 시설이 공급되었다. 강원 37개소, 전북 35개소, 충남 34개소 등의 순으로 뒤를 이었으며, 도 지역에 문화시설 공급이 많은 것이 특징적이다. 일반적으로 문화시설은 도시지향적 시설로 알려져 있는데, 도시재생사업을 통해 비도시지역과 농촌지역에도 문화를 향유할 수 있는 기회가 크게 증가하였다.

<표 2>

도시재생사업 유형별 문화시설 공급현황(2018 ∼ 2021)(단위: 개소)

유형별 공급현황을 살펴보면, 일반근린형에서 가장 많은 148개의 문화시설이 추가되었으며, 중심시가지형 76개소, 주거지지원형 74개소, 인정사업 51개소 등의 순이었다. 주거지역을 중심으로 문화시설이 많이 공급되고 있는 점도 흥미로운데, 근린 혹은 지역 커뮤니티 단위에서 문화시설의 접근성을 제고한 측면은 긍정적으로 평가할 수 있다.

2. 입지 효율성 및 접근성 평가

<그림 3>은 도시재생사업 문화시설의 전국단위 입지 효율성 분석 결과를 도식화한 결과이다. 입지 효율성의 잠재적 서비스 인구수를 기준으로 사분위수(Quartile)로 구분하였다. 분석 결과에서 특별히 주목해야 할 사항은 입지 효율성이 우수한 지역은 특정 지역에 군집하고 있다는 점이다. 전국 주요 도시, 즉 서울특별시와 6개의 광역시, 경기도 남부 일부 지역의 입지 효율성이 우수하였다. 이 지역은 인구밀도가 높아 문화시설 입지의 효율성을 제고하기 쉬운 경향이 일반적인데, 이와 같은 특성은 이 연구에서도 확인되었다. 반대로 지방중소도시와 농촌의 입지 효율성은 극히 떨어졌다. 소규모의 인구가 넓은 지역에 산재하여 분포하는 입지 특성으로 인해, 문화시설 신규 입지의 입지 효율성은 낮은 것으로 평가되었다.

<그림 3>

도시재생사업 문화시설의 입지 효율성

입지 효율성 결과에서 추가로 검토할 수 있는 내용은 동일한 지역 내에서도 발생하고 있는 입지 효율성의 커다란 편차이다. 예컨대, 대표적인 도시지역인 서울만 하더라도, 입지 효율성이 가장 높은 문화시설은 관악구에 위치한 은천동 자치회관으로서 반경 1km 내 약 11만 명이나 상주하는 것으로 나타났다. 이에 반해, 서대문구에 입지한 도시재생복합시설은 동일한 서비스 반경 내에 채 3만 명이 되지 않은 상주인구가 입지하고 있는 것으로 분석되었다. 지역 간의 커다란 편차에서 확인할 수 있듯이, 문화시설의 고도화된 입지는 향후 시설의 활성화를 위해 매우 중요한 기준임을 상기할 필요가 있겠다. 도시지역뿐 아니라, 지방중소도시와 농촌지역에서도 문화시설의 입지 효율성의 편차는 매우 큰 편이다. 예를 들어, 당진시의 시민문화예술촌 내 문화시설의 입지 효율성은 211백 명인 것에 반해, 무주군의 문화시설은 5백 명의 상주인구만 확보하였다. 두 시설 간 격차는 4배를 상회하는 것인데, 이와 같은 차이는 하나의 지역 내에서도 확인되고 있다. 도시재생사업으로 공급된 문화시설이 모두 입지 효율성을 평가하여 입지를 결정했는지는 확인할 길이 없다. 다만, 입지 효율성의 커다란 편차에서 확인할 수 있듯이, 문화시설의 입지 효율성을 제고하는 노력은 시설 이용의 활성화를 위해서 한층 더 강화될 필요가 있을 것이다.

<그림 4>는 도시재생사업 전후의 문화시설 접근성 결과이다. 2017년과 2021년의 두 시점을 분석한 후, 두 시점 간의 비교를 통해 도시재생사업의 접근성 효과를 산출하였다. 도시재생사업 이전의 문화시설 접근성은 전국 평균 인구 1인당 4,638m에서 사업 이후에는 4,405m로 5.02%가 개선되었다. 국민 1인당 5% 이상의 접근성 개선은 괄목할 만한 성과로서 도시재생사업의 긍정적인 효과로 평가받아 마땅하다.

