중간관리자 혁신역량이 공공가치에 미치는 영향

1. 중간관리자 역할 및 연구의 필요성

공공조직에서 중간관리자들의 역할에 대한 논의는 충분하지 못했고, 과연 공공조직에서 중간관리자들의 리더십이 존재하는지에 대한 의견도 분분했다(송윤현, 2011). 특히 관료제 중심의 조직구조가 만연한 한국의 공공조직에서 중간관리자들의 역할은 위계질서 관점에서 상부의 의견을 하부로 전달하는 것이기 때문에, 역할 갈등과 역할 모호성으로 중간관리자 리더십에 대한 의문이 존재한다(송윤현, 2011). 박천오(2010)의 연구에 따르면, 한국 공직사회의 중간관리자들의 리더십 역량을 특성역량, 재능역량, 형태역량으로 구분하면서, 중간관리자들이 조직성과 향상 기여에 매우 중요한 역할을 담당할 수 있는 위치에 있음에도 불구하고 한국의 관료제적 구조 때문에 중간관리자들의 전략적 행위들이 제한받고 있음을 밝혔다. 또한, 영국 국가 보건 서비스청의 중간관리자 역할에 대한 연구를 살펴보면, 조직 운영을 위한 권력과 조직의 재정적 문제 등으로 조직이 집권적으로 운영되기 때문에 공공 서비스 제공에 있어서 중간관리자들의 적극적인 역할이 제한받고 있음을 실증적으로 규명했다(Currie & Procter, 2005). 이러한 의견들을 종합해보면, 중간관리자 연구가 미흡한 이유로 관료제적, 위계적인 조직 구조로 인한 중간관리자 리더십 제한으로 중간관리자가 조직 내에서 중요한 역할을 행사하지 못할 것이라는 가정과 현대 조직 환경에서 기술발달로 조직이 재구조화되면서 관리계층이 줄어들면서(Thin Out) 그들의 역할과 권한 범위가 축소되고 있기(Peters, 1992) 때문으로 판단된다.

그럼에도 불구하고, 중간관리자를 계층적 및 기능적 측면에서 살펴보면서 중간관리자 연구의 필요성을 논의하고자 한다. Mintzberg(1989)의 주장에 따르면, 계층적 측면에서 중간관리자는 조직 전략의 정점(Apex)인 최고관리자와 핵심 운영 부서의 중간 계층에 위치하는 사람이다. 아울러, 기능적 측면에서 중간관리자의 의미를 해석한다면 조직의 미션 및 목표를 결정하는 방향키를 쥐고 있는 최고관리층의 기능과 조직의 핵심 업무를 담당하는 핵심 인력들의 기능 사이에서 중간관리자는 중간 계층이 담당해야 하는 모든 업무 기능을 담당해야 한다. 즉, 최고관리자와 핵심 운영부서 사이에서 다리(Bridge) 역할을 수행하면서, 조직 내 지식과 정보를 확산하고 내부 조직을 더욱 견고하게 한다(송윤현, 2011; Floyd & Wooldridge, 2000).

또한 한국 공공조직의 환경적 맥락을 고려해서 중간관리자 연구의 필요성이 논의될 수 있다. 한국 공공조직은 조직의 내·외부 환경 변화에 민감하게 반응하며, 특히 정권 교체에 따라 행정기관의 수장이 교체되기 때문에 조직 변화에 따른 상황 판단과 변화에 따른 문제 발생 시 해결책 도모 등의 역할에 중간관리자가 기여할 수 있을 것으로 판단한다. 따라서 전통적인 관점에서 논의하는 최고관리자나 조직의 정보나 결정 등을 통합해서 하위급에게 전달하는 역할에서 벗어나 중간관리자를 최고관리자와 하위급 사이에서 다양한 역할을 수행하면서 리더십을 발휘하는 주체로 인식해야 한다. 김종후(2006: 69)는 한국 공공조직에서의 중간관리자는 조직관리나 조직변화의 중추적 원천이라고 주장하면서, 하위직들은 중간관리자에게 안내와 리더십을 기대하고, 상급자들은 조직 및 상급자 의견의 전달과 순응, 조언 등을 기대한다고 밝혔다. 또한, 중간관리자들이 조직에서 전략적 지위를 점령하고 있기 때문에 조직의 장기적인 이해를 대표하면서 계급상의 권한보다는 신뢰와 인간적 관계에 의존한다고 주장했다.

Daft(2014)의 연구에 따르면, 리더십은 시대와 환경적 변화에 따라 다양하게 논의되어 왔지만 다음과 같은 공통점을 내포하고 있다고 주장한다. 첫째, 리더십은 관계성에 기초한다. 즉, 리더십은 상사-부하와 같은 양자 관계 혹은 리더-중간관리자-부하 등의 다자 관계에서 발현되기 때문에, 리더십은 대인간 영향 행사 혹은 의사소통, 교섭 능력, 설득력 등과 관계가 있다. 둘째, 리더십은 조직의 방향자 역할을 담당한다. 리더는 본인의 영향력을 발휘해 조직 목표 달성을 위한 방향으로 안내한다. 이에 리더십은 전략 도출, 미션 이행, 의사결정 등의 조직 관리의 요소를 포함하며, 목표 지향적, 결과 지향적 행태를 띤다. 셋째, 리더십은 집단 내 위계를 가정한다. 조직에 리더가 존재한다는 것은 그 조직에 위계적 관계가 형성되어 있다는 것을 의미하며, 이러한 리더는 조직 구성원들의 지적 자극과 영감을 주는 롤모델이 될 수 있다. 따라서 본 연구에서는 Daft(2014)가 주장하는 바와 같이, 중간관리자가 조직 내에서 리더십을 발휘한다면, 조직 내에서 롤모델이 되거나, 조직 목표 구현을 위한 방향자 혹은 최고관리자-하위급의 관계를 연결하는 역할 등을 수행할 것을 가정한다.

