다중흐름모형을 활용한 키르기스스탄 기후 스마트 농업 정책 형성 과정과 한-키르기스스탄 농업협력 연구

먼저 다중흐름모형의 문제제기를 위해 키르기스스탄의 농업 경제 현황을 살펴보았다. 키르기스스탄은 2019년 기준 약 650만 명의 인구가 거주하는 중앙아시아에 위치한 산악지형의 중저소득 국가이다. 인구의 약 63.0%가 농촌에 거주하고 있으며 이는 10여 년 전과 비교했을 때, 큰 차이가 없다. 농업은 키르기스스탄의 중추라고 할 수 있으며 GDP(Gross Domestic Product)의 약 12.0%를 차지하고 있을 뿐 아니라, 키르기스스탄 총수출과 총수입의 약 12.9%, 12.3%가 농업 부문과 관련되어 있다. 특히 키르기스스탄의 2019년 GDP 성장률이 4.5%인 반면 농업 부문의 성장률은 2.6%이며, 국내노동인구의 약 40.0%가 농업 부문에 종사하고 있다(키르기스스탄 국가통계위원회, 2020).

특히 키르기스스탄의 농업 분야는 공산주의 종식 이후 현대화가 더디게 진행되었고, 농업의 성장은 농촌의 빈곤과 식량 불안을 줄이기에 충분하지 못했다. 예를 들어 국토의 55.1%가 농지면적이지만 경작지로 이용되는 땅은 전체의 6.7%에 불과하며, 전체 농가의 약 94%가 평균 3헥타르 이하의 소규모 농가이다. 뿐만 아니라, 노후화된 농업 기계, 농업 기계 신규 구입에 필요한 높은 비용 문제 및 자금 부족 등으로 기계화 속도가 더딘 상황이며, 기존 관개시설의 보수 및 복원에도 어려움을 겪고 있다. 또한 축산의 경우에도 농업 부문에서 키르기스스탄 농가의 소득원에 있어서 매우 중요함에도 불구하고 농가에 인접한 목초지나 초원의 유지관리 기술력 부재로 점차 낙후되고 있는 실정이다.

이를 극복하기 위해 키르기스스탄 정부는 농촌지역 중개인의 영향력을 제한하고, 농업 생산자의 농업 서비스 접근 확대와 시장에서의 입지 강화 및 농업생산과 수익 증가 목적으로 협동조합 육성 정책을 펴고 있다. 2020년 1월 10일 기준으로 농업협동조합 수는 2019년에 8개에 불과하던 것이 Chui 지역 71개, Issyk-Kul 104개, Osh 76개, Jalal-Abad 91개, Talas 51개, Naryn 49개, Batken 30개 등 총 472개가 설립되어 있다. 농업 생산 협동조합의 70.0%가 작물을 생산하고 있으며 30.0%는 육종, 육류 및 우유 등을 생산하고 있다. 또한 2019년 1월 28일 키르기스스탄 정부의 28호 법령에 의해 승인된 ‘농업 7의 자금 조달’ 프로젝트 틀 안에서 9개 시중은행은 농업생산자들에게 9,253건의 무담보 양허성 대출을 시행하여 농가의 자금 부족 문제를 해결하고자 하였다. 총 대출금액의 22.6%는 작물생산에, 50.8%는 축산물 생산에, 26.6%는 가공 및 농업 서비스에 투자되었다(키르기스스탄 국가통계위원회, 2020).

