시·군 단위 기초자치단체 재정분권과 재정지출 규모에 대한 동적 패널분석 : Leviathan 및 Collusion 가설을 중심으로

Ⅰ. 서 론

1995년 민선 지방자치가 실시 이후, 각 지역별 특성에 따른 수요와 주민선호를 반영하기 위해 자치단체의 수입과 지출은 점차 증가하여 최근에 이르고 있다. 특히 중앙정부 과세권한 중심, 사회복지 수요 증가, 고령화, 경제위기 등으로 인하여 자치단체의 재정지출은 급격하게 증가하였다. 이에 지방자치단체의 지출증가율이 수입증가율보다 높아짐에 따라 재정수입이 상대적으로 부족하여 재정 안정성과 건전성이 위협받고 있다(이대웅 외, 2020)¹⁾. 중앙정부는 이러한 문제해결을 위해서 교부세와 보조금 등 의존재원을 통한 재정지출을 증가하고 있다.

이러한 상황에서 지방분권, 재정분권 등의 논의는 가속화되고 있으며, 문재인 정부에서는 지방분권의 최대 이슈로 재정분권이 강조되고 있다(이용환 외, 2018). 특히, 지방분권의 선결 조건으로 재정분권에 대해 정부와 지방정부 규모를 증가 또는 축소 시키는지 대해 정책적, 학술적 논의가 지속되어 왔다. 그러나 재정분권이 미치는 영향 또는 효과에 있어서(특히, 지방정부 지출과 관련된) 다수의 선행연구들도 연구대상, 분석단위, 분석방법 등에 따라서 단정적으로 쉽게 결론 내리지 못하고 있다. 특히, 재정분권의 중요성이 강조되는 현시점에서 소수의 자치단체를 대상으로 하거나, 광역시도, 국가 단위를 중심으로 재정분권과 지출규모 간의 관계를 분석한 선행연구들은 일부 존재한다. 그러나, 재정력이 편차가 심한 기초지자체를 대상으로 재정분권과 지출규모의 관계에 실증적으로 분석한 연구는 국내의 경우 아직까지 진행되지 않은 상황이다.

이에 본 연구에서는 2005-2016년까지 시와 군 단위의 기초자치단체를 대상으로 재정분권과 정부지출 규모 간의 관계는 어떠한지?, 나아가 의존재원으로 인한 중앙정부와 자치단체 간 담합이 재정지출 규모에 어떠한 영향을 미치는지? 이들 간에는 상호작용이 존재하는지? 등과 같은 연구질문에 대한 실증분석을 수행하고자 한다. 이를 통해서 정부간 관계에서 가장 하위수준의 기초자치단체 중 상대적으로 재정적인 편차가 큰 시와 군의 재정분권이 정부지출 규모(재정지출 수준)에 어떠한 영향을 미치는가에 대한 심층적인 시사점을 제공할 것으로 기대된다. 서론에 이어서 이론적 배경 및 선행연구 검토에서는 관련된 기존논의를 살펴보고, 연구설계와 분석결과를 통해서 주요 연구방향과 연구결과를 제시 및 해석한 후, 연구의 시사점에 대해서 논의하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 논의 및 선행연구 검토

2. 재정분권과 재정지출 규모 관계에 대한 이론적 논의와 선행연구 검토

재정분권과 재정지출 규모 간의 관계에 대한 이론적 논의와 가설은 크게 3가지로 논의되고 있다. 첫째 재정분권은 지방정부 간 경쟁을 유발시켜 중앙정부 지출 효율성을 제고시키기 때문에 지출을 최소화하여 재정지출 규모를 (-)방향으로 감소시킨다는 가설이다. 이러한 관점에서 재정분권은 지출 효율성의 제고와 지역 선호를 고려한 공급의 효율성 제고시킬 수 있다(Tiebout, 1956; Oates, 1972). 한편 Brennan & Buchanan(1980)은 재정분권과 재정지출 간에는 역의(-) 관계가 있다는 Leviathan 가설을 주장하면서, 자신들의 세입을 극대화하기 위해 노력하는 Leviathan으로 (지방)정부를 묘사하였다.

둘째 John Wallis는 재정분권이 강화되면 주와 지방정부의 재정규모는 (+)방향으로 증가할 것이라고 보았다(Oates, 1985). 중앙정부는 지역주민의 재정분권과 재정집권 중 선호 파악이 어렵기 때문에, John Wallis는 공공서비스의 지방수준 선호를 바탕으로 재정분권이 증가할수록 재정지출 규모가 증가하는 Oates-Wallis 가설을 제시하였다(Oates, 1985; Grossman·West, 1994).

셋째 재정분권은 지방정부 간 경쟁보다 경제손실이 더 나타나 재정분권은 재정지출 규모를 증가시킨다는 가설이다. Rodden(2003)은 지방정부들 간 이익극대화를 위한 정부 간 담합(Collusion)이 의존재원의 증가로 나타나며, 이에 따라 지방정부의 지출이 증가할 수 있다고 보았다. 즉 Collusion 가설은 재정분권으로 담합이 발생하고 이로 인해 의존재원이 증가한다는 것을 전제로 하고 있다(Brennan & Buchanan 1980; Grossman, 1989a; Shadbegian, 1999). 의존재원과 지방재정 지출 간 관계를 분석한 다수의 선행연구들이 세입분권과 의존재원이 정비례(+) 관계에 있다고 보았다. 그러나 우리나라의 경우 세입분권과 의존재원은 반비례(-) 관계에 있으므로 Collusion 가설은 의존재원이 지방정부 재정지출 규모에 미치는 영향에 초점을 두는 것이 적절하다고 논의한다(임상수·박지헤, 2014 재인용).