2. 공공가치

공공가치(Public Value)는 공공부문 존재의 근본이 되는 가치이다. 공공기관은 공공가치를 창출하고, 창출된 공공가치로 조직 존재의 정당성을 확보한다. 또한, 공공가치는 경제 상태를 기반으로 하는 경제학적 개념과는 다른 개념으로서 공공재(Public Goods), 외부효과(Externalities), 공적정보(Public Information) 창출을 위한 시장실패의 개념과 맥을 같이 한다(Rainey, 2009: 69). 이에, 공공가치를 연구하는 학자들은 경제학적 시장 실패³⁾보다는 정치적 혹은 제도상의 절차로서 공공가치의 개념을 정의한다.

Moore(1995)는 공공조직과 민간조직 간 조직운영과 관리적 차이를 제시하면서, 공공가치는 공공 생산(Public Production)을 정당화하는 개념이라고 주장했다. 또한, 공공가치는 공공기관이 권한을 가지고 처리한 업무의 결과와 효율성(Efficiency)과 효과성(Effectiveness)을 고려한 공공 산출물(Outputs) 등으로 구성됨을 언급했다. 공무원은 시민의 욕구를 해결하기 위한 업무를 수행하면서 다음과 같은 방식으로 공공가치를 창출한다. 첫째, 공직자들은 특정한 고객이나 수혜자를 위해 예산과 권한을 효율적으로 사용하면서 공공가치를 창출한다(Moore, 1995; Rainey, 2009: 69). 다음으로, 생산적인 공공기관 운영과 시민의 요구를 충족할 수 있는 제도를 수립함으로서 공공가치를 창출한다(Moore, 1995; Rainey, 2009: 69). 이에, Moore(1995: 22-23)는 공직자들이 ① 실질적으로 가치 있는 것(공공가치 창출), ② 합법적이고 정치적으로 지속가능하며, ③ 운영과 관리가 가능한 것 등의 전략적 삼각형(The Strategic Triangle)을 활용하여 공공가치를 창출할 것을 제안했다(최예나, 2018: 3).

Bozeman(2007)이 정의한 공공가치의 개념은 Moore(1995)가 제시한 개념과 유사하지만, 조금 더 발전된 형태로서 공공가치를 논의한다. 그는 우선적으로 시장실패의 대안으로 ‘공공가치 실패(Public Value Failure)’라는 개념을 제시했었다(Bozeman, 2007). 즉, 시장 실패는 시장의 효율성과 공리주의(Utilitarianism)를 중시하는 개념이며, 공공가치 실패는 공공과 민간의 실패보다는 정책 설계 등을 통해 핵심적인 공공가치를 충족시키는데 중점을 둔다. 예를 들면, 국민들이 강력하게 원하는 제도에 대한 정책이나 법 규정이 마련되어 있지 않다면, 국민 욕구와 정책 간 괴리가 발생하게 되며, 민주적 대표성이 상실되어 공공가치 실패를 초래하게 된다고 설명한다. Bozeman(2007)은 공공가치를 개인 수준과 사회 수준으로 구분하고, 개인 수준에서의 공공가치는 개인이 선호하는 가치 혹은 시민이 누릴 수 있는 권리 및 혜택이며, 시민이 선출한 대표의 의무에 대한 기대감으로 정의했다. 사회수준에서의 공공가치는 시민이 누릴 수 있는 권리 및 특권이며, 국가 및 정부기관의 시민에 대한 의무이자 정부와 정책의 기본이 되는 원칙 등의 규범적인 합의임을 밝혔다. 즉, 개인수준의 공공가치는 특정 사안에 대한 개인의 가치 및 개개인의 가치를 통합한 합의로 구성되는 반면, 사회수준에서는 시민사회가 필요로 하는 가치를 인지하고, 국정을 운영하는 것으로 이해할 수 있다(Rainey, 2009: 71).

신희영(2018: 52)의 연구에서는 공공가치접근은 공중이 정의하는 가치와 객관적, 사회적 결과인 공공가치들을 강조하고, 공공가치의 창출을 보증하는 정부의 적극적 역할과 공공관리의 중요성을 인정하며, 시민성과 민주주의 그리고 협력적 거버넌스를 강조한다고 주장하고 있다. 또한, 공공가치의 정의로운 분배, 권력구조 개편 등이 전제된다면 공공가치가 행정개혁 모델로서의 기능도 수행할 수 있음을 밝혔다(신희영, 2018). 본 연구에서는 공공가치를 공공기관의 민주성(대응성), 공정성, 청렴성 실현 수준으로 규정하고, 공공가치의 하위 변수로 활용하였다.

3. 중간관리자 혁신역량 이론적 배경

조직 연구에서 리더십⁴⁾에 관한 연구가 가장 중요하다고 해석해도 과언이 아니다. 성공적인 리더십 비결은 조직생활에서 가장 많이 회자되고 연구되고 있는 주제 중 하나이다. 리더십 정의가 하나의 유형으로 통일된 것이 아니고 학자에 따라 다양하지만, 공통적으로 목표와 비전을 성취하기 위해 특정 집단에 다른 사람의 지각, 신념, 태도, 동기 또는 행태 등에 영향을 미치는 능력으로 정의된다(Robbins & Judge, 2010). 리더십이 조직 연구에서 중요한 변수로 인식되어 연구되고 있음에도 불구하고 여전히 그 개념이 모호한 이유는 조직에서 효과적인 리더십의 유형과 특성에 대해 통합적 시각에서 해석하는 이론이 없기 때문이다(오현경·박성식·원미연, 2011).