<표 2>

키르기스스탄의 농업 경제 현황

<표 3>

키르기스스탄의 對세계 농축산물 수출입 현황(단위: 백만 달러, %)

키르기스스탄에서 주로 생산되는 식량작물은 감자, 사탕무, 옥수수, 밀 등이며, 감자 생산량은 2016~2018년 평균 141만 7,000톤, 사탕무와 옥수수 생산량은 2016~2018년 평균 73만 톤, 66만 5,000톤에 달한다. 축산물의 경우에는 우유가 핵심이며 우유의 생산량은 2016~2018년 평균 153만 1,000톤으로 키르기스스탄에서 생산되는 농축산물 가운데 생산량이 가장 많은 것으로 나타났다. 과실 및 과채류의 경우는 토마토, 양파, 수박이 주를 이루며 토마토 생산량은 2016~2018년 평균 22만 9,000톤, 수박 생산량은 22만 4,000톤이다. 하지만 키르기스스탄의 주요 생산 식량작물 현황과 달리 주요 수출품은 우유(버터 및 치즈) 외에 콩(건조), 면, 담배, 기타 건조과일이 차지하고 있다. 특히 콩(건조) 수출의 경우 2016~2018년 평균 키르기스스탄의 전체 농산물 수출액의 25.3%인 5,400만 달러에 달했다.

<표 4>

키르기스스탄의 농축산물 생산 현황 (단위: 천 톤)

다중흐름모형을 적용하여 키르기스스탄의 기후 스마트 농업의 정책 형성 과정을 분석하였다. 기후변화가 키르기스스탄의 농업에 미치는 영향을 살펴보면 다음과 같다. 키르기스스탄 온실가스의 약 30%는 농업 부문에서 발생하며 이 중 91.3%가 축산과 관련 있다. 특히 키르기스스탄은 동유럽과 중앙아시아 국가들 가운데 기후변화 충격에 세 번째로 취약한 국가이며 이는 국토가 복잡한 산악 지형으로 이뤄진 것과 연관이 있다. 실제 1960~2010년까지 키르기스스탄의 연간 온도는 평균 약 2.4℃ 상승하였으며 향후 2050년까지는 평균 약 2.7℃, 2070년까지는 평균 약 3.1℃ 상승할 것으로 전망되었다(World Bank, 2018).

실제 산사태, 이류, 눈사태, 홍수, 빙하감소 등 기후변화로 인한 다양한 자연재해는 키르기스스탄 농업 부문의 경제적 손실 뿐 아니라, 인프라 훼손 등을 초래하고 있다. World Bank(2018)에 따르면 보리, 해바라기, 사탕무, 콩의 경작지는 기후변화로 인해 2050년까지 약 8.5% 감소할 것으로 예상되었다. 반면 밀, 옥수수, 감자, 과채류 등은 경작지가 약 2.7% 증가할 것으로 추정되었다. 이는 궁극적으로 키르기스스탄의 농축산물의 수출입 변화를 초래한다. 가령 키르기스스탄의 주요 수출 농산물이었던 콩의 경우 2050년까지 오히려 수출이 약 1.6% 감소할 것으로 전망되었다. 또한 식량 안보 측면에서 볼 때 농축산물의 국내 생산이 국내 수요를 충족시키지 못하는 상황에서 주요 식량작물 중 하나인 옥수수, 감자의 경우 국내 수요의 약 30%를 현재도 수입에 의존하고 있는 실정이다. 하지만 기후변화로 인해 옥수수의 경우 경작지가 증가할 것으로 예상됨에도 불구하고 2050년까지 수입은 약 17.5% 감소할 것으로 예측되었다. 결국 기후변화는 중저소득 국가인 키르기스스탄의 식량안보에 직접적인 위협이 된다고 할 수 있겠다.

다중흐름모형의 정책 형성 과정 구조 틀에 따라 키르기스스탄의 기후 스마트 농업 정책결정 과정을 다음 <그림 4>와 같이 도식화할 수 있다.