이상의 재정분권과 지출규모의 관계에 대한 이론적 논의 및 가설을 전제로 관련 선행연구는 크게 연구대상을 국가, 지방의 2가지 분석단위로 구분하여 실증분석을 수행하고 있다. 주요 선행연구에 대한 연구대상, 연구자, 분석단위 및 데이터, 연구결과를 요약하면 <표 1>과 같다.

<표 1>

주요 선형연구 검토

첫째 국가를 대상으로 재정분권과 재정지출 규모 간의 관계를 연구한 대표적인 국외 선행연구를 살펴보면, Oates(1972)는 57개 국가를 대상으로 재정분권과 재정지출 규모간에는 유의미한 관계가 없음을 보여주었다. Marlow(1988)는 총 일반정부 규모(중앙정부+주정부+지방정부 재정지출)를 대상으로 Leviathan 가설을 지지하는 결과를 도출하였다. Grossman(1989a)는 Leviathan 가설과 중앙정부의 의존재원을 확대시키는 Collusion 가설을 지지하는 결과를 보여주었다. 그 외 다양한 국외 연구들이 재정분권과 재정지출 규모(또는 정부규모) 간의 관계가 비일관적으로 혼재되어 나타날 수 있음을 보여주었다. 반면에 국가단위의 실증분석을 수행한 국내의 선행연구는 김종순·홍근석(2012) 등 소수에 해당된다. 김종순·홍근석(2012)은 27개 OECD 국가 일반정부, 중앙정부, 지방정부 규모에 대해서 Leviathan 가설과 Collusion 가설이 지지됨을 규명하였다.

둘째 지방정부를 분석단위로 실증분석을 수행한 국외 대표적인 선행연구를 살펴보면, Nelson(1986)은 미국 주 정부를 대상으로 정부규모인 지방정부 수입에 초점을 두고 Leviathan 가설은 지지되지 않음을 보여주었다(Golem, S., 2010). Forbes·Zampelli(1989)는 미국 대도시를 대상으로 Leviathan 가설이 기각되며, 반대로 지방정부의 규모가 증가하는 Wallis 가설을 지지하는 결과를 도출하였다. Shadbegian(1999)은 총 정부지출 대비 주 정부와 지방정부의 자체지출 비중인 재정분권은 일반정부 및 연방정부의 지출감소를 유발시키며, 의존재원의 증가는 일반정부의 지출이 증가시킨다고 보았다. Grossman·West(1994)는 일반정부 규모와 연방정부에서 Leviathan 가설이 지지되었지만, 주정부에서 Leviathan 가설이 기각됨을 보여주었으며, 의존재원은 일반정부, 연방정부, 주정부의 재정지출 규모를 증가시킴을 보여주었다. Joulfaian·Marlow(1990, 1991)는 주정와 연방정부 재정지출을 포함하여 분석할 경우, 재정분권은 정부규모(재정지출 규모)를 축소시킨다고 보았다. Thanh·Canh(2019)는 베트남 63개 지방정부의 재정지출 규모를 분석한 결과 Leviathan 가설이 지지됨을 보여준다. 반면에 국내의 관련된 선행연구는 소수에 해당되는데, 대표적으로 홍근석·김종순(2012)은 한국 16개 광역자치단체를 대상으로 Oates-Wallis 가설과 Collusion 가설이 지지됨을 보여주었다. 한편, 국가 및 지방정부를 통합하여 분석한 선행연구도 제한적으로 존재한다. Oates(1985)는 미국의 48개 주와 43개 국가를 대상으로 재정분권과 정부규모(재정지출 규모) 간의 관계가 없음을 보여주었다.

이상의 Leviathan 가설과 Collusion 가설을 분석한 선행연구들은 분석단위(국가 또는 지방 등)에 따라서, 재정분권과 정부 간 이전재원 이외의 정부지출에 영향을 미칠 수 있는 제3의 변수를 경험적으로 통제하여 활용하고 있다(Marlow, 1988; Grossman, 1989a; 1989b; 1992; Ehdaie, 1994; Grossman & West, 1994; Shadbegian, 1999; Chen, 2004, 김종순·홍근석, 2012; 임상수·박지헤, 2014; 홍근석·김종순, 2012 등). 가장 대표적인 변수는 바그너의 법칙(Wagner's Law)에 의한 소득 효과와 규모 효과에 초점을 두고 소득 요인(GDP, GRDP 등) 또는 인적 요인(인구, 경제활동인구, 실업률, 취업률, 고령화비율 등) 등을 사후적으로 고려하여 활용하고 있다

Ⅲ. 연구설계

2. 변수 조작화와 가설설정

본 연구는 시와 군 단위의 기초자치단체를 중심으로 2005년부터 2016년까지 약 12년치 패널데이터를 사용하여 재정분권과 재정지출 규모 간의 관계를 분석하고자 한다. 이를 위해서 전술한 선행연구 가운데 홍근석·김종순(2012), 김종순·홍근석(2012), 임상수·박지혜(2014) 등을 주로 참조하되, 부분적으로 다양한 선행연구의 논의를 바탕으로 변수를 조작화하여 자료수집 하였다(Marlow, 1988; Grossman, 1989a; 1989b; 1992; Ehdaie, 1994; Grossman & West, 1994; Shadbegian, 1999; Chen, 2004 등). 각 변수는 행정안전부의 지방재정연감 결산자료에서 ① 지방재정의 지출, ② 수입 데이터를 활용하고, 국가통계포털에서 제공하는 ③ 1인당 GRDP, ④ 일반정부 회계 등을 활용한다. ⑤ 중앙선거관리위원회에서 지방선거 관련 자료, ⑥ 감세정책은 선행연구 및 보도자료에서 발표한 내용에서 수집하였다. 이상의 실증분석에서 사용된 변수의 조작화와 예상되는 연구가설을 구체화하면 <표 2>와 같이 요약된다.

