지역균형발전특별회계의 지역성장률에 대한 효과분석: 시와 군을 중심으로

1. 지역균형발전특별회계

1) 의의 및 변화과정

지역균형발전특별회계는 노무현 정부시기였던 2004년 제정된 국가균형발전특별법 제30조에 따라 국가균형발전계획과 관련 사업을 효율적으로 추진하기 위해 “국가균형발전특별회계”라는 이름으로 처음 설치되었다. 그동안 지역균형발전특별회계는 명칭의 변화가 있었는데, 이명박 정부에서는 광역·지역균형발전특별회계로, 박근혜 정부에서는 지역발전특별회계로 변경되었다가 문재인 정부에서는 다시 국가균형발전특별회계로 환원되었다. 윤석열 정부에서는 기존의 국가균형발전특별법과 지방분권법을 통합하여 지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법을 제정하였는데 동법 제74조에 “지방시대 종합계획 및 지역균형발전시책 지원 관련 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 지역균형발전특별회계를 설치한다”라고 규정함으로써 국가균형발전특별회계는 지역균형발전특별회계로 그 명칭을 변경되었다.⁵⁾ 이와 같이 명칭의 변화가 있기는 하였으나 동회계는 특별법에 지속적으로 국가(혹은 지역)의 균형발전계획과 관련된 사업의 추진을 위한 것으로 규정되어 있기 때문에 지역의 균형발전이라는 목적은 변화없이 지속되고 있다고 할 수 있겠다.

지역균형발전특별회계는 명칭 뿐 아니라, 계정도 정부에 따라 변화가 있었다(김홍환·박찬신, 2021). 우선 동회계는 지역개발사업계정, 지역혁신사업계정으로 구분하여 시작하였다가 제주특별자치도의 출범 이후 제주계정이 추가되었다. 이명박 정부에서는 지역혁신계정을 광역발전계정으로 전환하였으며, 지역개발계정의 국가직접편성사업을 폐지하고 광역발전계정으로 통합하였다. 박근혜정부에서는 지역개발계정을 생활기반계정으로, 광역발전계정을 경제발전계정으로 변경하였고, 세종특별자치시 출범 이후 세종계정이 추가되었다. 문재인정부에서는 생활기반계정을 지역자율계정으로, 경제발전계정을 지역지원계정으로 명칭을 변경하였으며, 윤석열 정부에는 동회계의 명칭만 변경했을 뿐 아직 계정 등에 대한 변화는 없다. 현재 동회계의 계정 및 편성방식 등은 다음의 표와 같다.

<표 1>

현행 지역균형발전특별회계 편성체계

지역균형발전특별회계 예산 규모는 <표 2>에서 보듯이 2007년 6조 8천억원에서 2015년 10조 3천억원으로 증가하였으며, 그 이후 약간의 등락을 거듭하였다. 2020년에는 지역균형발전특별회계의 포괄보조사업 중 약 3조 6천억원 규모의 사업이 지방자치단체로 이양되어 그 규모가 9조 2천억원으로 감소하였으나, 2021년 이후 다시 증가하여 2022년 11조 4천억원으로 나타나고 있다. 하지만 각 계정의 규모에는 변화가 있었는데, 2007년부터 2009년까지는 지역자율계정의 예산 규모가 지역자원계정의 예산규모에 비해 3배 이상이었으나, 이명박 정부 이후 지역자율계정의 예산규모는 축소된 반면 지역자원계정의 예산규모가 증가되었다. 특히 2020년 일부 포괄보조사업의 지방이양으로 지역지원계정과 지역자율계정의 예산규모는 2022년 기준으로 각각 8조 2천억원과 2조 8천억원으로, 지역지원계정의 비중이 훨씬 큰 것으로 나타나고 있다.

<표 2>

지역균형발전특별회계 계정별 예산 추이(단위: 조원)

2) 지역균형발전특별회계사업에 대한 평가제도

현재 지역균형발전특별회계 사업에 대해서는 지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법 11조 및 동법 시행령 제14조~17조에 따라 추진실적을 평가하고 있다.⁶⁾ 다만 평가는 동특별회계에 의해 집행되는 모든 사업을 대상으로 하는 것이 아니라 자율·제주·세종계정으로 지원된 포괄보조사업에 국한하고 있다.⁷⁾

국가균형발전사업에 대한 평가는 크게 시·도 자율편성사업과 시·군·구 자율편성사업으로 구분하여 진행되고 있으며, 1차는 자체평가, 2차는 지방시대위원회(구 국가균형발전위원회)에 의한 메타평가(혹은 상위평가)로 이루어진다. 평가는 상대평가로 이루어지며 우수, 보통, 미흡 등 세 등급으로 배분된다. 시·도의 경우 평가등급에 따라 미흡사업에 대해 사업 총액대비 10% 이상 예산을 삭감하는 등 시·도 인센티브 차등배분에 반영하며, 시·군·구의 경우에도 평가결과를 차년도 예산편성과 연계하고, 또한 시군구 인센티브 차등배분에 반영하도록 하고 있다.