<그림 4>

도시재생사업 문화시설의 접근성 개선 효과

<표 3>은 도시재생사업으로 공급된 문화시설 중 접근성 개선 상위 20개 지역이다. 부산 해운대구가 1,974m에서 1,095m로 44.5%의 높은 개선율을 기록하여 전국에서 가장 큰 개선 효과를 보였다. 전북 광양시와 부산 서구가 각각 42.3%, 38%의 개선 효과를 나타내며 그 뒤를 이었다. 특기할만한 사항은 문화시설 접근성 개선 상위 20개 지방자치단체 중 7개 지역이 부산과 울산에 입지하고 있는 점이다. 부산과 울산에는 도시재생사업 이전에 분석 대상인 문화시설이 19개소에 불과했지만, 도시재생사업으로 기존 시설의 2배에 육박하는 32개소가 신규로 입지한 탓에 접근성 개선 효과가 크게 나타난 것으로 풀이된다.

<표 3>

문화시설 접근성 개선 상위 20개 지방자치단체

3. 도시재생사업 문화시설의 상대적 입지평가

도시재생사업으로 전국에 공급된 문화시설의 입지평가 결과는 <표 4>와 같다. 눈에 띄는 점은 ‘우수’ 유형에 해당하는 지역이 위의 입지 효율성 평가와 유사한 모습을 보인다는 것이다. 일반적으로 높은 인구밀도의 지역이 입지 효율성을 높이기 유리한데, 입지평가에서도 이와 같은 경향은 확인되었다. 반대로 ‘미흡’ 유형에 해당하는 지역 역시 입지 효율성 평가와 다르지 않게 전국적으로 분포된 결과를 확인할 수 있다. 하지만 일반적인 경향과 다른 결과를 드러낸 지역도 적지 않았다. 인구밀도가 상대적으로 낮은 지역이 ‘우수’의 입지평가 유형에 해당하기도 한다. 가령, 전라북도 김제시는 148명/km2에 해당하는 낮은 인구밀도의 지역이지만, 입지 효율성과 접근성 평가 항목에서 모두 우수한 것으로 분석되었다. 이는 도시재생사업의 문화시설 입지가 우수하여 도시재생사업의 기존 목적인 지역 간 격차 해소와 주민의 삶의 질 제고가 충실하게 이뤄졌다고 평가할 수 있다.

<표 4>

지방자치단별 도시재생사업 문화시설의 입지평가 유형

지방자치단체별로 상대적 입지평가 유형을 언급하면 다음과 같다. 모두 163개의 지방자치단체 중 우수(52개), 보통(58개), 미흡(53개)으로 분류되었다. 52개의 우수 유형 중 대다수는 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산, 경기 일부 도시 등의 거점도시가 차지했으며, 세종, 강원, 충북, 제주는 포함되어 있지 않다. 반대로 미흡 유형 53개 중 절반 이상이 전남, 경북, 경남 지역임을 확인할 수 있으며 서울과 부산, 대구, 광주, 대전은 단 한 지역도 포함되지 않았다. 이는 위와 마찬가지로 우수 유형의 지역은 특정 지역에 군집하고 있으며, 미흡 유형은 산재하여 분포하고 있음을 다시 한번 보여주는 결과이다. 이 결과는 전국을 하나의 기준으로 유형을 비교하여 기본적으로 비도시지역에 위치한 지역이 상대적으로 낮은 평가 결과를 받을 확률이 높다. 왜냐하면 인구밀도가 낮은 지역은 신규 시설의 입지 효율성과 접근성 개선 효과가 그렇지 않은 지역에 비해 상대적으로 낮을 개연성이 높기 때문이다. 하지만 이 결과는 향후 전국의 입지 유형을 평가할 수 있는 하나의 기준을 제시하였다는 점에서 의의를 찾을 수 있다. 특히, 시설 공급과 관련된 다양한 정책에서 두 가지 이상의 성과평가 항목을 서로 엮어 종합적인 평가 기준을 정립하고 성과평가에 적용하는 데에 유용하게 활용될 수 있다.

Ⅴ. 결 론

공간의 불평등은 사회구성원 간의 갈등의 소지가 되고 나아가 사회 통합을 저해할 수 있다는 점에서 중요한 사회적 문제이다. 불평등이 투영되는 공간의 격차 이슈는 도시의 지역자원이나 공공시설의 입지, 또 공공사업의 불균등한 시행의 결과이자 원인이다(이상대·이혜령, 2017). 따라서 도시 내 공간적 불평등을 해소하는 도시정책 수단에 대한 논의는 그 중요성이 나날이 증가가고 있다. 또한 이와 같은 도시정책 수단 중 공공시설물의 입지를 선정하는 일은 다양한 계층이 이용하는 시설임을 고려하여 공익을 위해 효율성, 형평성을 갖추어야 하며, 그 선정과정은 객관적이고 과학적이어야 한다(유창호 외, 2017). 이와 같은 관점과 맥을 함께 하여 이 연구에서는 도시재생사업으로 공급된 문화시설의 종합적인 입지평가를 수행하였다. 이 연구의 주요 결과를 요약하면 다음과 같다.