<표 2>

변수 조작화와 연구가설 설정

1) 종속변수

초기 선행연구는 정부규모를 지방정부의 수입비중으로 분석하였다(Oates, 1985; Nelson, 1986). 그러나 지방정부 수입의 적자상태에서 정부규모를 수입으로 측정하는 것은 정확한 추정에 한계가 있어 정부규모를 재정지출로 측정하였다(Marlow, 1988; Joulfaian & Marlow, 1990; Grossman, 1992; Ehdaie, 1994; Cassette & Paty, 2010; 김종순·홍근석, 2012; 홍근석·김종순, 2012). 이를 고려하여 본 연구의 결과에 해당되는 종속변수는 크게 2가지로 측정하였다. 홍근석·김종순(2012)을 토대로 상대적 관점의 지방자치단체 지출규모를 자치단체별 지역총생산(GRDP) 대비 시·군의 총계 지출액의 비중(%)으로 조작화하여 측정하였다. 추가적으로 절대적 관점에서 지방자치단체 지출규모를 대리하는 지자체 주민 1인당 지출규모(백만원)에 이분산성을 최소화하기 위해 자연로그를 취하여 분석에 포함하였다. 1인당 지출규모는 연도별 화폐가치의 차이를 일관된 기준으로 하기 위해서 2016년도를 기준으로 소비자 물가지수로 디플레이터로 환산하여 분석에 활용하였다.

2) 독립변수

핵심적인 독립변수로서 재정분권(DEC)은 세입분권과 세출분권으로 구분하여 조작화하였다. 선행연구를 토대로 세출분권은 일반정부 지출 대비 자치단체 총지출로 측정하였으며, 세입분권은 일반정부 수입 대비 자치단체 총수입으로 측정하였다(Oates, 1985; Davoodi & Zou, 1998; Meloche et al. 2004; 김종순·홍근석, 2012). 이상의 재정관련 데이터는 연도별 화폐가치의 차이를 일관된 기준으로 하기 위해서 2016년도를 기준으로 소비자 물가지수로 디플레이터로 환산하여 분석에 활용하였다. 한편 재정분권과 재정지출 규모 간의 관계에 대한 이론적 논의를 고려할 때, 선행연구들은 (-) 또는 (+) 의 영향 등으로 상이한 결과를 보이고 있다. 즉 재정분권은 지방정부 간 경쟁을 유발시켜 중앙정부 지출 효율성을 제고시키기 때문에 지출을 최소화하여 재정지출 규모를 감소시킨다는(-) Leviathan 가설(Tiebout, 1956; Oates, 1972; Brennan & Buchanan, 1980)과 재정분권이 강화되면 지방정부의 재정규모는 증가할(+) 것이라는 Oates-Wallis 가설(Oates, 1985; Grossman·West, 1994)이 대립하고 있다. 물론 홍근석·김종순(2012) 등 국내연구는 재정분권(세출분권과 세입분권)은 종속변수인 재정지출에 양(+)의 영향을 미치는 것을 보여주며, 재정분권이 강화되면 지방정부의 재정규모는 증가할(+) 것이라는 Oates-Wallis 가설(Oates, 1985; Grossman·West, 1994; 홍근석·김종순, 2012 등)을 지지하고 있다. 이상의 내용을 고려할 때, 재정분권과 정부지출에 대한 예상되는 가설은 다음과 같다.

연구가설1) 재정분권(세출분권 및 세입분권)은 (상대적 및 절대적) 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것이다.
연구가설1-1) 세출분권은 상대적 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것이다.
연구가설1-2) 세입분권은 상대적 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것이다.
연구가설1-3) 세출분권은 절대적 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것이다.
연구가설1-4) 세입분권은 절대적 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것이다.

한편, 또 다른 독립변수인 담합가설(Collusion Hypothesis)은 재정분권으로 담합이 발생하고 이로 인해 의존재원이 증가한다는 것을 전제로 하고 있다(Brennan & Buchanan 1980; Grossman, 1989a; Shadbegian, 1999). 우리나라는 세입분권과 의존재원은 반비례(-) 관계에 있으므로 Collusion 가설은 의존재원과 재정지출 간의 관계에 초점을 두어야 한다(임상수·박지헤, 2014 재인용). 이러한 맥락에서 의존재원과 지방재정 지출 간 관계를 분석한 다수의 선행연구들이 정비례(+) 관계에 있음을 보여주고 있다(Buchanan & Wagner, 1977; Brennan & Buchanan, 1980; Grossman, 1989a; Shadbegian, 1999; Rodden, 2003; Feld et al, 2010; 김종순·홍근석, 2012; 홍근석·김종순, 2012). 즉 정부 간 담합이 중앙정부의 집중된 과세와 정부 간 이전재원으로 세입 교부 행태가 나타나고 중앙정부 보조금이 지방정부의 지출을 증가시킬 수 있다는 것이다. 이를 고려할 때 본 연구에서도 중앙정부 이전재원(의존재원) 비중을 담합가설을 대리하는 변수를 측정하여 재정분권과 담합가설을 각각 분석한 경우(모형1-모형3), 그리고 동시에 상호작용을 고려한 경우(모형4-모형5)로 다양하게 세분화하였다. 이상의 내용을 고려할 때, 이전재원(의존재원)과 정부지출에 대한 예상되는 가설은 다음과 같다.