지역균형발전특별회계사업에 대한 평가기준은 매년 약간의 변화가 있는데 다음에서는 2023년 활용된 평가의 기준을 중심으로 살펴보기로 한다. <표 3>에서 보듯이 시·도 자체평가의 기준은 사업기획, 사업집행, 사업성과로 구분되며, 신규사업의 경우에는 각각 20점, 계속사업의 경우에는 각각 5점, 15점, 60점의 배점이 주어진다. 이 외에 “사업목적 관련 성과 외 지방시대 구현을 위한 노력과 성과”에 대하여 5점까지 가점을 할 수 있도록 하고 있으며, 제출기한을 준수하지 않은 경우 3점을 감점한다.

<표 3>

시도 포괄보조사업 자체평가 기준

또한 시·도의 상위평가 기준은 평가과정, 평가결과, 평가환류로 구분되며, 각각 20점, 50점, 30점의 배점이 부여되고 있다. 시·군·구의 경우에는 지자체 사업 담당자가 제출한 자체평가보고서 및 증빙자료를 활용하여 균형위 상위평가 실시하도록 하고 있는데, 시·군·구 사업평가의 기준 부문은 시·도 자체평가와 동일하나, 점검항목이나 배점 등에 약간의 차이가 있다.⁸⁾

하지만 현 평가제도는 국가균형발전사업의 실질적인 성과를 평가하기에는 미흡한 것으로 보인다. 물론 평가기준에 사업의 성과가 포함되어 있으며, 다양한 성과지표에 대한 목표달성도 등이 점검되기는 하나, 이러한 성과지표들이 사업의 원래 목적과 연계성이 그다지 높지 않을 수 있고, 또한 사업의 평가결과가 우수하다고 해도 과연 이러한 사업들이 지역균형발전, 혹은 낙후한 지역의 발전에 이바지했는지는 명확히 파악할 수 없다는 한계가 있다고 판단된다.

2. 선행연구에 대한 검토

국가균형발전특별회계가 도입된 이후 동회계에 대하여 많은 연구들이 이루어져 왔다. 하지만 대부분의 연구들은 제도나 예산배분에 대한 문제점 및 개선방안 제시에 중점을 두고 있으며, 동회계의 성과에 대한 실증적인 연구는 활발히 이루어지고 있지 않은 실정이다.

우선 김재훈 외(2020)의 연구에서는 역대정부에서 지역균형을 위한 다양한 정책들을 시행했음에도 불구하고 지역간 격차는 심각한 수준에 있으며, 이를 개선하기 위해서는 균형발전사업의 예산 배분 시 균형발전지표들을 적극적으로 활용하여야 한다고 강조하면서 이를 위한 지표들의 개선 및 활용방안을 제시하고 있다.

산업연구원(2019)의 연구에서는 지역균형발전특별회계의 제도, 구조, 운영 측면에서의 문제점을 지적하면서 특별회계의 개편과 효율성과 효과성을 제고하기 위한 방안들을 제시하고 있다. 또한 조임곤(2021)은 지역균형발전특별회계의 규모, 계정 규모, 세부사업 규모, 그리고 특정사업의 규모변화를 분석하면서 비수도권 및 농어촌지역에 대한 배려가 적어 국가균형발전에 대한 기여가 낮다고 평가하고 있으며, 이러한 문제점을 개선하기 위해서는 차등지원의 강화, 낙후도 등을 활용한 지표의 개선이 이루어질 필요성이 있음을 강조하였다. 이 외에도 지역균형발전특별회계의 문제점들을 분석하여 제시하고 있는 연구들은 동회계의 운영이 중앙정부 주도로 이루어지고 있기 때문에 지방자치단체의 자율성이 부족하다는 점, 포괄보조금으로서의 기능이 적절히 작동하지 않고 있다는 점, 배분기준이나 산정방식들이 불명확하고 투명하지 않다는 점 등의 문제점들을 지적하고 있다(강현수, 2018; 김성주 외, 2018; 고광용·이아람, 2018; 박진경·이제연, 2018; 이원희·권혁준, 2013).

