지방자치단체 기금실태 분석 : 경기도 자활기금을 중심으로

1. 자활기금의 개념 및 특징

기금은 ‘특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운영할 필요가 있을 때’, 법률 및 조례 등 제도적 근거를 통해 운영할 수 있는 자금을 의미한다(국가재정법 제5조). 또한, 지방자치단체는 ‘특정한 행정목적을 달성하기 위하여 기금을 설치 운영’할 수 있다(지방자치단체 기금관리기본법 제2조). 지방자치단체가 기금을 설치·운용하는 과정에서 크게 두 가지의 원칙은 준수되어야 함을 법률에서 규정하고 있다. 첫째, 지방자치단체에서 기금을 설치·운용하기 위해서는 설치목적과 지역의 실정에 맞게 설치·운용되어야 하며, 둘째, 기금자산의 안정성·유동성·수익성 및 공공성을 고려하여 기금자산의 투명성과 효율성을 확보해야 한다(지방자치단체 기금관리기본법 제5조). 법률에서 이러한 기금에 대해 강조하는 이유는 첫째, 기금은 예산총계주의 원칙에서 벗어나 신축적인 운용이 가능한 재원이며, 둘째, 사업계획의 수립과 지출금액의 운용에 있어 자율성과 탄력성이 일반예산 등에 비해 높기 때문이다(신가희·박성문, 2022). 이러한 기금의 특성으로 인하여 지방자치단체가 기금에 대한 오·남용이 발생하지 않고, 책임성을 강화하기 위하여 관련 법률에서 두 가지 원칙을 강조하고 있다. 기금의 유형은 크게 사회보장성 기금, 계정성 기금, 사업성 기금으로 구분할 수 있다.

<표 1>

기금의 유형 및 세부 특성

지방자치단체 기금의 특성은 일반회계와 비교하여 살펴볼 수 있다. 첫째, 일반회계는 지방세, 세외수입 등 자체 재원으로 조달하여 관련 정책 및 서비스를 제공하는 무상급부의 원칙을 준용하고 있지만 기금은 출연금, 부담금 등 다양한 수입으로 기금의 목적사업을 수행할 수 있다. 둘째, 일반회계는 합법성에 따라 목적 외 사용이 엄격하게 통제되는 반면, 기금은 활용과 관련하여 합목적성 차원에서 자율성과 탄력성이 일정 부분 보장된다. 마지막으로 일반회계는 지방자치단체가 예산안 편성 후 입법주의 심의·확정을 통해 확정되는 구조이지만, 기금은 기금의 운영주체가 계획 수립 후 지방의회의 심의를 통해 결정되는 구조이다.

<표 2>

기금과 일반회계의 특성 비교

자활기금은 저소득층 및 자활기업 등의 신축적인 지원을 위해 법률 및 조례 등 제도적 근거를 통해 운영되는 자금이다. 자활기금 설치·운용의 법률적 근거는 「국민기초생활 보장법」, 자치법규는 「자활기금 설치 및 운영 조례」, 「사회복지기금 설치 및 운영 조례」이다. 자활기금의 주요 정책대상자는 수급자 및 차상위 계층이며, 이들 중 근로능력이 있는 사람들이 자활사업 및 자활기업 등을 대상으로 자활기금이 지원되고 있다. 자활기금은 기금 설치·운용의 목적성과 정책 대상이 상이한 부분을 제외하면, 자활기금의 특성은 기금의 일반적 특성과 유사하다.

2. 경기도 자활기금의 운영현황

경기도는 1998년부터 자활기금을 운영하고 있으며, 2023년 자활기금의 규모는 26.5억 원 수준으로 2013년 이후 자활기금 당해 연도 기금조성규모 중 가장 낮은 수준이다. 경기도 자활기금 규모가 축소되는 요인은 다양할 수 있으나, 가장 중요한 부분은 수입은 추가적으로 발생하지 않는 상황에서 지출규모가 확대되었다는 것이다.