연구가설2) 담합가설에 따르면 의존재원은 (상대적 및 절대적) 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것이다.
연구가설2-1) 의존재원은 상대적 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것이다.
연구가설2-2) 의존재원은 절대적 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것이다.
연구가설3) 재정분권(세출분권 또는 세입분권)과 담합가설(의존재원)의 상호작용은 (상대적 및 절대적) 재정지출에 양(+) 또는 음(-)의 영향을 미칠 것이다.
연구가설3-1) 재정분권(세출분권)과 담합가설(의존재원)의 상호작용은 상대적 재정지출에 양(+) 또는 음(-)의 영향을 미칠 것이다.
연구가설3-2) 재정분권(세입분권)과 담합가설(의존재원)의 상호작용은 절대적 재정지출에 양(+) 또는 음(-)의 영향을 미칠 것이다.
연구가설3-3) 재정분권(세출분권)과 담합가설(의존재원)의 상호작용은 상대적 재정지출에 양(+) 또는 음(-)의 영향을 미칠 것이다.
연구가설3-4) 재정분권(세입분권)과 담합가설(의존재원)의 상호작용은 절대적 재정지출에 양(+) 또는 음(-)의 영향을 미칠 것이다.

3) 통제변수

기존연구들에서 도출된 모형과 변수들을 활용하여 우리나라에 적용한 것으로 특히 통제변수 선택에 주의를 기울일 필요가 있다. 분석모형은 독립변수와 종속변수를 중심으로 이론적 논의와 선행연구를 토대로 변수를 도출하지만, 제3의 변수인 통제변수는 실증적으로 사후적인 검정을 기반하여 최종 확정할 가능성이 높기 때문이다. 따라서 선행연구에서 활용된 다양한 사회경제적 변수 가운데(Marlow, 1988; Grossman, 1989a; 1989b; 1992; Ehdaie, 1994; Grossman & West, 1994; Shadbegian, 1999; Chen, 2004, 김종순·홍근석, 2012; 임상수·박지헤, 2014홍근석·김종순, 2012 등), 대표성과 간명성이 고려하여 통제변수를 확정하고 조작화 및 측정하였다.

① 가장 대표적인 변수는 바그너의 법칙(Wagner's Law)에 의한 소득 효과와 규모 효과에 초점을 둔 소득(GRDP 등) 또는 인구(인구, 경제활동인구 등) 이다. 그러나 소득과 인구는 다소 중복되는 의미를 가지는 것으로 판단되어(다중공선성 문제 등 고려), 통합하여 모형의 간명성을 제고하기 위하여 1인당 소득으로 분석에 포함한다. 본 연구대상인 시와 군의 지역소득은 공시하지 않아 1인당 GRDP로 대체하여(홍근석·김종순, 2012; 임상수·박지혜, 2014), 이분산성을 최소화하기 위해 자연로그를 취하여 분석에 포함하였다. 홍근석·김종순(2012)의 선행연구 등을 고려할 때 1인당 소득은 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것으로 예상된다.

② 고령화에 따른 복지지출이 증가함에 따라 재정지출을 증가할 수 있는 요인이 될 수 있다. 이를 고려하기 위해서 인구 대비 65세 인구 비율(%)로 분석에 포함하였다. 고령화 비율은 사회복지분야의 직접적인 서비스 수혜대상으로서 재정지출을 증가시킬 수 있는 변수로서 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것으로 예상된다.

③ 공무원 1인당 민원서류처리건수는 해당 지방정부의 업무량 또는 업무효율성을 대리하는 변수이다. 구균철(2019) 등은 재정지출의 생산효율성 측정하는 지표로 사용하였으며 재정지출 규모를 증가시키는 요인으로 사용하였다. 이를 고려할 때 본 연구에서 공무원 1인당 민원서류처리건수의 이분산성을 최소화하기 위해 자연로그를 취하여 분석에 포함하였으며, 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것으로 예상된다.

④ 지방선거는 지역주민들의 표심을 얻기 위해 재정지출을 증가시킬 수 있어 제4회, 제5회, 제6회 전국동시지방선거가 실시된 년도를 1, 그 외 연도를 0으로 하는 더미변수를 분석에 추가하였다. 따라서 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것으로 예상된다.

⑤ 2008년 중앙정부의 감세정책으로 인해 지방재정 악화에 영향을 주는 것으로 나타나(김경수, 2009; 장덕희 외 2012) 분석에 포함시켰다. 2008년 중앙정부 주도의 감세정책은 지자체의 주민세와 지방교부세 규모 감소와 일반재원 비중을 낮춰 자치단체의 재정자율성을 하락시킨 것으로 나타났다(장덕희 외, 2012). 특히 감세정책에 의한 재원감소는 지방정부의 재정지출 규모를 증가시키는 영향을 미쳤다. 따라서 이상의 선행연구를 고려할 때 중앙정부 감세정책은 지자체 재정지출에 양(+)의 영향을 미칠 것으로 예상된다.