리더십 연구⁵⁾에 따르면 일반적으로 특성(Trait)이론, 행동(Behavior)이론, 상황(Contingency)이론에 근거해 리더십 연구가 확장되었고 지속적으로 새로운 리더십 이론이 개발되고 있다(문계완·이시영·최석봉, 2009). 최근 새로운 사회문화 형성과 조직 내·외부 환경 변화에 따라서 변혁적 리더십(Bass, 1985), 거래적 리더십(Bass & Avolio, 1994), 카리스마 리더십(Conger & Kanungo, 1987), 서번트 리더십(Greenleaf, 1970)과 같은 다양한 종류의 리더십이 개발되고 있지만 현대적 리더십의 대부분이 특성, 행동, 상황이론에 근거해 구축되었다. 본 연구에서는 중간관리자 특질, 행태, 상황판단 능력, 교환관계 등을 중심으로 중간관리자 혁신역량을 살펴보고자 한다. 기존의 리더십 이론 중 중간관리자 특성만을 설명하는 이론은 존재하지 않기 때문에, 본 연구에서는 분석하고자 하는 중간관리자 특질, 행태, 상황판단 및 교환관계 능력을 설명할 수 있는 리더십 역량 모델을 제안하는 Van Wart의 행동순환모형에 근거하여 중간관리자 혁신역량을 설명할 수 있는 이론을 검토하였다.

리더십 전통 이론들이 특정 리더십 유형을 강조하면서 공공부문 관리자 역량을 설명하는데 한계가 존재하는 상황에서, Van Wart(2003)가 역량과 관련된 리더십 모델을 소개하면서 리더십 연구를 한 단계 도약시켰다(박천오, 2009). Van Wart(2003)는 리더십 역량을 상황과 맥락적 조건과 관계없이 리더가 공통적으로 보유하거나 발휘해야 하는 역량으로 정의했다. 그는 리더십이 발휘되는 과정을 리더십 행동순환모형(Leadership Action Cycle)으로 제시하면서, 공공부문 리더십을 분석하는 요인으로 리더의 개인 특성(Traits), 후천적으로 학습되는 재능(Skills), 업무 상황에서 리더의 행태(Behaviors)를 제안했다. 기존의 리더십 연구에 근거해 거래적 리더십과 변혁적 리더십의 요소를 혼합해 설계된 행동순환모형은(Van Wart, 2003), <그림 2-1>과 같이 리더 평가(Assessment), 특성(Traits), 재능(Skills), 유형(Styles), 행태(Behaviors), 그리고 사후 평가(Evaluation) 및 역량개발 등의 총 70개의 변수로 구성되었다. 즉, 리더십은 본인이 속한 조직의 환경을 분석해 조직의 환경에 부합하는 다양한 특성과 재능을 발전시켜야 하며, 이러한 과정에서 리더는 조직 내 다양한 하부 요소 및 조직 구성원들과 연계되면서 특정한 행태를 표출하게 된다. 실제 리더의 행태를 관찰해 설계된 행동순환모형은 ‘관리자들의 교육훈련 모델’이며, 리더에게 필요한 역량을 제시하고 그 효과성을 검증하기 위한 기본적인 틀을 제공한다(Van Wart, 2011). 행동순환모형이 제시하는 3가지 역량 개념은 상호 보완적 관계이며 순환적 관계이기 때문에 각각의 하위 역량이 상호 작용하면서 긍정적 결과를 도출한다. Van Wart가 제시하는 리더십 행동순환모형은 특성론, 상황론, 행태론, 재능론, 통합론 등의 기존의 연구를 통합한 리더십 모델로 평가된다(김문성·김재혁, 2013). 행동순환모형은 특정 리더십 유형을 강조하는 전통적 시각에서 벗어나, 거시적인 관점에서 조직 환경, 업무, 직위에 따라 요구되는 리더십 역량의 상대적 중요성을 파악할 수 있는 장점이 있다(박천오, 2009). 특히, 공공부문 리더의 역량에 초점을 두어서 공공부문 리더십 혁신 역량을 지지하는 중요한 이론적 근거가 될 수 있다.

<그림 2-1>

Van Wart의 리더십 행동순환모형자료 : Van Wart(2011: 466); 김문성·김재혁(2013: 97)

이에 본 연구에서는 Van Wart의 행동순환모형에 근거하여 중간관리자들의 혁신 역량을 개인가치, 직무수행, 조직관리, 관계형성 등으로 구분하고 중간관리자의 리더십이 공공가치에 미치는 영향력을 검증한다.

4. 중간관리자 혁신역량 및 공공가치 간 영향 관계

국내 공공조직을 대상으로 수행된 중간관리자 및 공공가치에 대한 연구 동향은 다음의 <표 2-1>과 같다. 우선 중간관리자에 관한 연구를 살펴보면, 선행연구들에서는 중간관리자 리더십을 변혁적, 거래적, 관계지향, 과업지향, 이슈, 진성 리더십 등으로 구분하면서 전통적 리더십 시각을 반영해서 중간관리자 리더십 변수를 구성했다. 앞서 언급한 바와 같이, 본 연구에서는 전통적 리더십의 유형과 중간관리자 혁신역량이 동일하다고 상정하기 때문에 본 연구에서 제시하는 개인가치, 직무수행, 조직관리, 관계형성 등의 혁신역량이 전통적 리더십 유형을 대체할 수 있다고 판단한다. 다음으로 중간관리자 리더십의 결과변수를 살펴보면, 가외적 노력, 리더만족, 조직성과, 발언행동, 도움행동 등의 일반적으로 조직 효과성으로 측정되는 요소들을 제시하고 있어서 본 연구에서 중간관리자 혁신역량이 공공가치를 제고할 것이라는 가설을 도출할 수 있다고 판단한다.