<표 3>

경기도 자활기금 조성현황(단위: 천원)

수입 측면에서는 이자수입, 융자금 회수로 인해 발생하는 비용이 해당되며, 이 중 정기적인 수입원은 이자수입으로 한정되는 것으로 나타났다. 이러한 배경으로 인하여 자활기금의 수입원은 2013년~2023년 간 연평균 5%씩 감소하는 경향을 보이고 있다.

지출 측면에서는 2018년 이후 자활기금의 사업지출비용이 급격하게 증가하고 있으며, 2019년 자활기금 사업 지출규모는 2018년에 비해 약 2.8배 증가한 것으로 나타났다. 사업비 지출은 2013년~2023년 연평균 3%씩 증가하는 경향을 보이고 있다. 이와 같이 자활기금의 수입 및 지출의 상반된 방향성으로 인하여 자활기금의 전체 규모는 축소되는 경향을 보이고 있으며, 2023년 자활기금의 조성 규모는 2013년 대비 61.3%, 2018년 대비 67.4% 감소한 수준으로 나타났다. 이러한 경기도 자활기금의 운영 추세는 2024년 이후 자활기금의 원금을 잠식하게 되어, 기금으로서의 실질적인 역할 수행이 어려운 것으로 나타나고 있다.

3. 선행연구고찰

기금의 특성 및 진단에 관한 연구는 크게 일반회계와 비교하여 기금의 재정·운용 측면에서의 특성을 분석한 연구와 기금 자체에 대한 진단 등을 통해 개선방안을 제시하는 연구 등으로 구분할 수 있다. 먼저 기금의 특성을 분석한 연구를 살펴보면 다음과 같다. 성향숙(2016)은 6대 지방자치단체 사회복지기금을 사례로 기금 규모, 기금사업 성격을 기준으로 분석하였으며, 기금의 규모는 동일 정책대상자 일반회계와 비교하여 규모가 적었으며, 사회복지기금 내 다양한 성격이 혼재된 사업들로 인하여 정체성 논란이 있음을 제시하였다. 이러한 분석 결과를 토대로 기금 규모의 확대, 기금사업의 다각화, 사회복지기금의 정체성 확립 등의 개선방안을 제시하고 있다. 이삼주(2009)는 지방자치단체에서 활용되고 있는 기금을 대상으로 일반회계와의 관계에서 나타나는 연계성, 자율성, 장기성, 중복성을 기준으로 실태를 분석하였다. 분석결과 지방자치단체의 기금은 일반회계와 차별화되지 못하고 있으며, 기초보다는 광역자치단체에서 운영되는 기금이 기금의 본래 특성에 근접하게 운영되는 것으로 분석하였다.

다음으로 기금에 대한 진단 및 분석 등을 통해 진단의 기준과 개선방안을 제시한 연구는 다음과 같다. 박충훈 외(2019)는 경기도 기금 및 특별회계의 정비방안을 모색하기 위하여 재원조성의 안정성, 합목적성, 운영 효율성을 기준으로 분석을 진행하였다. 분석결과 사업성 기금에서 재원조성의 안정성, 고유 목적사업비 비율이 낮아 사업기금의 정비가 필요한 것으로 나타났고, 다음으로 기금 간 유사한 측면이 있어 일부 기금 정비의 필요성을 제시하였다. 분석 결과에 따른 정책제언은 기금의 존속기간 도래시 일몰 등을 결정할 수 있는 객관적 근거를 제시하기 위한 성과관리 체계 구축과 기금별 기금원금 조성 등을 위한 관련 제도 개선 등을 제안하고 있다. 신가희·박성문(2022)는 서울시 기금을 대상으로 기금설치 목적의 타당성, 타 회계와의 중복성·유사성, 재원조성의 적정성, 개별사업의 적정성을 기준으로 분석을 진행하였다. 분석결과 서울시 기금은 타당성, 건전성, 유사·중복성, 효율성 측면에서 한계가 있는 것으로 나타났고, 이를 개선하기 위하여 각 기금의 문제점들을 유형화하여 사업의 구조조정, 통폐합 등의 정비를 추진하고, 서울시 기금의 지속가능한 관리를 위한 성과관리체계 정립 및 지표의 개발, 기금 관리 제도의 실효성을 높이기 위한 관련 조례 등의 개선을 제안하고 있다.