Ⅳ. 실증분석 결과 및 논의

1. 기술통계 결과

2005년부터 2016년까지 시와 군의 전체, 시와 군을 구분하여 분석에 포함된 변수들의 기술통계는 <표 3>과 같다. 첫째 시와 군 전체의 경우, 종속변수인 재정지출규모의 평균은 0.227이고 최솟값은 0.024, 최댓값은 0.993로 나타나, 최솟값으로 치우친 방향으로 분포하는 것을 유추할 수 있다. 주민1인당 재정지출은 평균은 1.500이고 최솟값은 0.052, 최댓값은 3.206으로 나타나, 최솟값과 최댓값의 대략 중간 정도에 평균이 분포하는 것을 유추할 수 있다. 독립변수인 재정분권 총지출은 평균은 0.001, 최솟값은 0.000, 최댓값은 0.006으로 분석되었고, 재정분권 총수입 평균은 0.001, 최솟값은 0.000, 최댓값은 0.009로 분석되었다. 정부간 담합은 평균은 0.001, 최솟값은 0.000, 최댓값은 0.002로 분석되었다. 통제변수인 1인당 소득평균은 3.209, 최솟값은 2.265, 최댓값은 4.597로 분석되었다. 고령화비율의 평균은 18.376, 최솟값은 4.7 최댓값은 37.5이며, 공무원 1인당 민원처리의 평균은 6.002, 최솟값은 0.832, 최댓값은 8.992로 나타났다. 그러나, 2005년부터 2016년까지 시와 군을 구분하여 분석하였을 때, 분석에 포함된 변수의 수치에 차이가 존재하는 것을 알 수 있다.

<표 3>

기술통계 결과

둘째 시 유형의 경우, 종속변수인 재정지출규모의 평균은 0.133이고 최솟값은 0.026, 최댓값은 0.427로 나타났다. 주민1인당 재정지출은 평균은 1.042이고 최솟값은 0.052, 최댓값은 2.020으로 나타나, 대략 최솟값과 최댓값의 대략 중간 정도에 평균이 분포하는 것을 유추할 수 있다. 독립변수인 재정분권 총지출은 평균은 0.002, 최솟값은 0.000, 최댓값은 0.006으로 재정분권 총수입 평균은 0.002, 최솟값은 0.001, 최댓값은 0.009로 나타났다. 정부간 담합은 평균은 0.001, 최솟값은 0.000, 최댓값은 0.002을 보이고 있다. 통제변수인 1인당 소득 평균은 3.205, 최솟값은 2.265 최댓값은 4.597로 나타났다. 고령화비율의 평균은 12.605, 최솟값은 4.7 최댓값은 28.3이며, 공무원 1인당 민원처리의 평균은 6.329, 최솟값은 2.113, 최댓값은 8.902로 나타났다.

셋째 군 유형의 경우, 종속변수인 재정지출규모의 평균은 0.312 이고 최솟값은 0.024, 최댓값은 0.993로 나타났다, 주민1인당 재정지출은 평균은 1.919이고 최솟값은 0.451, 최댓값은 3.206으로 나타나, 대략 최솟값과 최댓값의 대략 중간 정도에 평균이 분포하는 것을 유추할 수 있다. 독립변수인 재정분권 총지출은 평균은 0.001, 최솟값은 0.000, 최댓값은 0.002으로 재정분권 총수입 평균은 0.001, 최솟값은 0.000, 최댓값은 0.003로 나타났다, 정부간 담합은 평균은 0.001, 최솟값은 0.000, 최댓값은 0.002을 보이고 있다. 통제변수인 1인당 소득 평균은 3.212, 최솟값은 2.519 최댓값은 4.422로 나타났다. 고령화비율의 평균은 23.65, 최솟값은 8.8, 최댓값은 37.5이며, 공무원 1인당 민원처리의 평균은 5.703, 최솟값은 0.832, 최댓값은 8.992로 나타났다.

2. 상관분석 및 산점도 결과

<표 4>는 변수간의 상관관계를 분석한 결과이며 각 수치들은 피어슨 상관계수값을 의미한다. 종속변수에 해당되는 상대적 재정지출(GRDP 대비 재정지출 비중)과 절대적 재정지출(ln1인당 재정지출)과 독립변수인 재정분권(세입분권과 세출분권)은 모두 (-)값을 가지는 것으로 분석된다. 이는 재정분권 지출과 수입, 그리고 정부간 담합(의존재원) 비중에 따라서 전반적으로 지자체 재정지출의 상대적, 절대적 규모가 반비례하고 있음을 의미한다. 한편, 상대적 재정지출을 종속변수로 하는 경우 통제변수인 1인당 소득, 공무원 1인당 민원처리수, 지방선거는 음(-)의 상관계수 값을 가지는데 반해, 고령화 비율, 감세정책은 양(+)의 상관계수로 분석되었다(단 감세정책은 통계적으로 유의미하지는 않았다). 절대적 재정지출을 종속변수로 하는 경우 통제변수인 공무원 1인당 민원처리수, 지방선거는 음(-)의 상관계수 값을 가지는데 반해, 1인당 소득, 고령화 비율, 감세정책은 양(+)의 상관계수로 분석되었다(단 1인당 소득과 감세정책은 통계적으로 유의미하지는 않았다). 이러한 결과는 <그림 1>의 종속변수와 독립변수, 통제변수 간의 산점도를 분석한 결과와 대체로 유사하며 이를 통해 대략적인 변수간의 추세치를 파악할 수 있다.