또한 앞서 살펴본 지역균형발전사업에 대한 평가제도에 대해 문제점들을 지적한 연구도 있다. 황해동(2022)은 현행 평가제도가 일괄적인 평가기준의 적용, 상대평가로 인한 오류, 인센티브에 대한 모호성, 코로나 19 등의 현실을 반영할 수 있는 지표의 부족 등의 측면에서 문제가 있음을 지적하였다. 또한 현재의 평가시스템과 같이 정책모니터링, 혹은 능률성 등을 평가한다면 ‘낮은 수준’의 성과목표만을 달성하려고 하거나, 조직운영에 대해서만 초점을 맞추는 등의 성과 패러독스(Performance Paradox)의 문제가 있을 수 있다는 점도 문제로 제시하고 있다(황해동, 2022; Van Thiel & Leeuw, 2002).

경로의존성 모형을 활용하여 동회계의 변화과정을 분석한 연구들도 있다. 황해동(2020)의 연구에서는 동회계가 균형발전에 기여하지 못하는 이유를 분석하기 위해 역사적 제도주의의 경로의존성 모형을 활용하였으며, 김홍환·박찬신(2021)의 연구에서도 정부간 재정관계의 변화과정을 경로의존성 모형에 의해 분석한 후, 분석결과를 토대로 문제점과 다양한 정책대안들을 제안하였다.

동회계의 배분에 대한 문제점을 중점적으로 분석한 연구들도 있다. 김재훈(2007)의 연구에서는 소득수준이 높은 시·군·구에 더 많은 예산이 배분되는 경향이 있음을 지적하였고, 정창수 외(2016)의 연구에서도 동회계가 각 사업별로 서로 다른 기준에 의해 특정지역에 배분되고 있기 때문에 지역간 형평성의 제고에 기여하지 못하는 문제가 있다고 주장하고 있다.

동회계의 배분에 미친 요인들을 실증적으로 분석한 연구들도 있다. 우선 조형석·양지숙(2021)은 지역균형발전특별회계 배분 시 단체장의 재선여부와 국회의원수 등의 정치적인 요인이 영향을 미치고 있으나, 균형발전 요인들은 영향을 미치지 못하고 있음을 보여주고 있다. 최연태·이재완(2011)과 김애진·박정수(2016)의 연구에서도 지역균형발전특별회계의 예산 배분에 정치적 요인들이 영향을 미치고 있다는 결과를 제시하고 있다. 최낙혁·권향원(2023)의 연구에서는 국고보조금과 균형발전특별회계보조금의 배분에 대한 영향요인으로 행정역량과 정치역량을 함께 고려한 실증분석을 실시하였는데, 분석 결과 정치적 역량 외에도 행정적 역량과 지역발전변수들도 영향을 미치고 있음을 보여주고 있다.

이상과 같이 균형발전특별회계에 대한 선행연구들은 대체로 예산의 배분 측면에 중점을 두고 있어, 성과에 대한 연구는 활발히 이루어지고 있지 않음을 알 수 있다. 다만 소수의 연구들이 동회계의 성과에 대한 분석을 실시하고 있는데, 그 연구들을 살펴보면 다음과 같다.

우선 강남호(2023)의 연구에서는 인구와 경제적 측면에서 균형발전정책을 평가하고 있다. 평가 결과 균형발전특별회계가 도입된 2005년 이후 수도권에 더욱 인구가 집중되었으며, 지역내총생산(GRDP)나 지역내총소득(GRN)의 비중도 수도권에 더욱 집중되고 있다는 결과를 보여주고 있다. 다만 이 연구는 거시적인 측면에서 인구와 경제적 지표들의 변화 추이만 보여주고 있을 뿐 지역균형발전특별회계의 직접적인 효과를 분석하지는 못하였다는 한계가 있다.

다음으로, 이기원(2022)의 연구에서는 문재인정부의 균형발전정책의 성과에 대한 평가를 시도하였다. 하지만 이러한 평가는 국가균형발전정책에 대한 전문가 등의 인식조사를 통하여 이루어졌기 때문에 실질적인 균형발전정책의 성과를 평가하였다고 보기에는 어려움이 있다.