선행연구 고찰 결과, 기금의 분석 목적 및 대상에 따라 차이는 있지만, 첫째, 기금의 본질 혹은 본래 목적을 중심으로 살펴본 선행연구가 다수 존재하고 있다. 둘째, 기금의 진단·분석하기 위한 기준으로 재원의 안정성과 관련된 요인들을 살펴보고 있다는 것이다. 셋째, 일반회계와 기금 간 유사·중복, 기금 간 유사·중복 등에 대한 검토를 통해 효율성을 검토하고 있다. 마지막으로 일반회계에 비해 상대적으로 유연하고 신축적으로 운영되는 기금은 중·장기적으로 볼 때, 효율성, 효과성, 건전성 등의 측면에 대해 지속적인 성과관리 등이 진행되어야 하며, 이를 통해 기금의 본래 목적 달성과 목적 달성에 적절한 수단에 대한 고려가 이루어질 수 있음을 제시하고 있다.

1. 진단모형 및 기준

경기도 자활기금의 실태를 살펴보기 위하여 현행 기금성과를 분석하기 위한 제도, 선행연구에서 제시하고 있는 진단항목 및 기준 등을 살펴보고, 자활기금의 특성에 부합하는 진단항목 및 지표를 도출하고자 한다.

먼저 정부차원에서는 기획재정부의 기금존치평가제도와 행정안전부의 기금운용성과분석제도를 통해 기금의 성과를 살펴볼 수 있다. 먼저 기획재정부 기금존치평가제도는 기금의 존치 여부를 평가하여 재정운용의 합목적성과 효율성을 제고하기 위한 목적으로 운영되고 있다. 기금존치평가제도의 진단항목은 개별사업의 적절성, 재원구조의 적절성, 기금존치의 타당성으로 구성되며, 세부 진단지표는 다음과 같다.

<표 4>

기획재정부 기금존치평가제도의 진단항목 및 지표

행정안전부 기금운용 성과분석제도는 지방자치단체 기금운용의 투명성을 증진을 목적으로 도입·시행되는 제도이다. 진단항목은 기금의 효율적 활용, 기금운용의 건전성, 기금정비로 구분되며, 세부 진단지표는 다음과 같다.

<표 5>

행정안전부 기금운용 성과분석제도의 진단항목 및 지표

지방자치단체에서 지역의 기금 등 재정건전성 증진을 위해 평가 및 진단을 수행한 선행연구를 살펴보면, 경기도, 서울시, 인천시 등이 대표적이다. 먼저 박충훈 외(2019)는 경기도를 대상으로 설치·운용 중인 기금의 성과를 진단하기 위한 진단항목으로 재원조성의 안정성, 합목적성, 운영효율성으로 구성하고, 세부 진단 지표는 다음과 같다.

<표 6>

경기도 기금 등 진단항목 및 지표

신가희·박성문(2022)는 서울시의 기금운용 실태를 분석하기 위하여 기금 설치목적의 타당성, 타회계와의 중복성·유사성, 재원 조성의 적정성, 개별사업의 적절성으로 구성하고, 세부 진단기준은 다음과 같다.

<표 7>

서울시 기금 등 진단항목 및 지표

다음으로 이미애·안지선(2020)은 인천시의 기금운용실태를 분석하기 위하여 재정운영계획, 재정운용 관리, 재정운용 성과로 진단항목으로 구분하고, 합법성, 합목적성, 건전성, 타당성, 효율성, 효과성 등 진단기준을 활용하여 분석하였다.