<표 4>

상관분석 결과

<그림 1>

산점도 분석결과

이론적 논의와 선행연구를 바탕으로 할 때 <표 2>와 같이 각 변수와 재정지출과는 대체로 (+)의 관계로 예상하였으나 <표 3>과 <그림 1>의 결과는 본 연구의 가설과는 다소 상이한 결과로 보여진다. 그러나 이러한 결과는 2005-2016년 시와 군 유형의 지자체를 통합하여(pooling) 분석한 결과로 연도별, 표본(지자체별), 유형(시와 군) 차이를 고려한 결과가 아니다. 특히 선행연구들이 국가, 광역시도와 같이 소규모를 대상으로 한 것과 달리 본 연구에서 보다 다양한 시와 군을 포함하여 분석한 결과라는 점에서 선행연구와 다른 결과가 나타나는 것일 수도 있다. 한편으로 <표 3>과 <그림 1>의 결과는 종속변수에 영향을 미치는 독립변수와 통제변수를 동시에 고려하지 않고 개별적으로 분석한 결과라는 점에서 인과관계를 보여주는 것은 아니다. 따라서 분석에 포함된 변수간의 대략적인 상관관계 정도를 보여준다는 점에서 해석상의 주의가 필요하다.

2. 시군 통합 분석결과

<표 5>는 시와 군 전체를 대상으로 Leviathan 가설, Collusion 가설에 대한 분석결과이다. 특히 종속변수를 상대적 재정지출과 절대적 재정지출로 구분하여 분석하였고, 각 변수의 포함 여부에 따라서 <모형1>에서 <모형5>까지 다양한 분석을 수행하였다. 차분모형의 자기상관 여부를 검증하기 위하여 Arellano-Bond검정을 실시한 결과는 모든 모형에서 오차항 1계에서 자기상관이 있는 것으로 분석되었지만 오차항 2계과 3계에서는 자기상관 문제가 존재하지 않는 것으로 나타났다. t-1 재정지출 규모와 t-2 재정지출 규모가 도구변수로 사용에 적합한 것으로 분석되었다.

<표 5>

지출규모에 대한 동적 패널분석 결과(시군 통합)

<표 5>의 상대적 재정지출과 절대적 재정지출을 종속변수로 하는 <모형1>부터 <모형5>까지 동적 패널분석 결과를 고려할 때, 모든 경우에서 독립변수인 재정분권 총지출 또는 총수입이 통계적으로 유의하게 재정지출 규모에 (+)의 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 이는 재정분권이 재정지출 규모를 제약한다는 Leviathan 가설과 반대되는 결과이며, 오히려 총지출 또는 총수입을 기준으로 할 때, 재정분권은 재정지출 규모를 증가시키는 것을 의미한다. 이러한 결과는 통제변수의 효과가 배제된 상태에서 독립변수가 종속변수에 미치는 영향을 보여주는 것으로, 전술한 <표 4>의 상관분석과 <그림 1>의 산점도 분석결과와는 상이하다. 즉 재정분권이 자치단체의 재정지출 규모(정부규모)를 증가시킨다는 Oates-Wallis 가설과 홍근석·김종순(2012) 등의 선행연구의 결과를 지지하는 것으로 해석된다. 따라서 본 연구에서 설정한 연구가설1(1-1, 1-2, 1-3, 1-4)는 모두 통계적으로 유의미하게 채택된다고 할 수 있다.

한편 상대적 재정지출과 절대적 재정지출의 <모형3>부터 <모형5>까지의 동적 패널분석 결과를 고려할 할 때, 모든 경우에서 정부간 담합은 재정지출 규모에 통계적으로 유의한 (+)의 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 이는 의존재원 비중이 높을수록 자치단체의 재정지출이 증가하는 담합가설(Collusion Hypothesis)이 지지되는 것으로 해석된다. 즉 정부 간 담합이 중앙정부의 집중된 과세와 정부 간 이전재원으로 세입 교부 행태가 나타나고 중앙정부 보조금이 지방정부의 지출을 증가시킬 수 있다고 볼 수 있다. 이를 고려할 때 본 연구에서 설정한 연구가설2(2-1, 2-2)은 모두 통계적으로 유의미하게 채택된다고 할 수 있다.

상대적 재정지출과 절대적 재정지출의 <모형4>와 <모형5>는 재정분권 총지출 또는 총수입과 정부간 담합의 상호작용을 추가하여 분석한 결과이다. 그 결과, 재정분권 총지출 또는 총수입, 그리고 정부간 담합의 상호작용은 재정지출 규모에 통계적으로 유의한 (-)의 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 전술한 결과를 고려할 때, 재정분권과 의존재원은 재정지출 규모를 증가시키지만 재정분권과 정부간 담합의 상호작용은 재정지출 규모를 감소시키는 것으로 분석되었다. 이를 고려할 때 본 연구에서 설정한 연구가설3(3-1, 3-2, 3-3, 3-4)은 모두 통계적으로 유의미하게 채택되며 (-)의 방향으로 상호작용하는 것으로 해석된다.