<표 2-1>

중간관리자 및 공공가치 연구 동향

공공가치에 관한 선행연구를 살펴보면, 공공가치라는 단어를 활용한 선행연구는 김호균(2019)의 연구가 있으며, 다른 연구들은 공공가치의 개념을 포괄하는 공직가치라는 연구 변수를 활용하면서 공직가치 제고에 기여하는 선행변수 규명에 중점을 두었다. 김호균의 연구에서는 공공(변혁적, 서번트, 적응적) 리더십이 단기적으로는 조직문화를 변화시키고 궁극적으로 공공가치를 창출한다고 주장하면서 리더십의 중요성을 다시 한번 상기시켰다. 정연우·박성민(2019)과 왕태규(2019)의 연구에서는 공직가치에 영향을 미치는 요인으로 개인특성(자기효능감, 개인-직무 적합성), 리더십(가치부여 및 총체적 리더십), 인사제도(보상, 교육훈련) 등을 제시하면서 실증적으로 이들의 관계를 규명하였다. 종합하면, 공공가치를 제고를 위해서는 공직자 개인, 리더십, 제도 등이 중요하게 다루어져야 함을 알 수 있었고, 외재적 보상 보다는 역량 개발 등을 통해 공직자들의 인식 변화가 핵심임을 알 수 있었다.

본 연구는 중간관리자 혁신역량이 공공가치를 제고시킬 수 있을까?라는 연구 질문을 바탕으로 연구가 수행되었다. Wolfe(1994)는 혁신 연구 이론을 혁신 과정 이론(Process of Innovation), 혁신 결정 요인 이론(Determinant of Innovation), 혁신 확산 이론(Diffusion of Innovation) 등의 3가지로 범주화⁶⁾했다. 즉, 중간관리자 혁신 역량의 역할과 공공가치 결정 요인을 검증하는 본 연구는 앞서 제시한 혁신 연구 이론 중 혁신 확산 이론과 혁신 결정 이론과 부합된다고 볼 수 있다.

혁신은 민간부문에서 파생되어 공공부문에 유입된 개념이기 때문에, 혁신역량과 혁신 성과 간의 관계에 대한 연구도 공공부문보다는 민간부문이나 연구개발 조직에서 많이 다루어지고 있다(김훈, 2013; 안영갑·김현권·이선로, 2010). 이에, Walker(2004)는 혁신은 조직성과를 견인하는 중요한 역할을 담당하고 있지만, 사회과학 분야에서 이를 경험적으로 분석한 연구가 부족함을 지적했다. 선행연구들에 따르면 혁신역량이 내재된 조직은 높은 성과를 거두고 있으며, 혁신 역량이 기업 성과에 긍정적인 영향을 주는 핵심 요인으로 규명되고 있다(김장호·주기중, 2015). 또한, 혁신 성과에 영향을 주는 요인으로 개인 특성(적극성, 성취욕구, 혁신 행동), 문제 해결 방법, 조직 분위기, 구조, 문화, 상사의 지원 등을 제시하고 있다(Scott & Bruce, 1994; 최석봉·양필석, 2011). 하지만, 혁신 성과에 대한 연구는 조직 차원의 혁신 결정 요인을 규명하는데 초점이 맞추어져 있었으며, 개인 차원의 혁신 역구는 개인 특성과 혁신 행동 간의 관계 규명에 집중되어 있다(Wanberg & Banas, 2000; 김해룡·양필석, 2008; 이기은·전무경, 2011).

우리나라 공직사회는 수평적 협력, 즉, 동료 간의 이타적 협력이 부족하며, 정보 공유에 매우 소극적이다. 또한, 공직사회에 만연한 ‘무사안일’ 주의로 개인의 역량을 개발하려는 의지와 노력이 부족하기도 하며(박천오, 2007), 본인의 업무 외에 조직의 다른 활동에 소극적으로 임한다(고현경·박현신·김근세, 2007). 앞서 연구의 배경에서도 설명한 바와 같이 현재 우리나라 공직사회에 만연해 있는 고질적인 문제들을 조직 내 혁신역량이 해결할 수 있을 것이라는 가정 하에 본 연구에서는 중간관리자 혁신역량과 공공가치 간 역할을 검증하고자 한다.

가설: 중간관리자 혁신역량이 공공가치에 정(+)의 영향을 미칠 것이다.

1. 연구 모형

중간관리자 혁신역량과 공공가치 간 관계를 실증적으로 규명하기 위해서, 본 연구에서는 개인 특성(성별, 연령, 학력, 근속년수, 직급)을 통제변수로 활용하였다. 또한, 중간관리자 혁신역량을 개인가치, 직무수행, 조직관리, 관계형성⁷⁾으로 구분하면서, 중간관리자 혁신역량이 공공가치에 미치는 영향력을 분석한다. 본 연구에서 공공가치 제고에 기여하는 변수로 중간관리자의 혁신역량을 제시하는 이유는 중간관리자의 리더십이 조직에 활력을 제공하고 부하 직원들에게 동기를 부여하는 등 큰 영향력을 행사하고 있기 때문이며(허전, 2002: 2), 공무원들이 반드시 함양해야 하는 기본적인 신념과 가치관에 직접적인 영향을 미치는 변수이기 때문이다.