마지막으로 임태경(2022)의 연구에서는 경상권의 기초자치단체를 대상으로 지역균형발전특별회계가 지역경제활성화에 기여를 하였는지를 실증적으로 분석하였으며, 동회계가 지역경제활성화에 긍정적인 효과를 야기하였다는 결과를 제시하였다. 하지만 이 연구에서는 종속변수로 지역총생산 지표로 측정하고 있기 때문에 지역균형발전특별회계의 목적에 부합한 분석이 이루어졌는지에 대해서 의문을 제기할 수 있다. 균형발전특별회계의 목적은 지역의 균형발전에 있기 때문이다.

동회계는 발전수준이 낮은 지역에 더욱 많은 예산을 투입하고, 더욱 많은 예산이 투입된다면 더욱 높은 경제성장이 이루어질 것이라는 가정 하에 설계된 것이다. 하지만 임태경(2022)의 연구 논리에 따른다면 지역균형발전특별회계의 목적이 지역총생산을 제고하는 것이라 할 수 있는데, 지역총생산의 값이 큰 지역은 작은 지역에 비해 이미 더욱 높은 수준의 지역발전이 이루어진 지역이라, 오히려 지역균형발전특별회계의 투입이 적어야 하는 논리적인 모순이 있다. 또한 이 연구가 경상권에 국한하여 분석하였다는 점도 한계점으로 지적할 수 있겠다.

1. 분석모형 및 변수의 조작적 정의

지역균형발전특별회계가 지역의 균형발전에 기여하고 있는지를 실증적으로 분석하기 위해서는 우선적으로 지역균형발전특별회계의 목적인 “지역의 균형발전”이 무엇인지를 명확히 정의할 필요가 있다. 균형발전의 개념은 다양한 학자들에 의해 다양하게 정의되고 있다(김홍환·박찬신, 2021).

우선 우리나라 “지방자치분권 및 지역균형발전특별법” 제2조에 따르면 “지역균형발전”이란 “지역 간 발전 격차를 줄이고 지역의 자립적 발전역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고 지속가능한 발전을 도모하여 전국이 개성 있게 골고루 잘 사는 사회를 구현하는 것을 말한다.”라고 규정되어 있다. 하지만 이러한 정의는 다소 추상적이기 때문에 경험적인 연구에 활용하는데에는 한계가 있어 보다 측정 가능한 수준에서의 개념정의가 필요하다. 이와 연관하여 Folmer & Oosterhaven(1977)는 불균형의 개념을 “공간적으로 규정된 여러 변수들, 즉 1인당 소득, 산업 수준, 인구밀도, 생활환경 수준 등에서의 차이”로 정의하고 있는데, 이러한 개념정의를 따른다면 균형발전이란 “지역간에 경제적, 사회적 제 개발지표들이 서로 대등한 상태에 있어야 하는 것”으로 정의할 수 있겠다(최진혁, 2015).

따라서 지역균형발전특별회계의 최종적인 목표는 지역의 경제적, 사회적 발전의 수준 등을 대등한 상태로 만드는 것이라고 볼 수 있다. 하지만 지역발전수준이 균형을 이루고 있는지는 거시적인 수준, 즉 국가 전체적인 수준이나 광역 수준에서 측정 가능하나, 미시적인 수준, 즉 지역 및 기초자치단체 차원에서의 분석에는 적용할 수 없다. 따라서 기초지방자치단체를 대상으로 하는 이 연구에서는 지역균형발전특별회계의 목적을 기초자치단체 차원에서의 분석에 맞도록 재정의해야 한다.

지역균형발전특별회계의 기본적인 논리는 지역발전의 수준이 낮은 지역에 더욱 많은 예산을 투입함으로써 지역발전 수준의 성장을 촉진하겠다는 것이라고 할 수 있다. 이러한 논리는 Brow & Burrows(1977)의 정의에 부합된다. 즉 Brow & Burrows(1977)는 지역간 불균형을 “지역간 성장속도의 차이로 발생하는 지역문제”라고 정의하고 있는데, 이러한 정의에 따르면 지역간 불균형의 문제를 해결하기 위해서는 지역발전의 수준이 낮은 지역의 성장 속도를 더욱 높여야 하는 것이라고 할 수 있으며, 이것이 바로 지역 차원에서의 지역균형발전특별회계의 목적이라고 할 수 있겠다. 이러한 논리에 따라 이 연구에서 지역차원에서의 지역균형발전특별회계의 목적은 “지역의 성장을 촉진시키는 것”, 즉 “지역의 성장률을 제고하는 것”으로 정의하도록 한다. 이를 바탕으로 본 연구의 가설을 정립하면 다음과 같다.

• 연구가설: 더욱 많은 지역균형발전특별회계의 예산이 투입될수록 지역의 성장률은 제고될 것이다.