한편 통제변수 가운데 고령화 비율은 재정지출 규모에 통계적으로 유의한 (+)영향을 미치는 것으로 분석되었으나, 1인당 개인소득, 지방선거는 재정지출 규모에 통계적으로 유의한 (-)영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면에 공무원 1인당 민원처리는 통계적으로 유의미하지 않았으며 감세정책은 절대적 재정지출을 종속변수로 하는 <모형2>에 국한하여 통계적으로 유의미한 (+)영향을 미치는 것으로 분석되었다. 통제변수에 분석결과는 대체로 재정지출과 (+)의 관계를 가질 것으로 예상하였으나 상이한 결과로 나타났다. 이는 선행연구들이 국가, 광역시도와 같이 소규모를 대상으로 한 것과 달리 보다 다양한 시와 군의 유형을 통합하여 분석하였기 때문으로 판단된다. 따라서 하나의 회귀선을 추정하기보다는 후속적으로 시와 군을 몇 가지 기준으로 유형화하여 분리해서 실증분석을 수행할 필요가 있다고 판단된다.³⁾

3. 시군 분리 분석결과

<표 6>은 시 유형을 대상으로, <표 7>은 군 유형을 대상으로 분리하여 분석한 결과이다. 차분모형의 자기상관 여부를 검증하기 위하여 Arellano-Bond검정을 실시한 결과 대체로 시와 군의 모든 모형에서 오차항 1계에서 자기상관이 있는 것으로 분석되었고 오차항 2계에서는 시 유형에서 자기상관 문제가 나타나지 않았지만 군 유형에서 일부 자기상관이 있는 것으로 나타났다. 오차항 3계에 자기상관이 나타나지 않았다. 도구변수로 사용한 t-1 재정지출 규모와 t-2 재정지출 규모가 도구변수로 사용에 적합한 것으로 분석되었다.

<표 6>

지출규모에 대한 동적 패널분석 결과(시 유형)

<표 7>

지출규모에 대한 동적 패널분석 결과(군 유형)

<표 6>의 시와 <표 7>의 군을 대상으로 상대적 재정지출과 절대적 재정지출에 대한 <모형1>부터 <모형5>까지 동적 패널분석 결과를 고려할 때, 모든 경우에서 독립변수인 재정분권 총지출 또는 총수입이 통계적으로 유의하게 재정지출 규모에 (+)의 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 이는 재정분권이 재정지출 규모를 제약한다는 Leviathan 가설과 반대되는 결과이며, 오히려 총지출 또는 총수입을 기준으로 할 때, 재정분권은 재정지출 규모를 증가시키는 것을 의미한다. 이러한 결과는 재정분권이 자치단체의 재정지출 규모(정부규모)를 증가시킨다는 Oates-Wallis 가설과 홍근석·김종순(2012) 등의 선행연구의 결과를 지지하는 것으로 해석된다. 따라서 본 연구에서 설정한 연구가설1(1-1, 1-2, 1-3, 1-4)는 모두 통계적으로 유의미하게 채택된다고 할 수 있다. 그러나, 시보다 군을 대상으로 한 경우에 해당 회귀계수값의 수치가 큰 것으로 분석되어 군 단위가 시 단위에 비해서 재정분권 정도에 따라서 재정지출 규모에 상대적으로 더 강한 (+)의 영향을 미치고 있음을 확인할 수 있다.

<표 6>의 시와 <표 7>의 군을 대상으로 상대적 재정지출과 절대적 재정지출에 대한 <모형3>부터 <모형5>까지 동적 패널분석 결과를 고려할 할 때, 시와 군 단위의 <모형 3>에서만 제한적으로 정부간 담합은 재정지출 규모에 통계적으로 유의한 (+)의 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 이는 의존재원 비중이 높을수록 자치단체의 재정지출이 증가하는 담합가설(Collusion Hypothesis)이 지지되는 것으로 해석되나, 시와 군 모두 본 연구에서 설정한 연구가설2(2-1, 2-2)은 일부에 국한하여 통계적으로 유의미하게 채택된다고 할 수 있다.

상대적 재정지출과 절대적 재정지출의 <모형4>와 <모형5>는 재정분권 총지출 또는 총수입과 정부간 담합의 상호작용을 추가하여 분석한 결과이다. 그 결과, 재정분권 총지출 또는 총수입, 그리고 정부간 담합의 상호작용은 재정지출 규모에 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 분석되었다. 따라서 본 연구에서 설정한 연구가설3(3-1, 3-2, 3-3, 3-4)은 모두 통계적으로 유의미하지 않아서 시와 군을 분리하여 분석할 경우 상호작용에 기안한 효과가 존재한다고 보기는 어려운 것으로 추정된다.

한편 통제변수는 <표 5>와 같이 시와 군을 통합하여 분석한 결과와 대체로 유사한 것으로 분석되어

Ⅴ. 결론 : 요약 및 시사점, 그리고 후속논의 방향

본 연구는 Leviathan 가설과 Collusion 가설을 중심으로 재정분권이 자치단체 지출규모에 미치는 영향을 규명하는데 목적이 있다.

이를 위해서 2005년부터 2016년까지 시와 군 유형의 기초자치단체를 대상으로 패널테이터를 활용하에 시스템적률 GMM모형에 기반한 동적 패널분석을 수행하였다. 본 연구를 통해서 검증된 주요 분석결과는 <표 8>과 같이 요약된다.