<그림 3-1>

연구 모형

2. 자료 수집 방법

1. 표본의 특성

1) 양적 연구 표본의 특성

연구 표본에 대한 인구통계학적 특성은 <표 4-1>과 같다. 응답자의 특성을 성별부터 살펴보면, 남성이 348명(68.6%), 여성이 151명(29.8%)으로 확인되었다. 연령은 40대가 238명(46.9%)으로 가장 많은 것으로 확인되었으며, 30대(25.6%), 50대 이상(20.3%), 20대(5.9%) 순으로 분포하고 있다. 최종학력은 학사(67.1%), 석사(.20.5%), 전문대 이하(6.9%), 박사(3.9%)의 순으로 확인되었다. 근속년수는 15년 이상 근무자가 238명(46.9%)으로 가장 많았고, 10년-15년 근무자가 111명(21.9%), 5년-10년 근무자가 72명(14.2%), 3년 미만 근무자가 49명(9.7%), 3-5년 근무자가 31명(6.2%)으로 나타났다. 응답자가 수행하고 있는 업무성격의 경우를 살펴보면, 지원관리 업무(30.8%)를 수행하고 있는 응답자가 가장 많았으며, 조사연구를 담당(2.6%)하는 응답자 비율이 가장 낮았다. 응답자의 직급은 6급(52.9%), 5급(20.5%), 7급(14.8%), 4급(4.5%)의 순으로 나타났다.

<표 4-1>

개인 특성

2) 질적 연구 표본의 특성

중간관리자 혁신역량과 공공가치 간 관계에 대한 중앙행정기관에 재직하는 실무자와 학계 전문가들의 인식을 살펴보기 위해서 심층 인터뷰를 진행했다. 학계 전문가 1인, 부단위 실무자 1인, 처단위 실무자 1인, 청단위 실무자 1인을 본 연구의 인터뷰 표본으로 설정되었다. 본 연구에서 학계 및 실무자를 대상으로 인터뷰를 시행한 이유는 양적 연구에서 담아내지 못하는 현장의 실질적 목소리와 양적 연구의 한계를 보완하기 위함이다.

<표 4-2>

심층 인터뷰 표본의 특성

2. 신뢰도 및 타당도 분석 결과

중앙행정기관 재직자들 대상으로 2018년 6월부터 10월까지 확보한 설문조사⁹⁾ 자료를 통해 혁신역량의 연구 변수들의 신뢰도와 타당도를 검증하기 위해서 탐색적 및 확인적 요인 분석을 실시했다. 우선, SPSS 21.0 통계 프로그램을 활용하여 탐색적 요인 분석(Exploratory Factor Analysis: EFA)을 실시했고, 고유 값, 요인적재량, 누적분산 등의 결과를 확인하여 하나의 변수로 설정될 수 있는 기준을 충족한 변수를 중심으로 Cronbach’s Alpha 값을 도출하여 연구 변수의 신뢰도(내적 일관성)를 검증했다. 또한, 연구 변수들의 외적 일관성을 검증하기 위해서 AMOS 21.0 통계 프로그램을 활용하여 확인적 요인 분석(Confirmatory Factor Analysis: CFA)을 실시했고, Chi-square(3.804/p:.000)¹⁰⁾, CFI(.9 이상:.946), NFI(.9 이상:.929), IFI(.9 이상:.947), RMSEA(.08 이하:.074) 등의 제시된 기준 값을 바탕으로 타당성 검증을 위한 연구 모형 적합도를 판단했다. 확인적 요인 분석을 결과 값을 바탕으로 평균분산추출(Average Variance Extracted: AVE)(.5 이상), 구성 신뢰도(Critical Ration: CR)(.7 이상) 값을 구하고, 분석 결과를 토대로 연구 변수의 집중 타당도 검증을 수행했다. 본 연구에서 활용하고자 하는 연구 변수들의 신뢰도와 타당도를 분석한 결과, 모든 변수가 신뢰도 및 타당도 검증을 위해 제시하는 기준을 충족하여 신뢰도와 타당도를 확보했다고 판단한다.

<표 4-3>

신뢰도 및 타당도 분석 결과

3. 상관관계 분석 결과

본 연구에서는 중간관리자 혁신역량과 공공가치 간의 영향 관계 분석을 수행하기 전에 상관관계 분석을 통해 연구 변수들 간 연관성 수준을 분석하였다.

인구통계학적변수(성별, 연령, 학력, 근속년수, 직급), 중간관리자 혁신역량, 공공가치 간 상관관계를 분석한 결과는 다음과 같다. 공공가치는 4 가지 유형의 중간관리자 혁신역량과 .01에서 정(+)의 상관관계를 가지는 것으로 나타났다(<표 4-4> 상관관계 분석 참조). 또한, 관계형성 혁신역량은 성별, 개인가치, 직무수행 혁신역량, 조직관리 혁신역량과 .01에서 정(+)의 상관관계를 가지며, 연령과 .05에서 정(+)의 상관관계가 있는 것을 알 수 있었다. 조직관리 혁신역량은 성별과 개인가치와 .05에서 정(+)의 상관관계를 가지며, 직무수행 혁신역량과 .01에서 정(+)의 상관관계를 형성하는 것으로 분석되었다. 직무수행 혁신역량은 개인가치와 .01에서 정(+)의 상관관계를 가지는 것으로 나타났다.