다음으로, 어떠한 측면에서 지역발전의 수준을 측정할 것인가에 대해 논의하기로 한다. 많은 학자들은 다양한 측면에서 균형발전을 측정하고 있으나, 특히 경제적인 측면이 가장 강조되고 있다.⁹⁾ 또한 실제 지역균형발전특별회계 사업 중 경제적 측면과 연관된 국토부, 산업부, 중기부의 사업 규모가 전체예산의 60%를 상회하고 있어 경제적 측면에서의 지역발전의 수준이 가장 중요한 지표라 할 수 있겠다(산업연구원, 2019).

일반적으로 경제적 측면에서 지역의 발전, 혹은 활성화의 정도는 (일인당) 지역총생산(GRDP)이나 (일인당) 총소득(GRNI) 등의 지표를 활용하여 측정하고 있다. 지역균형발전특별회계의 성과를 분석한 임태경(2022)의 연구에서는 지역경제활성화를 지역균형발전특별회계의 성과로 설정하고 이를 지역총생산지표(GRDP)로 측정하고 있고, 이외에도 지역경제성장에 대한 많은 연구들이 GRDP, 혹은 GRNI 지표들을 지역경제의 측정을 위한 지표로 활용하고 있다(이민규·김현아, 2021; 이미애, 2018; 정해진, 2016; 이연호·김광민, 2015; 김일태·최지혜, 2014; 김종웅·황석준, 2011).

하지만 이 연구에서 지역총생산이나 총소득지표 등의 지표를 종속변수로 활용하는 데에는 다음과 같은 문제점들이 있다. 우선 지역총생산(혹은 총소득)은 지역균형발전특별회계의 성과지표로 적절하지 않다. 왜냐하면 앞서 설명하였듯이 지역균형발전특별회계의 목적은 지역의 균형발전에 있고, 이러한 목적을 달성하려면 지역의 경제적 수준이 낮은 지역에 더욱 많은 지역균형발전특별회계 예산이 투입되어야 하며, 동회계의 투입 규모가 클수록 지역의 경제 수준(GRDP, 혹은 GRNI 등)의 성장, 즉 증가율이 높아져야 하는 것이기 때문이다. 따라서 본 연구의 목적에 더욱 적절한 종속변수는 (일인당) 지역총생산이나 (일인당) 총소득이 아니라 그 증가율이 되어야 할 것이다. 이와 같은 이유로 김민창·김애진(2019)의 연구에서도 지역경제성장의 지표로 GRDP의 성장률을 종속변수로 활용한 성장회귀방정식을 활용하고 있다.

두 번째 문제는 우리나라의 경우 기초자치단체 차원에서의 GRDP나 GRNI 등의 자료가 연구기간 동안 모두 제공되고 있지 않다는 점이다. 현재 국가통계포털 홈페이지를 살펴보면 2010년부터 2020년까지의 시·군·구 GRDP 자료가 제공되고 있을 뿐 이 연구의 모든 연구기간 자료들이 제공되고 있지는 않다. 또한 광역시에 속한 군과 경상북도의 기초자치단체 자료는 2015년 이후, 경상남도 지역의 GRDP 자료는 2015년부터 2019년, 충청남도의 자료는 2010년부터 2019년까지의 자료만 제공되고 있다. 따라서 연구기간 동안 모든 시군을 대상으로 하는 분석을 위해서는 지역총생산이나 총소득 등을 대신할 대리지표를 찾아야 한다.

이 연구에서는 지역발전이나 활성화에 대한 대리변수로 지방세 규모를 활용하기로 한다.¹⁰⁾ 지방세는 해당 지방자치단체 세원의 크기를 반영하고 있어 지역의 경제적 성장수준을 반영할 수 있는 좋은 지표 중 하나이다(윤지웅 외, 2009). 박완규(2010)와 이민규·김현아(2021)의 연구에서는 지방소득세(혹은 2010년 이전의 주민세 소득할)의 지표를 지방총소득의 대리변수로 활용하고 있는데, 지방소득세는 지방의 소득 측면만 반영할 수 있다는 점에서 한계가 있다. 반면 지방세의 총규모는 지역의 소득수준뿐 아니라 재산이나 소비 수준 등을 종합적으로 반영할 수 있다는 장점이 있다. 또한 기존의 자료를 바탕으로 한 상관계수 분석 결과 GRDP와 지방세 총규모와의 상관계수는 0.9를 상회하고 있어 대리변수로서 큰 문제가 없는 것으로 판단된다.¹¹⁾ 따라서 이 연구에서는 총지방세규모와 인구변수를 통제한 일인당지방세규모의 전년대비 증가율을 종속변수로 활용하기로 한다.