<그림 4>

기후 스마트 농업의 정책결정: 다중흐름모형의 적용

키르기스스탄의 기후 스마트 농업의 정책결정을 위한 문제제기는 무엇보다도 식량안보에서 출발한다. 앞서 언급하였듯이 키르기스스탄은 농업 국가로 분류됨에도 불구하고 식량안보 측면에서는 여전히 취약한 농업 인프라 및 농업 기술 등으로 인해 농축산물 총수입이 총수출의 두 배가 넘는 등 수입에 상당부분 의존하고 있다. 뿐만 아니라, 향후 키르기스스탄의 인구는 7백만 명에 육박하는 것은 물론 2050년까지 8백만 명으로 높은 성장세를 보일 것으로 전망되고 있다. 특히 도시지역의 인구 성장률은 2018년 34.0%에서 2050년 49.0%로 예상된다(World Bank, 2018). 인구 증가율에 비해 더딘 농업생산량 증가율은 식량안보에 또 다른 위협이 되고 있는 것이다. 이러한 가운데 기후변화에 노출된 키르기스스탄의 경우 기후변화 극복을 통한 농업 부문의 생산성 증대는 물론, 내구력 향상과 온실가스 감축을 위해서는 기후 스마트 농업이 필수적 요소라 할 수 있을 것이다. 더욱이 4차 산업혁명은 기후 스마트 농업의 지역별 농축산물별 맞춤형 적용이 가능한 과학기술적 토대를 제공한다고 할 수 있다. 이러한 제반 문제제기는 키르기스스탄 정부로 하여금 기후 스마트 농업이란 정책 목표를 세울 수 있는 여건을 제공한다고 하겠다.

정치흐름과 관련하여 국내정치의 경우 구소련 연방의 해체에 따라 1991년 8월 정치적으로 완전한 독립국가로서 주권을 선언하였다. 이후 반정부 시위 등으로 인해 정권 교체 등 정치적 혼란을 거쳤으나, 2011년 중앙아시아 최초로 평화적인 민주적 정권 이양을 통해 CIS(Commonwealth of Indenpendent States)⁴⁾ 국가들 가운데 가장 민주적인 국가로 손꼽힌다. 그럼에도 불구하고 사회적으로는 오랜 공산주의 체제의 영향으로 책임감 부재, 낮은 교육 수준 등으로 노동의 질이 현저히 떨어진다. 또한 키르기스스탄 정부가 2013년 반부패정책 발표, 2018년 제엔베코프 대통령의 부패 척결 강화 지시 등 부정부패 방지 및 정부서비스와 규제절차 간소화를 추진하고 있지만, 2019년 국제투명성기구(Transparency International)가 발표한 국가청렴도지수(Corruption Perceptions Index)에서 180개국 가운데 126위를 기록하고 있는 실정이다.

그럼에도 불구하고 키르기스스탄 정부는 구소련 연방 해체 이후부터 농업개혁에 꾸준히 힘써왔다. 가령 키르기스스탄은 공산주의 이후 농업부문의 토지개혁⁵⁾을 가장 성공적으로 마무리한 국가로 농업부문의 사유화가 잘 정착되었다. 그 결과 오늘날 농가의 약 94.0%가 소규모 자영농으로 구성될 수 있었다. 이후에도 키르기스스탄 정부는 국가 중장기 개발 전략(2012~2014년), 농업 및 식량안보 전략(2009~2016년), 산업발전 목표(2012~2015년) 등을 통해 농업 부문의 꾸준한 구조 개혁을 통한 시장기반시설과 유통 및 정보시스템 개발 등 기반시설 확충을 추진하였다, 또한 오늘날에도 키르기스스탄 정부는 농업 분야의 인프라 개선 및 농가 소득 증대를 위해 협동조합 설립을 장려하고 있으며, 농업 분문의 외국인직접투자 유치를 위해 농업식품개량부(Ministry of Agriculture, Food Industry, and Melioration)가 농업 분야 관련 수송 체계 향상, 저장시설 신기술 도입, 생산성 향상, 투자환경 조성 등을 위해 적극적으로 나서고 있다. 뿐만 아니라 농업 부문 인프라 개선을 위해 World Bank, ADB(Asia Development Bank), EBRD(European Bank for Reconstruction and Development) 등으로부터 ODA(Official Development Assistance)를 적극 유치하기 위해 노력하고 있다. 이는 키르기스스탄 정부가 추진하고 있는 농업 발전 국가 프로그램 ‘2017-2026’에 따라 추진되고 있는 것이다. 同프로그램에 따르면 키르기스스탄 정부는 수자원 관리 및 관개시설을 포함한 농업 인프라 시설들을 개보수 및 신축할 예정으로 약 8,306만 달러의 예산을 배정하였으며, 이는 키르기스스탄 정부 재정, EBRD, ADB, 우리나라의 대외경제협력기금 등으로부터 충당될 예정이다.⁶⁾ 결과적으로 키르기스스탄 정부는 구소련 연방 해체 이후 오늘날까지 전통적인 농업국가로서 농업 부문의 역할과 성장의 중요성을 인식하고 지속적인 농업개혁은 물론 해외투자와 ODA 유치를 통한 농업 부문 인프라 개선과 유통 및 정보시스템 기술 향상에 노력해옴으로써 정치 흐름에서 농업 발전을 위한 정책 수립을 뒷받침하고 있다고 할 수 있겠다.