<표 8>

인천시 기금 등 진단항목 및 지표

선행연구에서 활용된 기금분석의 공통적인 진단항목은 기금 설치 목적의 타당성, 타 회계와의 유사·중복, 재원의 지속성·안정성, 개별사업의 효율성·효과성으로 도출되었다. 각 기금분석제도의 진단항목을 토대로 진단항목의 존재 여부 등을 정리하면 다음과 같다.

<표 9>

기금분석 관련 제도의 진단항목 현황

본 연구에서는 기금분석 및 진단에서 활용된 진단항목 및 지표를 토대로 공통적으로 활용되고 있는 항목과 지표를 활용하고자 한다. 다만, 자활기금의 특성 등을 고려하여 일부 지표의 내용 및 산식은 일부 수정하여 활용하고자 한다. 따라서 본 연구에서 자활기금을 진단하기 위한 진단항목은 자활기금 설치목적의 타당성, 타 회계와의 유사성·중복성, 재원 조성의 적절성, 개별사업의 적정성으로 설정하고자 한다. 이러한 기준은 중앙정부 및 광역자치단체 기금성과 및 진단에 이미 활용되었기 때문에 어느정도 신뢰성을 유지할 수 있다고 할 수 있다.

먼저 자활기금 설치목적의 타당성은 자활사업을 둘러싼 정책환경의 변화에도 자활기금 설치목적이 여전히 유효하고, 자활기금으로 관련 사업을 수행해야 할 필요성이 있는지를 살펴보는 진단항목이다. 이를 위해 세부적으로 자활기금 설치목적의 타당성을 진단하고, 자활기금을 통해 지원되는 사업이 지속적·안정적 재원을 필요로 하는 사업인지, 자활기금을 통해 지원되는 사업이 신축적·탄력적 운영을 위해 기금의 형태가 적절한지에 대해 살펴본다. 다음으로 타 회계 사업과의 유사·중복성은 자활기금을 통해 추진되는 사업이 일반회계, 특별회계, 타 기금에서 수행되는 사업과 유사·중복이 발생하는지를 살펴본다. 셋째, 재원의 지속성·안정성은 자활기금이 대외 재원에 대한 의존없이 자체적으로 재원의 수준을 유지하고, 향후에도 기금의 형태가 유지될 수 있는지에 대해 살펴보는 항목이다. 이를 위해 세부적으로 타 회계(일반·특별회계)로부터 전입금 등 외부 재원에 대한 의존도를 살펴보고, 자활기금 설치목적에 부합하는 자체재원의 보유 여부, 자체수입 등의 창출 가능성, 향후 자활기금 유지를 위한 신규재원 및 자체수입 확보의 가능성을 살펴보고자 한다. 마지막으로 개별사업의 효율성·효과성은 자활기금으로 운영되는 사업이 자활기금 설치목적에 부합하고, 사업 수행을 통해 목표 달성 정도 및 성과(효과) 등이 발생하는지를 살펴보는 진단항목이다. 세부적으로 개별사업이 자활기금의 목적에 부합하는지를 살펴보고, 개별사업은 계획대비 목적 달성 수준, 자활사업을 통해 지역 및 대상자 등에게 효과가 있는지를 살펴보았다.