또한 이 연구에서는 인구증가율도 지역성장의 지표로 활용하기로 한다. 현재 우리나라에서는 지방소멸에 대한 우려의 목소리가 높으며, 지방소멸대응기금을 통하여 인구감소지역 등에 지원을 하고 있다(류영아, 2022). 따라서 경제적인 측면 뿐 아니라 인구 측면에서의 성장도 함께 분석하는 것은 시의성 측면에서 의미가 있을 것으로 판단된다.

다음으로 이 연구에서 독립변수는 지역균형발전특별회계의 규모이며, 지역균형발전특별회계 및 일인당 지역균형발전특별회계의 예산규모로 측정하기로 한다. 현실을 반영한 정확한 분석을 위해서는 결산 규모를 활용하여야 하나 현재 취득할 수 있는 자료는 지방재정365에서 제공하고 있는 예산자료 밖에 없어 예산액을 사용하기로 한다.¹²⁾

또한 이 연구에서는 통제변수로 지방자치단체의 지출 규모를 고려하기로 한다. 그동안 다양한 연구들은 지방자치단체의 지출이 지역경제의 활성화에 영향을 미치고 있다고 주장하고 있는데, 실증적 분석 결과는 서로 다르게 나타나고 있다. 예를 들어 Akai and Sakata(2002), Morrison and Schwartz(1996), 김종구(2007), 박헌수 외(2001) 등의 연구는 지방정부의 세출이 증가하면 지역경제 성장에 긍정적인 영향을 미치고 있다는 결과를 보여주고 있는 반면, Xie, Zou and Davoodi(1999)의 연구에서는 오히려 부정적인 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 이렇듯 지방자치단체의 지출은 지역의 성장에 긍적적, 혹은 부정적으로 영향을 미칠수 있기 때문에 각 지방자치단체의 총세출규모와 일인당 세출규모를 통제변수로 활용하기로 한다.

또한 분석에서 고려하여 할 점은 독립변수와 통제변수의 종속변수에 대한 지연효과이다. 즉 당해연도 지역균형발전특별회계사업이나 세출이 당해연도 성장에 직접 영향을 미칠수도 있지만, 차기연도 혹은 그 이후의 성장률에 영향을 미칠수도 있을 것이다. 이 연구에서는 당해연도 및 1년 후의 지연효과에 대해서만 분석하기로 한다. 다만 당해연도와 전년도 예산을 모두 하나의 모형에서 분석하면 다중공선성의 문제 등이 발생할 수 있어 서로 다른 모형에서 분석하기로 한다.¹³⁾ 또한 모든 독립변수와 통제변수의 값은 소비자물가지수(2020년=100)를 활용하여 실질금액으로 전환하였다. <표 4>는 변수들에 대한 논의를 정리한 것이다.

<표 4>

종속변수, 독립변수 및 통제변수의 조작적 정의

2. 분석방법

본 연구에서는 지역균형발전특별회계이 지역성장을 촉진하였는지 여부를 분석하기 위하여 시와 군 지방자치단체에 대한 2010년부터 2022년까지의 자료를 바탕으로 패널회귀분석방법을 활용하기로 한다.14) 패널회귀분성에서 중요한 것은 OLS(Ordinary Least Square)모형, 고정효과모형, 확률효과모형 중 적절한 모형을 선택하는 것이다. 이를 위하여 본 연구에서는 OLS 모형의 적정성을 판단하기 위하여 오차항의 분산-공분산 형태의 동질성을 검증하기 위하여 F 검증을, 고정효과모형과 확률효과모형의 적정성을 판단하기 위하여 Hausman 검증을 활용하기로 한다(Kmenta, 1986).

종합적으로 이 연구에서 활용하는 분석모형은 다음과 같이 정리된다.