끝으로 정책 흐름과 관련하여 농업 부문의 생산성 증대와 발전을 위해 키르기스스탄 정부가 독립 이후 지속적인 농업 부문 구조개혁에 힘써온 것과 연관하여 기후변화와 4차 산업혁명의 영향 아래 기후 스마트 농업은 키르기스스탄 농업에 있어서 필요충분조건의 정책적 대안으로 부상하였다고 판단할 수 있겠다. 왜냐하면 키르기스스탄의 농업 생산성 증대와 발전을 위한 키르기스스탄 정부의 노력에도 불구하고 여전히 키르기스스탄은 저조한 농업 생산, 부족한 농업 관련 인프라 및 운송 기반 시설의 사회간접자본, 노후화된 농기계는 물론 투자재원 부족과 식량안보의 위협에 이르기까지 키르기스스탄의 농업은 여전히 취약하기 때문이다. 실제 World Bank(2019)의 EBA(Enabling the Business of Agriculture)에 따르면 농업의 가장 필수적인 투입요소인 국제적으로 공인된 우수 종자 보급의 경우 22.22점, 농업 생산성 증대에 결정적 영향을 미치는 비료 등록 시스템을 통한 등록 비료의 공급은 34.6점에 그치는 등 열악한 상황에 머물러 있다.⁷⁾ 궁극적으로 기후 스마트 농업은 키르기스스탄 농업의 지속가능한 생산성 증대, 기후변화로부터의 적응력 및 내구성 향상, 온실가스 감축을 통해 키르기스스탄 경제 발전에 기여하기 위한 기회로 인식될 수 있다.

다음으로 키르기스스탄의 농업과 관련한 독립적인 세 가지 요소는 농업 생산성 증대와 발전이란 구체적 목표를 가지고 기후 스마트 농업이란 정부과제로 결합되었다. 특히 이와 관련하여 특징적인 것은 <그림 4>에서 보듯이 정부과제로의 인식전환에서부터 정책결정에 이르기까지 정책결정자 또는 정책혁신가의 역할을 대신하여 키르기스스탄 정부나 정책참여자들보다는 국제기구가 그 역할을 수행하고 있다는 것이다. 예컨대 IFDA(International Fund for Agricultural Development)는 1996년부터 축산 생산성과 목초지나 초원의 기후변화 충격으로부터의 내구성에 초점을 맞춰 활동해오고 있다. World Bank의 경우 관개시설 개선, 공인 우수 종자 보급을 통한 식량안보에 집중해 역할하고 있다.⁸⁾ 또한 기후변화에 노출된 농작물별로 기후 스마트 농업 관련 기술의 차등 적용을 제안하였다. 밀의 경우는 보전농업과 윤작을, 콩은 보전농업과 윤작에 더하여 통합해충관리 기술을, 옥수수는 보전농업과 윤작 외에 덮개 작물 기술을, 채소류의 경우에는 온실 재배 기술을 각각 제시하였다. USAID(United States Agency for International Development)는 ‘Agro Horizon and Farmer to Farmer Project 2013~2018’을 통해 농가의 생산성 증대는 물론 농가와 시장의 연결을 통한 효율적인 농작물 공급 시스템 구축, 금융 접근성 강화, 농업 고용 증대를 추진하였다. UN의 FAO(Food and Agriculture Organization)는 ‘Climate Change Conditions Project 2014~2019’를 통해 농가와 숲의 탄소 저감을 통한 지속가능한 순환 생태계 구축에 나섰다.