<표 10>

경기도 자활기금의 진단항목 및 지표

2. 분석내용

(2) 타 회계와의 유사성·중복성

자활기금 사업과 타 일반회계, 특별회계 등에서 수행되는 사업과의 유사·중복에 대해 살펴보면, 유사·중복은 발생하지 않는 것으로 나타났다. 2023년 경기도 기금운용계획에 의하면, 자활기금 사업은 광역자활기업 전문가 인건비 지원사업, 저장강박증 의심가구 지원사업, 전세·사업자금 융자지원, 저소득층 생활안심케어, 자활성공률 제고 시책, 경기도형 다회용기 세척장 구축·운영, 자활사업장 안전·보건 관리체계 강화, 자활기업 자조금융사업 기반 조성 등의 사업을 수립·추진하고 있다(경기도a, 2023). 일반회계 등에서는 자활사업참여자 급여 지원, 경기광역자활센터 운영지원 및 종사자 지원, 자활참여자 및 기업 대상 교육 훈련, 지역자활센터 운영 및 종사자 지원 등의 사업 지원을 위한 예산을 편성하고 있다(경기도b, 2023). 2023년 경기도는 자활 관련 예산을 8개 항목을 반영하고 있으며, 대부분 국비 사업에 대한 매칭이 이루어지는 사업으로 예산을 반영하고 있다. 즉 자활기금을 활용한 사업은 신규사업 발굴 및 설비 기능보강 등 지속성을 기반한 사업 등이며, 일반회계에서 지원이 이루어지는 사업은 운영비 및 인건비 등 당해연도 소멸성 사업을 중심으로 구성되어 있다. 이러한 측면에서 볼 때, 자활기금과 일반회계에 편성된 사업의 성격은 상이한 것으로 볼 수 있다.

<표 11>

자활기금 사업과 일반회계 사업의 비교

(3) 자활기금 재원의 지속성·안정성

먼저 자활기금의 타회계 의존수준을 살펴보면, 경기도 자활기금은 최근 5년간 일반회계 및 특별회계 등 타 회계로부터 전입된 재원은 ‘0원’으로 의존도가 ‘0%’로 나타났다. 「경기도 사회복지기금 설치 및 운영에 관한 조례」에 의하면, 자활기금은 국고보조금, 경기도 출연금, 기금운용수익금 및 수익금 등 다양한 재원을 통해 기금을 유지할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 자활기금은 융자금 회수, 이자 수입 등 기금운용수익 및 수익금 외 타 일반회계, 특별회계로부터 전입된 재원이 부재한 것으로 나타나고 있어, 타 재원에 대한 의존도가 없는 것으로 나타났다.

<표 12>

자활기금의 타 회계 의존율

다음으로 자활기금의 목적사업과 연계된 자체 재원은 자활기금에 최초 설치될 때, 원금에 기반 한 예치금 외 일반회계, 특별회계, 기금과 연계된 자체재원은 부재한 것으로 나타났다. 현재 경기도 자활기금은 예치금을 기반으로 한 이자 수입금, 전세·사업 융자지원금에 대한 회수금 이외에는 자체적으로 보유한 재원이 없다고 볼 수 있다.

마지막으로 향후 경기도 자활기금이 지속성 확보를 위한 방안에 대해서는 「2023~2027 중기지방재정 운영계획」에 자활기금에 일반회계에서 일정 금액의 전출 계획을 고려하고 있으나, 이에 대한 구체적인 내용 및 세부적인 금액 확보에 대한 계획은 공식적인 문서에는 제시되어 있지 않다. 2023년~2027년 간 이자수입금 등 세외수입의 규모를 살펴보면, 5년간 2.15억 원으로 재원의 지속성을 보장할 수 있는 수입 요소는 긍정적이지 않은 것으로 나타났다.^１)

<표 13>

자활기금의 5년간 수입 추정 규모

(4) 개별 사업의 효율성·효과성

「경기도 사회복지기금 설치 및 운영 조례」 제9조에 의하면, 자활기업이 대여받은 자금의 이차보전, 자활기업 등에 대한 자금의 대여, 지역자활지원 계획에 의한 자활지원사업의 실시, 자활대상자 및 기업 등 신용보증 관련 비용, 수급자 및 차상위계층 복지증진 사업, 광역자활기업 설립자금 출연, 자산형성 지원사업, 기타 자활사업의 개발을 위한 연구조사 홍보 등의 비용으로 규정하고 있다. 자활기금을 지원은 받는 개별사업은 조례에서 규정하고 있는 자활기금의 용도에 부합하여 추진되고 있다. 2023년 자활기금 사업의 세부내용을 살펴보면, 자활기금의 설치 목적에 부합하는 것으로 나타났다.