도시재생사업으로 지난 3년간 전국에 공급이 확정된 문화시설은 총 389개소였다. 경북과 경남에 총 83개소의 문화시설이 확충되어 가장 많은 시설이 공급된 점이 특징적이다. 입지 효율성 분석 결과에서 주목할 점은 우리나라의 거점도시, 즉 인구밀도가 상당히 높은 도시들을 위주로 입지 효율성이 높게 측정되었다는 점이다. 이는 인구밀도가 높은 지역일지라도 아직 잠재적 서비스 인구를 충분히 수용할 수 있는 시설의 절대적인 양이 부족하다고 해석할 수 있다. 반대로 입지 효율성이 낮은 지역은 전국에 산재하여 분포되어 있는 양상을 띠었다. 이는 도시재생사업으로 공급된 신규 문화시설의 전반적인 양이 부족하기 때문일 수도, 혹은 시설 공급계획 단계에서 최적 입지를 탐색하는 노력이 부족했을 수도 있다. 따라서 앞으로는 지난 3년간의 시설 공급에도 불구하고 효율성이 낮았던 지역을 위주로 시설의 입지 효율성을 높이기 위한 치밀한 계획이 뒤따라야 할 것이다.

문화시설의 접근성 개선 효과는 인구 1인당 5%를 상회하는 것으로 드러났다. 경남에 속한 지방자치단체에서 접근성 개선 효과가 특히 높았으며, 서울, 경기, 대구 등 인구밀도가 높은 도시가 상위권을 기록했다. 상대적인 입지평가는 우수, 보통, 미흡으로 나누어 평가할 수 있었다. 우수 유형에는 주로 서울, 부산, 대구 등의 대도시가 포함되었으며, 미흡 유형에는 강원, 충남, 충북, 전남 등이 포함되었다. 경북과 경남의 일부 지역에서는 많은 공급량에 비해 상대적으로 낮은 입지평가 결과를 보인 지역도 있었는데, 이들 지역은 이 연구의 분석 결과를 참조하여 문화시설의 입지평가를 우수로 전환하기 위한 노력이 필요하다.

도시재생사업의 추진 주체는 중앙정부에서 지방정부로 빠르게 변화될 것으로 예견된다. 중앙이 국비를 지원하는 주요 도시재생뉴딜사업의 종료 시점이 다가오고 있으며, 국비의 지원금액이 빠르게 줄어들면서 지방정부가 도시재생사업의 주체가 될 것이 확실히 된다. 지방정부로 사업 추진 주체가 바뀌게 되 면 지방의 재정 부족 문제가 한층 더 심화될 것이 자명하다. 따라서 ‘선택과 집중’의 원칙 아래, 도시재생사업의 새로운 판을 짜야 한다. 이 연구의 관점에서 보자면, 도시재생사업을 통한 생활SOC의 공급은 한층 더 과학적으로 이뤄져야 한다. 지방정부마다 도시재생사업지의 선정과 병행하여 생활SOC의 공급 계획를 수립해야 한다. 생활SOC의 기능과 위치, 그리고 공급량 등의 세부적인 목표를 사전에 수립하는 것이 타당하다. 아울러, 생활SOC 공급 이전에 생활SOC 공급에 따른 파급 효과를 사전에 검토하여 입지 효율성을 극대화하려는 노력도 추진되어야 한다. 현재의 인구분포뿐 아니라, 미래의 인구변화를 고려하여 생활SOC의 수요 변화에도 대응해야 한다. 고령화사회와 인구소멸이라는 부정적인 변화를 적극 고려하여 지방정부별로 차별화된 전략이 필요하다. 도시재생전략계획 수립 시 생활SOC의 공급전략에 대한 구체적인 내용을 포함시키는 제도적인 정비도 필요할 것이다.

이 연구는 한계는 자료 구득 측면 등에서 다양하게 지적될 수 있다. 유사 연구에서 지적하고 있는, 시설 공급량의 미고려, 문화시설 서비스 반경에 대한 현실성, 잠재적 접근성의 근본적 한계 등의 구조적인 문제는 이 연구에서도 피할 수 없었다. 가까운 미래에 적절한 자료가 확보되고 제공된다면, 분석 방법과 관련된 한계는 많은 부분이 개선될 수 있을 것이다. 이 연구의 또 다른 한계는 입지평가 결과의 원인을 다방면으로 분석하지 못한 점이다. 이를 위해서는 시설의 입지가 최종적으로 선정되기까지의 자세한 자료 구득이 선행되어야 한다. 자료를 바탕으로 원인을 분석하는 동시에, 이 연구의 입지평가 방안을 종합적으로 활용한다면 더욱 효과적으로 생활SOC 입지의사결정 과정에 도움을 줄 수 있을 것이다. 앞으로 객관적인 입지평가에 기초한 생활SOC 공급정책이 정착되어 체계적으로 적용된다면, 많은 국민의 삶의 질 향상에 실질적인 도움을 줄 수 있으리라 기대해 본다.

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