또한 국제기구와 더불어 키르기스스탄의 국내외 시민단체가 키르기스스탄 기후 스마트 농업의 정책 결정에 중요한 역할을 하였다. 가령 중앙아시아의 CAMP Alatoo는 자연자원의 활용을 위한 혁신기술 도입, 산악고지대의 기후변화 적응 생태계 확립을 주도하였다. 이에 더하여 지역 시민단체의 경우 기후변화에 대응한 기후 스마트 농업의 기술과 관련 지식을 일선 농가에 보급 확산하는데 핵심 역할을 하였다.

키르기스스탄 정부에서는 농업식품개량부가 기후 스마트 농업을 담당하고 있으며, 환경보호 및 임업국(State Agency for Environmental Protection and Forestry)이 기후변화와 관련한 환경보호, 임업 및 자연자원 관리 등의 정책입안 및 규제를 담당하고 있다. 그리고 기상국(State Agency on Meteorology)은 기상 보도, 기후 예측, 자연재해 경보 시스템 운영 등을 책임지고 있다. 하지만 키르기스스탄 정부의 기후변화에 대비한 관련 정책은 부족한 상황이다. 이는 결국 기후변화 대응 재정투자 및 기후 스마트 농업에 투입할 정부 재정의 부족을 의미한다. 결국 키르기스스탄 정부는 국제기구 등의 ODA에 의존할 수밖에 없으며 실제로도 지난 2013~2014년 동안 기후변화 대응 국제기구의 지원 금액은 6천만 달러에 달한다(World Bank, 2018).

종합하면 기후변화와 식량안보의 위협이란 문제인식 속에 전통적인 농업국가로서 농업이 GDP 및 고용 측면에서 차지하는 비중 등 사회경제적 여건에 따른 정부의 지속적인 농업개혁 추진, 키르기스스탄 정부의 재정적 한계 등 제반 제약으로 인한 국제기구 주도의 기후 스마트 농업의 도입 추진은 키르기스스탄 정부로 하여금 기후 스마트 농업 정책을 최종 결정하기에 충분한 정책 형성 과정을 제공했다고 볼 수 있겠다. 궁극적으로 이는 키르기스스탄 정부가 농업 생산성 증대와 발전이란 구체적 목표를 견지해왔기 때문에 가능했을 것이다.

키르기스스탄은 기후 스마트 농업의 현장에서의 실제 적용은 여전히 낮은 수준에 머물고 있다. 이는 영농 교육의 부족으로 인한 기후 스마트 농업에 대한 농가들의 지식 부족, 장기적 투자의 제약, 높은 투자비용, 현대화된 농기계 및 기술에 대한 접근성의 한계 등에 기인한다. 그 결과 밀의 경우 키르기스스탄 전 지역에서 재배되고 있으나, 많은 농부들이 밀 재배의 기술적인 과정을 따르지 못하기 때문에 생산성 증대는 한계가 있을 것으로 전망되었다. 또한 정부는 주요 감자 재배지역에 바이오 기술센터를 설립하였으나 여전히 제대로 작동하지 못하고 있다(김종선 외, 2019). 또한 겨울철에도 키르기스스탄은 온실시설 부족으로 주요 작물의 90%를 수입하는 등 계절별 수급 불균형도 농업 부문의 주요 문제로 대두되고 있다.⁹⁾

이러한 가운데 우리나라와 키르기스스탄은 2007년 11월 19일 양국 정부 간 체결한 경제협력협정 제5조에 의거하여 2019년 10월 4일 서울에서 제3차 경제공동위원회를 개최하였다. 당시 양측은 기후 스마트 농업과 관련해서는 농촌진흥청 해외농업기술개발사업(KOPIA)을 통한 농업기술 분야 협력, 전문가 및 농업인 간 온실재배 기술 및 농업협동조합 관련 경험 공유, 키르기스스탄 내 유기농산물 종자 육성 관련 신기술 이전 등에 대해 합의하였다.