<표 4-4>

상관관계 분석 결과

4. 중간관리자 혁신역량과 공공가치 간 영향 관계 분석 결과

본 연구는 중간관리자 혁신역량과 중앙행정기관 구성원들이 인식하는 공공가치 수준 간 영향 관계를 규명하는데 목적을 두고 있다. 본 연구에서는 개인 수준의 변수로 성별, 연령, 학력, 근속년수, 직급, 중간관리자 혁신역량은 개인가치, 직무수행, 조직관리, 관계형성을 투입¹¹⁾하였고, 2 단계 위계적 회귀분석을 통해 이들의 영향관계를 분석하였다. 분석 결과는 다음의 <표 4-5>에 제시되어 있다.

<표 4-5>

중간관리자 혁신역량과 공공가치 간 영향 관계 분석 결과

모형 1에는 성별, 연령, 근속년수, 직급 변수가 투입되었다. 모형 1은 약 11%(R²=.112)의 설명력을 나타내고 있지만, 공공가치에 유의미한 영향을 미치는 개인 특성 변수는 없는 것으로 나타났다.

모형 2에서는 중간관리자 혁신역량 변수인 중간관리자의 개인가치, 직무수행, 조직관리, 관계형성의 혁신역량 변수가 투입되었다. 모형 2는 약 56%(R²=.569)로 중간관리자 혁신역량과 공공가치 간의 관계를 설명하고 있으며, 중간관리자 개인 가치(β=.116, p < .10)이 공공가치에 통계적으로 유의미한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 또한, 직무수행 혁신역량(β=.173, p < .05)과 조직관리 혁신역량(β=.285, p < .01)이 공공가치에 통계적으로 유의미한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 다만, 관계형성 혁신역량(β=.029)은 공공가치에 통계적으로 영향력을 행사하지 못하는 것으로 나타났다. 결과적으로 본 연구에서 설정한 가설이 부분적으로 채택되었음을 알 수 있다.

아울러, 본 연구에서는 양적 연구 결과를 바탕으로 중앙행정기관 실무자들과 학계 전문가들을 대상으로 심층 인터뷰를 실시하였다. 인터뷰 응답자들은 중간관리자 혁신역량이 공공가치에 긍정적인 영향을 미치는 이유를 다음과 같이 설명하였다. 중간관리자 입장에서 중간관리자 혁신역량의 전략적 요소(개인가치, 직무수행, 조직관리, 관계형성 혁신역량)들이 조직의 목표 달성만을 위한 전략이 아닌, 협업 및 변화관리를 통해 정부의 책임성을 제고하는 ‘과정’을 중시하면서 공공가치를 제고할 수 있다고 주장했다. 또한, 학계 및 공무원들은 “공공가치는 공직자가 업무를 수행하면서 직접적으로 성과를 체감할 수 있는 지표이기 때문에 중간관리자 혁신역량이 공공가치에 즉각적인 영향력을 행사하며, 중간관리자 혁신역량이 공공가치 실현을 위한 필요조건”임을 주장했다.

인터뷰 내용을 종합하면, 공공가치를 제고하기 위해서는 공직자들의 공직가치 함양이 전제되어야 한다. 이에 공직자들의 공직가치(공직관, 국가관, 윤리관)를 유지·관리할 수 있는 장치가 마련되어야 할 것으로 판단한다. 구체적으로, 신임 공무원(5급 중간관리자) 교육훈련에서 공무원으로서 기본적인 자세나 가치를 주입식으로 훈련하기 보다는 직접적인 체험을 통해 공공가치 실현을 체득할 수 있는 교과과정이 마련되어야 한다고 생각한다.

“중간관리자 혁신역량이 공공가치 달성에 있어 필요충분조건은 아니지만, 필요조건이라고 생각합니다. 책임의식이 높은 수준으로 형성된 개인과 높은 수준의 윤리의식을 갖춘 관리자, 구성원의 공공서비스 마인드가 만연된 조직이라면 해당 기관(공공조직) 내부의 민주적 의사결정 과정, 공정한 성과평가, 청렴한 직무 수행 등이 이뤄질 확률이 높죠. 윤리의식이 높은 중간관리자가 부하직원의 성과평가에 있어서 공정할 수밖에 없지 않을까요? 책임의식이 높은 공무원들도 자신의 직무수행 과정이나 결과가 법률뿐 아니라 도덕적, 윤리적으로도 위배되지 않도록 청렴성을 유지할 테니, 이는 결국 공공가치 제고에 긍정적인 영향을 미친다고 생각해요. 기관이 제공하는 서비스도 마찬가지라고 생각합니다. 책임감 있는 공무원이 대국민 서비스 제공에 있어서 불공정하진 않을 거잖아요? 윤리의식이 투철하면 예를 들어, 인·허가 발급을 수행하는 공무원이 급행료를 받진 않겠죠. 공공조직 내부(공공조직 운용)나 외부(공공 서비스를 국민에게 제공)나 책임감 있고, 정의로운 공무원들이 구성되어 있다면 공공가치 제고에 이바지 할 수 있다고 생각합니다.”
→ 중간관리자 혁신역량이 공공가치 실현의 필요조건임을 주장, 조직 구성원(공직자 본인 혹은 중간관리자)들의 윤리의식 혹은 책임의식들이 민주성, 공정성, 청렴성을 추구하는 공공가치 제고에 이바지 한다고 판단
- 학계 전문가 A와의 인터뷰 중에서-