<표 14>

자활기금 사업의 자활기금 목적성 부합 여부

자활기금의 개별사업에 대한 계획 대비 목표 도달, 성과목표의 미설정 등 효율성을 살펴보면, 각 사업은 사업수행을 통해 도달하고자 하는 목표, 성과 등이 구체적으로 제시되지 못하는 것으로 나타났다. 또한 일부 사업에서는 단순하게 몇 개 기관 지원 등으로 제시되어, 도달하고자 하는 목표가 구체적으로 무엇인지, 목표 도달 수준을 측정하기 위한 기준은 무엇인지에 대해 명확하게 제시하지 못하는 것으로 나타났다. 예를 들면, 전세·사업자금 융자지원 사업의 경우, 지원은 3개 기관, 예산 편성액은 1.8억 원으로 계획에 반영되었으나, 이를 통해 목표하는 것은 3개 기관을 지원하는 것이라면 이후의 성과에 대한 요인을 어떻게 고려할 것인지에 대한 세부내용이 구체적이지 않은 것으로 나타났다. 마지막으로 자활기금 사업을 수행하여 달성한 구체적인 성과 및 경기도정, 도민의 삶에 질에 미치는 효과 등 효과성 측면은 수급자 및 차상위계층의 근로활동의 기회제공을 통해 자립기반을 마련했다는 점에서 긍정적인 것으로 볼 수 있다. 특히, 수급자 및 차상위계층의 완전한 경제적 자립이 진행된 경우, 생계연금 등 공적자금이 투입되지 않음으로써 1차는 재정절감 효과, 2차는 절감된 재원을 다른 사회보장영역에 활용함으로써 재원운용의 효율성을 강화하였다고 볼 수 있다.

그러나 경기도 자활기금은 이러한 효과에 대한 부분을 체계적으로 관리할 수 있는 체계의 보완이 필요하며, 현행 단순 산출지표가 아닌 성과를 측정할 수 있는 지표의 개선이 필요한 것으로 나타났다. 즉, 정성적으로 도출되고 있는 자활기금의 사업을 객관적이고 공정하게 판단할 수 있는 정량적 지표의 도입·개선, 이에 대한 체계적인 관리 체계의 정립이 필요하다.

(5) 진단 결과 및 시사점

경기도 자활기금에 대한 진단 결과, 자활기금 설치목적의 타당성, 타 회계 사업과의 유사·중복성에 대한 진단항목은 우수한 것으로 나타났다. 또한, 재원의 지속성·안정성, 개별사업의 효율성·효과성에 대한 진단항목은 상대적으로 보완이 필요한 것으로 나타났다. 특히, 재원의 지속성·안정성 진단항목 중 자체 재원의 적정성과 재원의 지속성에 대한 진단 결과를 살펴보면, 자체 재원에 대한 수입원의 한정성, 향후 자활기금의 지속성에 대한 전제를 보장할 수 있는 현행 수입의 규모, 향후 발굴할 수 있는 수입재원은 부정적으로 도출되었기 때문에 이는 자활기금의 설치목적과 효과가 긍정적이라고 하더라도, 기금의 유지 및 지속성이 담보되지 않을 가능성이 크기 때문에 이에 대한 대안 모색이 필요하다.

경기도 자활기금은 지속성을 확보하기 위하여 자체재원의 적정성과 추가 수입원에 대한 적극적인 검토가 필요하고, 이를 위해 자활기금의 지원을 받아 개별적으로 수행되는 사업의 계획 수립 및 목표, 성과 설정, 성과를 관리할 수 있는 체계에 대한 보완이 필요하다.

<표 15>

자활기금 항목 및 지표별 진단 결과