종속변수가 지방세의 증가율인 경우,
모형 1_1: 지방세규모 증가율_it = 지역균형발전특별회계 예산규모_it + 총세출규모_it + δ_it + η_it + ε_it
모형 1_2: 지방세규모 증가율_it = 지역균형발전특별회계 예산규모1_it-1 + 총세출규모_it-1 + δ_it + η_it + ε_it

종속변수가 일인당 지방세규모의 증가율인 경우,
모형 2_1: 일인당 지방세규모 증가율_it = 일인당 지역균형발전특별회계 예산규모it + 일인당 세출규모_it + δ_it + η_it + ε_it
모형 2_2: 일인당 지방세규모 증가율_it = 일인당 지역균형발전특별회계 예산규모1_it-1 + 일인당 세출규모_it-1 + δ_it + η_it + ε_it

종속변수가 인구 증가율인 경우,
모형 3_1: 인구 증가율_it = 일인당 지역균형발전특별회계 예산규모_it + 일인당 세출규모_it + δ_it + η_it + ε_it
모형 3_2: 인구 증가율_it = 일인당 지역균형발전특별회계 예산규모1_it-1 + 일인당 세출규모_it-1 + δ_it + η_it + ε_it

본 연구에서는 연구대상인 모든 시와 군 자치단체를 포함하는 분석 외에도 시와 군을 별도로 분석하기로 한다. 시와 군은 재정적, 경제적, 사회적 환경 등 다양한 측면에서 차이가 있어 독립변수들의 효과도 다를 것으로 예상되기 때문이다. 특히 행정안전부에서 발표된 인구감소지역에 해당하는 기초자치단체 중 시는 15개에 불과하고 군은 69개에 이르고 있으며,¹⁵⁾ 연구기간 동안 시의 일인당 지방세규모는 군의 지방세규모에 비해 크게 나타나고 있어 시 지역에 비해 군 지역이 상대적으로 저성장문제가 더욱 큰 것으로 나타나고 있다. 이와 같은 상황에서 시지역과 군지역을 구분하여 분석하는 것은 의미가 있을 것으로 기대된다.¹⁶⁾

1. 상관계수분석 결과

이 연구에서는 지역균형발전특별회계의 지역성장에 대한 효과를 분석하기에 앞서 주요변수들 사이의 상관계수 분석을 추가적으로 실시하였다. 상관계수분석 결과는 다음과 같다.

우선 총지방세규모는 총세출과 인구와 각각 0.908, 0.921의 상관계수를 보이고 있어 지방자치단체의 총세출과 인구 규모가 클수록 총지방세규모도 큰 것으로 나타났다. 총지방세규모를 인구로 나눈 일인당지방세규모의 경우 역시 총세출과 인구와의 상관계수가 각각 0.397, 0.291로 나타나 그 상관관계가 매우 크다고 볼 수는 없지만 정의 관계에 있음을 알 수 있다.

또한 균형발전특별회계의 규모는 지방세규모, 일인당지방세규모, 인구와 각각 –0.234, –0.320, -0.217의 상관계수를 보여주고 있으며, 일인당균형발전특별회계의 규모는 지방세규모, 일인당지방세규모, 인구와 각각 –0.483, -0.408, -0.528의 상관계수를 나타내고 있다. 지방세와 인구 등은 지역의 발전정도를 나타내는 지표들이기 때문에 이러한 상관계수분석의 결과는 지역균형발전특별회계가 지역의 발전 정도가 낮을수록 더 많은 예산이 배분되고 있는 것으로 해석할 수 있겠다. 즉 발전이 덜 이루어진 지역에 더욱 많은 균형발전특별회계의 예산이 배정되고 있다는 것을 의미한다. 따라서 이러한 분석 결과는 충분하지 않을 수는 있으나 지역균형발전특별회계가 대체로 설계된 원칙에 따라 배분되고 있다는 것으로 해석할 수 있을 것이다.

<표 5>

상관계수분석결과

2. 패널회귀분석 결과

다음에서는 지역균형발전특별회계의 지역성장률에 대한 효과를 분석한 패널회귀모형의 분석 결과를 논의하기로 한다. F 검증 결과 모든 분석모형에서 OLS 모형은 적정하지 않은 것으로 나타났으나, Hausman 검증 결과 모형에 따라 서로 다른 패널회귀모형이 적절한 것으로 나타났다. 이 연구에서는 Hausman 분석 결과에 따라 고정효과모형과 확률효과모형 중 적정한 것으로 판단되는 모형의 결과만을 제시하기로 한다.¹⁷⁾

우선 시와 군을 모두 포함하여 분석한 결과 지역균형발전특별회계는 총지방세 증가율에 대하여 영향을 주지 못한 것으로 나타났다. 즉 당해연도 지역균형발전특별회계 예산규모의 총지방세 증가율에 대한 효과를 분석한 모형 1과, 전년도 지역균형발전특별회계 예산규모의 총지방세 증가율에 대한 효과를 분석한 모형 2, 두 모형 모두에서 모두 양(+)의 계수값을 나타내기는 하였으나 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 분석되었다. 시와 군을 분리하여 분석한 결과도 이와 동일하다. 이러한 분석 결과는 지역균형발전특별회계총액은 시와 군 지방세총액의 증가율에 영향을 미치지 못하였다는 것을 의미한다고 할 수 있겠다.