키르기스스탄의 기후 스마트 농업 추진과 관련하여 관개시설 개선 등 농업 인프라 확대, 공인 우수종자 보급, 운송 기반 시설 등 사회간접자본 확충, 투자 재원 확보 등이 시급한 과제라 할 수 있을 것이다. 또한 기후 스마트 농업의 확산을 위한 농업 전문 인력 양성을 위한 교육 프로그램 마련도 중요할 것이다. 이와 관련하여 우선 우리나라가 확보하고 있는 연중 농산물 생산과 공급이 가능한 시설원예기술 및 정보의 공유에서부터 키르기스스탄 내에 시설원예 농업 전문가를 양성하는 프로그램을 정기적으로 운영하고 농가 컨설팅을 위한 전문가 교류 프로그램을 마련할 필요가 있을 것이다. 이는 궁극적으로 키르기스스탄으로의 우리나라 온실기자재 수출에 있어서 가격 측면에서는 중국에, 인지도 측면에서는 유럽에 경쟁력이 밀리는 상황을 고려할 때 키르기스스탄 내에 우리나라의 기술과 기자재에 익숙한 전문가가 많아질 경우 우리나라의 온실기자재 수출 확대에 간접적으로 기여할 수 있을 것이다.

다음으로 키르기스스탄의 공인 우수종자 보급 확대를 위해 한국의 선진 종자기술과 재배기술을 결합한 스마트 팜, 즉 K-팜의 수출을 추진할 필요가 있다. 이 경우 Damen(2018)이 지역별 특성에 맞게 기후 스마트 농업이 차별적으로 적용되어야 한다고 한 것처럼 우리나라의 지역별 특성을 고려한 지역별 맞춤형 기후 스마트 팜을 키르기스스탄의 유사한 특성을 가진 지역으로의 수출을 고려할 필요가 있다. 이를 통해 기후 스마트 팜에 있어서 국가 차원의 농업협력을 넘어 지역 차원의 교류협력도 강화할 필요가 있을 것이다. 끝으로 관개시설 개선 등 농업 인프라 확대와 운송 기반 시설 등 사회간접자본 확충과 관련해서는 ODA를 활용하여 우리나라의 연관 산업의 기업 동반 진출을 추진할 필요가 있다. 예컨대 식품가공 산업을 중심으로 연관 산업이 함께 동반 진출할 경우 제조업 뿐 아니라 건설업, 교통 및 물류산업, 무역 및 도소매업에 이르기까지 협업 진출이 가능하다고 하겠다. 더 나아가 이는 키르기스스탄 내 농업의 생산, 저장 및 가공, 물류 및 유통에 이르는 종합 농업복합단지 건설로 이어질 수 있을 것이다. 유러시아 경제연합 국가들에 키르기스스탄의 농축산물을 무관세로 수출할 수 있는 것을 감안할 때 이는 ODA를 활용한 우리나라 기업의 매력적인 해외 투자시장으로서의 성장 잠재력이 있다고 하겠다. 이창근(2017)에 따르면 라오스의 경우 제7차 사회경제발전계획에서 1차 산업 가운데 농업 부문의 관개시설 및 농산물 가공 산업 육성이 시급한 개발 과제이며, 對라오스 ODA를 이와 관련하여 공여함은 물론 同부문의 건설, 농산물의 유통 및 무역거래를 수반하는 관련 산업부문의 해외직접투자와 국내(중소)기업의 진출을 동반하는 것이 개발협력사업 추진의 효과를 극대화한다는 것으로 나타났다.