<표 8>

실증분석 결과 요약

첫째 재정분권이 재정지출 규모 증가를 제약 또는 감소시킨다는 Leviathan 가설은 시와 군 단위 기초자치단체에서는 지지되지 않는 것으로 분석되었다. 즉 재정분권은 오히려 시와 군의 재정지출 규모를 증가시키며, 상대적으로 시 단위에 비해서 군 단위에서 계수값 수치가 큰 것으로 분석되었다. 이러한 결과는 Leviathan 가설과 반대되는 것이나, Oates-wallis 가설, 홍근석·김종순(2012), 임상수·박지혜(2014) 등의 선행연구와 일치하는 결과에 해당된다. Leviathan 가설의 전제조건으로 다수의 선행연구들은 지역주민의 자율적 이동, 지방정부 간 경쟁 등이 성립되어야 함을 밝히고 있다. 그러나 한국의 지방자치제도는 자치단체의 자율적 과세권의 제한 등으로 원활한 경쟁을 하기 어려운 상황이다. 따라서 Leviathan 가설의 전제조건에 부합하지 않아 오히려 재정분권이 자치단체의 재정지출을 증가시키는 결과를 보이는 것으로 판단된다.

둘째 재정분권으로 인해 담합이 발생하고 이로 인해 의존재원이 증가하여 지방정부의 재정지출 규모를 증가시킨다는 Collusion 가설을 검증한 결과는 시와 군을 통합하여 분석할 경우는 지지되는 것으로 분석되었다. 그러나 시와 군을 분리하여 분석할 경우 정부간 담합인 의존재원 규모가 지방정부의 지출을 증가시키는 경우는 제한적인 것으로 분석된다.

셋째 재정분권 총지출 또는 총수입과 정부간 담합의 상호작용은 시군 통합에서는 재정지출 규모에 통계적으로 유의한 (-)의 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 그러나 시군 분리의 경우, 상호작용에 기안한 효과는 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 분석되었다.

재정분권과 재정지출에 대한 다수의 선행연구들은 주로 국가 단위 또는 광역시도 단위 수준에서 횡단면 자료에 대한 OLS 회귀분석을 사용하거나, 기초적 패널분석(FE, RE 등)에 국한되어 내생성 한계 등에서 자유로울 수 없다. 이러한 맥락에서 본 연구는 기초자치단체인 시와 군을 중심으로 내생성 한계를 최소화하기 위한 동적 패널분석을 적용하였다. 따라서 재정분권의 가장 말단의 기초자치단체를 대상으로 다수 선행연구의 한계로 논의되는 분석대상과 분석방법을 확장하여 적용하였다는 점에서 방법론적 시사점을 준다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 시론적, 탐색적 차원에서 실증분석이 수행됨에 따라 연구의 의의와 시사점에도 불구하고, 다음과 같은 후속적인 논의가 필요하다.

첫째 지방분권 가운데 선행연구에서 주로 사용한 세입과 세출측면의 재정분권 지표를 중심으로 논의하였다. 그러나 지방분권 개념상의 다차원성을 고려할 때, 보다 지방분권을 정확하고 다각적으로 측정할 수 있는 다양한 지표를 고려한 후속적인 연구가 이루어질 필요가 있다.

둘째 시와 군에 대한 공식자료 제공의 제약으로 분석시점을 2005-2016년으로 제한적으로 설정할 수밖에 없었다. 이에 따라 담합가설의 경우 시군 분리하여 분석할 때 통계적으로 유의미하지 않은 경우가 존재하였다. 주요 선행연구에서도 “재정분권-담합-의존재원 증가-지방정부 지출 증가”의 과정에 대한 메카니즘을 논의하고 있으나 이러한 과정에 대한 측정의 어려움 등 현실적인 제악으로 실증분석을 충분히 수행하는데 한계가 있다. 따라서 재정분권으로 인해 담합이 발생하고, 이는 다시 의존재원을 증가시키며, 이로 인해 지방정부의 지출을 증가시킨다는 Collusion 가설을 검증하기 위한 보다 면밀한 후속적인 논의가 필요하다.

셋째 통제변수의 경우 국가단위와 광역시도 단위에 대한 선행연구와 다소 상이한 결과를 보이는 경우가 존재한다. 연구자의 판단으로 시와 군의 경우 다양한 특성 간 차이로 인해 하나의 실증분석 결과로 이를 일반화하는데 한계가 있을 것으로 판단된다. 따라서 본문에 제시한 바와 같이 추후 시와 군의 주요 특성을 대리하는 기준을 설정하고 유형별로 세분화하여 다각적인 실증분석을 수행할 필요가 있다. 그러기 위해서는 분석시점을 과거(2005년 이전)와 미래(2016년 이후)로 확대할 필요가 있다. 또한 선행연구를 토대로 재정분권과 재정지출 규모 간의 관계에 영향을 미칠 수 있음에도 본 연구에서 반영하지 못한 다양한 외생적, 제도적 변수(예: IMF 경제위기, 코로나19, 재정분권 제도 변화 등)를 추가적으로 고려하여 실증분석을 수행하고, 이를 바탕으로 후속적인 논의가 다각적으로 이루어지길 기대한다.

Acknowledgments

본 연구는 2020 한국정책분석평가학회 추계학술대회에서 발표한 ‘재정분권과 지자체 재정지출 간의 관계: Lveiathan 가설과 Collusion 가설의 검증’을 대폭 수정 및 보완하여 발전시킨 것이다. 심사과정에서 유익한 논평을 해주신 익명의 심사위원님들께감 사드린다.

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