통제변수인 세출규모의 지방세 신장율에 대한 효과를 살펴보면, 우선 시와 군을 대상으로 분석한 결과 당해연도 및 전년도 세출규모는 지방세 신장율을 제고한 것으로 분석되었다. 하지만 시를 대상으로 한 분석결과 당해연도 세출규모는 총지방세액의 신장률을 제고한 것으로 나타났으나, 전년도 세출규모를 활용한 모형 2에서는 영향을 미치지 못한 것으로 나타났다. 군을 대상으로 한 분석 결과는 시의 분석 결과와는 달리 전년도 세출규모는 지방세신장율에 영향을 미치지 못한 것으로 나타났으나, 모형 1에서는 당해연도 세출규모가 클수록 오히려 신장율은 낮아지는 것으로 분석되었다.¹⁸⁾

<표 6>

지방세규모의 증가율에 대한 지역균형발전특별회계의 패널회귀분석 결과

일인당지방세 증가율을 종속변수로, 일인당 지역균형발전특별회계 및 일인당 세출의 규모를 독립변수로 활용한 모형에서는 총지방세 증가율을 종속변수로 한 모형과 다른 결과를 보여주고 있다. 우선 시와 군 모든 연구대상을 포함한 분석에서는 당해연도 및 전년도 일인당 지방세의 규모가 클수록 일인당지방세 증가율은 오히려 낮아진 것으로 나타났다. 하지만 시와 군을 대상으로 한 분석결과는 서로 다르게 나타나고 있다. 우선 시를 대상으로 분석한 결과 모형 1에서는 당해연도 일인당 지역균형발전특별회계 규모가 일인당 지방세 증가율에 부(-)의 영향을, 모형 2에서는 전년도 일인당 지역균형발전특별회계 규모가 일인당 지방세 규모에 정(+)의 영향을 미친 것으로 나타났으나 모두 통계적으로 유의미하지는 않았다. 군을 대상으로 분석한 결과, 모형 1과 모형 2에서 모두 당해연도 및 전년도 지역균형발전특별회계 규모가 일인당 지방세 증가율에 부(-)의 영향을 미쳤고 이러한 효과는 모두 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다. 이는 특히 군의 경우 일인당 지역균형발전특별회계 규모가 증가할수록 지역의 성장률이 낮아진다는 것을 의미한다고 할 수 있겠다.

통제변수인 일인당 세출규모의 일인당 지방세 신장율에 대한 효과분석 결과는 지방세신장율에 대한 분석과 마찬가지로 분석대상에 따라 서로 다르게 나타났다. 우선 모든 연구대상을 대상으로 분석한 결과 당해연도 및 전년도 일인당 세출규모는 일인당지방세 신장율에 영향을 미치지 못한 것으로 분석되었다. 하지만 시를 대상으로 한 분석결과 당해연도 일인당 세출규모와 전년도 일인당 세출규모는 일인당 지방세액의 신장률을 높이는데 기여한 것으로 나타난 반면 군을 대상으로 한 분석 결과는 시의 분석 결과와는 정반대로 당해연도와 전년도 일인당 세출규모는 지방세신장율에 부(-)의 영향을 미친 것으로 분석되었다. 즉 이러한 분석결과는 군의 경우 일인당 세출규모가 클수록 오히려 지역의 경제성장속도가 낮다라는 것을 의미한다고 할 수 있겠다.

<표 7>

일인당 지방세규모의 증가율에 대한 일인당 지역균형발전특별회계의 패널회귀분석 결과

이 연구에서는 인구 증가율에 대한 지역균형발전특별회계의 효과에 대한 분석도 함께 실시하였다. 분석 결과 어떠한 모형이나 연구대상에 대해서도 지역균형발전특별회계는 인구의 증가율에 통계적으로 유의미한 결과를 나타내지 못한 것으로 분석되었다. 통제변수인 세출규모도 대부분의 모형에서 인구증가율에 영향을 미치지 못한 것으로 분석되었으나, 군의 경우 당해연도 일인당 세출액이 클수록 인구증가율이 낮은 것으로 나타났다.

<표 8>

인구증가율에 대한 일인당 지역균형발전특별회계의 패널회귀분석 결과