“중간관리자 개인의 혁신역량이 충분히 발현될 때 국민이 원하는 민주성, 공정성, 청렴성 추구 등의 공공가치가 향상 될 것으로 보여요. 공공가치를 창출한다는 것이 어떻게 보면 공직자로서 자부심을 가질 수 있는 성과로 보이거든요. 저도 공무원이지만 항상 업무를 할 때 공공가치(민주성, 공정성, 청렴성)를 창출할 수 있는지에 대한 관심을 가지고 있어요. 국민들은 정부나 공무원들에게 다소 부정적인 시각이 있지만, 저뿐만 아니라 공직자 대부분이 이런 마음으로 업무에 임하고 있을 것으로 봅니다.”
→ 공공가치는 공직자들의 소명이기 때문에 공직에서 업무를 수행하는 조직과 조직 구성원을 관리하는 중간관리자의 역량이 공공가치의 결정요인이 될 수 있음
- 실무자 B와의 인터뷰 중에서-

“민주성, 공정성, 청렴성 추구 등의 공공가치를 창출할 수 있느냐 혹은 내가 공무원으로서 공공가치를 창출하고 있느냐에 대한 질문을 공무원 스스로가 판단할 수 있다고 생각합니다. 공공가치는 본인이 체감할 수 있는 단기적 속성이 있기 때문에, 국민 혁신 체감이나 국민 신뢰와 같이 장기적인 성과가 아니니까 오히려 공무원 중간관리자 본인의 역량이 즉각적인 성과로 나타난 결과라고 봅니다.”
→ 공공가치는 단기적이며, 공직자들이 성과를 체감할 수 있는 지표라서 중간관리자 혁신역량이 공공가치에 즉각적인 성과로 나타남을 언급
- 실무자 C와의 인터뷰 중에서-

“제시한 중간관리자 혁신역량이 공공가치에 긍정적인 영향을 미치는 것은 당연한 것으로 볼 수 있어요. 혁신역량이 뛰어난 관리자라면 기본적으로 개인의 업무역량이 뛰어나다고 볼 수 있고, 역량이 높은 사람이 공직에서 근무하고 있다는 것은 공직자로서 자부심이 큰 사람이라고 볼 수 있어요. 이런 능력과 역량이 중간관리자 혹은 조직에게도 적용될 수 있다고 보고요. 일부 예외적인 경우도 있겠지만, 역량이 뛰어난 중간관리자일수록 민주성, 공정성, 청렴성 등을 추구하는 공공가치를 중요시 할 것으로 판단돼요.”
→ 혁신역량이 높은 사람이 공직자로서의 자부심도 크다고 가정하고, 높은 혁신역량과 자부심을 가진 공직자들이 공공가치를 더욱 중요시 여길 것으로 추정함, 이러한 가정이 중간관리자에 적용될 것으로 주장
- 실무자 D와의 인터뷰 중에서-

양적 및 질적 분석 결과, 본 연구에서 검증하고 했던 가설(중간관리자 혁신역량은 공공가치에 정(+)의 영향을 미친다.)이 증명되면서, 공직사회에 공공가치 확산에 중간관리자의 역할이 중요함을 알 수 있었다. 특히, 중간관리자의 직무수행과 조직관리 역량이 공공가치 제고에 기여함이 양적 분석을 통해 검증되었고, 양적 분석 결과를 보완하기 위해서 수행된 질적 인터뷰에서도 민주성, 공정성, 청렴성 등의 의미를 내포하는 공공가치에 중간관리자들의 공직에 대한 자부심, 직무 수행 역량이 상당한 영향을 미칠 수 있는 것으로 밝혀졌다.

1. 결론 및 함의

본 연구에서는 혁신 확산 이론과 혁신 결정 이론에 근거(Wolfe, 1994)하여 중간관리자 혁신역량과 공공가치 간 관계를 실증적으로 규명하고자 노력하였다. 즉, 중간관리자 혁신역량이 공공차치로 확산되는 모형을 통계적으로 검증함으로써 현재 공직사회에서 강조하고 있는 혁신, 공공 가치 등의 확산을 위한 필수적인 요소 중 하나가 혁신역량임을 알 수 있었다(Scott & Bruce, 1994; 최석봉·양필석, 2011). 남승하(2008)는 공공부문의 혁신 실행에 있어서 조직 외부 환경과 내부의 관리적 요인들이 상반된 영향력을 미칠 수 있기 때문에 이들 요인(조직 내·외부 환경)에 주목해야 한다고 주장하고 있다. 예를 들어, 조직 구조의 공식화된 절차나 규범은 조직의 혁신 채택과 실행에 부정적 영향을 미치지만, 일단 채택된 혁신 업무의 수행에 있어서 업무의 규칙과 절차가 긍정적인 역할을 한다(Rogers, 1995). 또한, 혁신을 성공적으로 이끌기 위해서는 구성원의 자발적인 참여, 조직의 명확한 비전제시, 구성원들의 혁신에 대한 의지와 신념이 필요하다(이경호, 2005)는 의견도 존재한다. 혁신은 조직 관리적 요소들과 조직성과를 매개하는 역할을 수행하기 때문에(Walker, 2004; 남승하, 2008), 중간관리자 혁신역량과 공공가치 간 영향 관계를 검증하는 연구를 단순히 혁신을 촉진시키는 것으로 이해하기 보다는 조직성과 향상을 위한 내적 역량의 강화라는 시각으로 접근해야 한다. 본 연구의 분석 결과를 통해 혁신역량이 공공가치 확산과 더불어 공공부문의 혁신 성향과 조직 관리 전략을 결정짓는 중요한 요인이라는 혁신 결정 이론의 주장을 지지할 수 있었다. 즉, 혁신역량과 공공가치 간 영향 관계 검증을 통해 조직 내 혁신 역량 확산은 조직성과를 위한 매개인자의 확산임과 동시에(Walker, 2004; 남승하, 2008), 조직 내적 역량을 강화시킬 수 있는 전략을 제시할 수 있는 근거가 됨을 알 수 있었다.

또한, 중간관리자 혁신역량이 공공가치에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 미루어 보아 개인 혹은 리더들의 혁신역량을 제고하기 위해서 전략적 인적자원관리 정책을 보다 적극적으로 실현할 필요가 있겠다. 우선, 조직 내 전략적 인적자원관리 기능이 효과적으로 구현될 수 있도록 인적자원관리 기능 간 연계성이 확보되어야 한다. 즉, 개별 직무와 직렬에 요구되는 역량에 대한 체계적인 정의를 기반으로 인적자원 확보-교육훈련-성과관리-보상 체계가 통합되어 운영되어야 한다. 구체적으로 혁신역량 제고와 공직의 전문성 향상을 위해 우수 인재 영입을 위한 인적 데이터베이스의 구축을 생각해 볼 수 있다. 역량과 성과가 기반이 되는 책임지향형 인사관리시스템을 만들기 위해 외부의 유능한 인재를 적극적으로 영입해야 하고, 이를 위해 외부에 조직이 필요로 하는 혁신 역량을 갖춘 인재를 선제적으로 발굴해야 한다. 또한, 성과관리체계를 통한 평가-인사-보상체계가 연계된 인적자원관리체계를 확립하기 위해서는 개별 직무에 대한 객관적인 역량 평가가 전제되어야 한다. 평가와 인사관리제도 간 연계성 강화를 위해서는 인적자원관리기능과 보상체계 간 통합 혹은 연계가 필요하며, 이를 통해 객관적 역량평가 및 성과평가 기준의 효과적인 활용이 가능할 것으로 판단된다.

마지막으로 중간관리자 관계형성 혁신역량은 공공가치에 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났는데, 이러한 결과는 김민영(2020)의 연구의 주장과 연계되는 내용이다. 구체적으로 김민영(2020:28)의 연구에서 공직자들을 대상으로 실시된 인터뷰에 따르면, “관계능력이 발달한 공직자들이 관계에 집중하느라 업무에 소홀할 수 있다”는 결과와 일맥상통하는 내용이며, 관계지향 리더십보다 과업지향 리더십이 공공가치 제고에 더 적합한 요인이라고 판단된다. 이에 중간관리자들은 본인의 업무에 대한 숙련도와 전문성을 보유하기 위해 개인적으로 노력을 기울여야 하며, 중간관리자들의 업무역량 향상을 위해 국가공무원인재개발원 혹은 지방공무원교육원에서는 전문교육 중심의 난이도 높은 교육을 이행해야 한다. 뿐만 아니라, 4차 산업혁명 혹은 디지털 뉴딜 등의 새로운 정책에 적극적으로 대응하기 위해서 데이터 관리, 데이터 수집 및 활용, 데이터 마인드 등의 역량도 함양할 수 있도록 교육훈련이 제공되어야 한다.

2. 연구의 한계 및 후속 연구 방향

본 연구에서는 중간관리자 혁신역량과 공공가치 간 관계를 검증하면서 상기한 제시한 다양한 함의를 도출하였다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 한계를 지니고 있으며, 현재 연구가 지니고 있는 한계를 보완하기 위해서 다음과 같은 후속 연구 방향을 제시하고자 한다.

본 연구에서는 중간관리자 혁신역량의 개념을 설명함에 있어서 5급 혹은 4급 등의 특정한 계급을 대상으로 연구를 수행하지 못했다. 다만, 설문 응답자가 상대적으로 인식하는 중간관리자를 대상으로 연구를 수행하였기 때문에 본 연구에서 설계하는 중간관리자가 상대적으로 고위직일수 있기 때문에 중간관리자 직급에 따른 오류가 존재할 수 있다. 이에 후속 연구에서는 중간관리자를 5급 혹은 4급으로 한정하여 연구를 수행할 필요가 있다.

다음으로, 본 연구에서는 공직자들의 인식에 기반을 두어 공공가치를 민주성(대응성), 공정성, 청렴성으로 측정하였다. 하지만 공공가치 혹은 사회적 가치의 개념과 하위요소에 대한 다양한 연구가 존재하며, 아직 합의된 개념이 존재하지 않는다. 이에 후속 연구에서는 공공가치의 개념과 하위 요소에 도출에 대한 심도 있는 연구가 필요하다. 예를 들어, 전문가 혹은 공직자 대상 델파이 분석을 바탕으로 공공가치 하위요소를 도출하거나, 공공가치에 대한 국내·외 선행연구에 근거해서 공공가치 개념에 대한 내용분석을 통해 공공가치 개념과 하위요소를 도출하면 보다 심층적인 연구가 될 것으로 판단한다.

마지막으로, 본 연구에서는 공직자들의 개인특성(연령, 학력, 근속년수 등)을 통제변수로 활용하면서 개인특성과 공공가치 간 관계를 규명하고자 노력하였다. 하지만, 개인특성이 공공가치에 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타나, 후속 연구에서는 개인특성 변수로 공직자의 인식에 기초하여 측정 가능한 변수(ex. 자기 효능감, 직무만족, 업무 전문성 등)들을 활용하여 독립변수와 종속변수 간 관계를 통제할 필요가 있다.