글로컬리제이션(Glocalization) 관점에서 본 그린뉴딜정책에 대한 탐색적 연구

1. 글로컬리제이션(Glocalization)

‘세방화(世方化)‘로 번역되는 ‘글로컬리제이션(glocalization)’은 ‘글로벌(global)’과 ‘로컬(local)’의 과정명사인 ‘로컬리제이션(localization)’의 합성으로 만들어진 신조어이다(김민지, 2018). 1980년대 비즈니스 분야에서 글로벌상품의 현지화를 위해 경영학의 마케팅론에서 처음으로 언급되었으며, 1990년대초 상품현지화의 영향력을 바탕으로 사회 문화적 현상을 설명하는 용어로 확대되었다(홍순권, 2010; 장원호·송정은, 2016). 그러나 현재까지 ‘글로컬리제이션(glocalization)’과 직접적으로 연관 있는 이론이나 관련 이론은 사실상 부재하다. 다만 많은 이론가들이 창의적으로 이 용어를 해석하려는 노력은 지속되고 있다(Roudometof, 2016).

‘글로컬리제이션’이라는 용어는 세계화(globalization)를 사회과학분야에서 설명하는 중요한 키워드가 되었다. 사회과학이론에서 이 용어는 Robertson(1992, 1995, 2003, 2004, 2005)에 의해 처음 소개되었다. 또한 ‘글로컬리제이션’은 아르헨티나에서 일어난 폭동, 일본의 영화, 독일의 환경주의, 아시아 미인 대회 등 다양한 사회 현상을 설명하기 위해 적용되었다(e.g. Assayag, 1999; Auyero, 2001; Brand, 1999; Yomota, 1999; Giulianotti & Robertson, 2007). 또한 일본어 용어인 dochakuka에서 파생되거나 마케팅 용어로 특정 문화적 취향에 부합하게 글로벌제품 및 서비스를 맞춤화하는 것이다(Robertson, 1992; Giulianotti & Robertson, 2007). 지금까지 논의된 ‘글로컬리제이션’의 의미는 ‘세계화와 고유의 것을 조화하다’로 나름의 정의를 할 수 있다. 과거 인사동을 걷다가 낯익은 전형적인 녹색 간판이 아니라, 한글로 쓰인 스타벅스 간판을 보고 이색적인 즐거움을 느꼈던 적이 있다.

이와 같은 사례에 비추어 볼 때, ‘글로컬리제이션’이라고 정의하는 것은 보편성과 특수성이 만나 ‘세계화와 고유문화의 콘텐츠를 조화’하는 것을 통해 독자성을 갖춘다는 의미로 해석할 수 있다(권희준, 2020).

2. 그린뉴딜(Green New Deal)

그린뉴딜(Green New Deal)이란, 기존 뉴딜(New Deal)에서 확장된 개념으로, 녹색 및 환경 분야 산업에 대한 재정지원과 투자를 통해 일자리, 신산업시장, 불평등 해소 등을 통해 성장동력을 창출하고자 하는 정책이다(이정찬, 2020). 사실 그린뉴딜은 ‘뉴딜’에 ‘환경’의 가치를 입힌 것이다. 2007년 이후 세계 금융위기를 극복하려는 정책을 기후위기 대응에 연계하자는 제안들이 나오며 2008년 영국의 그린뉴딜그룹(Green New Deal Group)이 이 단어를 전면에 내세운 것으로 알려져 있다. 2009년 유엔환경계획(UNEP)에서는 G20 정상회의를 맞이하여 기후변화, 환경 파괴와 빈곤을 해결을 꾀하면서 일자리 창출과 세계 경제의 부흥을 이끌 ‘지구적 그린뉴딜(Global Green New Deal)’을 발표하게 되었다(최경호, 2020).

원래 뉴딜이란 용어는 1930년대 세계대공황 당시 미국이 대규모 사회간접자본사업을 통해 일자리 창출과 경기부양한 시도한 경제정책을 의미한다. 사실 뉴딜사업은 대규모 건설 사업을 수반하기 때문에 친환경 또는 그린이라는 용어와 어울리지 않는 것이 일반적이다(최종수, 2020). 그럼에도 불구하고, 앞서 언급한 바와 같이 2008년 글로벌 금융위기 이후 중장기적 경제회복과 기후변화를 고려한 지속가능한 성장을 도모하기 위해 논의되기 시작하였으며, 주요국과 다자기구는 환경 친화적 경기부양(green stimulus)을 통해 저탄소 경제로의 전환과 코로나19의 영향을 극복하고자 한다(문진영 외, 2020).

그린뉴딜이 국가 또는 도시의 특정 공간에 대한 성장동력 또는 경쟁력 차원이라고 한다면, 유사 개념인 친환경도시, 저탄소 녹색도시, 생태도시, 스마트도시 등과 이론적으로 연계될 수 있다. 먼저 친환경도시는 도시에서의 인간 활동과 환경과의 관계를 하나의 유기적 관계로 설정하고, 자연, 환경, 사람이 친화된 쾌적한 공간으로서의 도시를 의미한다. 또한 물·자원·에너지 등이 효율적으로 이용되고 재활용되는 오염 없는 도시, 환경보전 기능을 갖춘 도시 시스템과 생활양식을 지닌 도시도 친환경도시로 정의하고 있다(에코앤퓨쳐 2018.8.31.). 저탄소 녹색도시는 지구온난화 등 기후변화와 주요원인인 이산화탄소의 배출을 획기적으로 줄이고, 지속가능한 도시기능을 확충하면서 자연과 공생하는 도시를 의미한다(왕광익, 2013). 특히 도시인프라와 생활양식을 저탄소형으로 개편하여 온실가스와 환경오염을 줄이고 신성장동력과 일자리를 창출하여 녹색성장을 견인하는 도시를 의미한다(환경부, 2011). 생태도시는 도시지역의 환경문제를 해결하고 환경보전과 개발을 조화시키기 위한 방안의 하나로서 도시개발·도시계획·환경계획 분야에서 새로이 대두된 개념으로 사람과 자연 혹은 환경이 조화되며 공생할 수 있는 도시의 체계를 갖춘 도시를 말한다(이현주, 2013). 마지막으로 스마트도시는 도시경쟁력과 삶의 질의 향상을 위하여 건설·정보통신기술 등을 융·복합하여 건설된 도시기반시설을 바탕으로 다양한 도시서비스를 제공하는 지속가능한 도시로 관련 법률에서 정의하고 있다(정미애, 2020). 일반적으로 스마트도시는 혁신과 미래기술과 더불어 공유경제, 자원순환형 지속가능한 생태도시를 지향하기 때문에 그린뉴딜과 관련이 있다고 판단된다(성남시, 2019).

이처럼 그린뉴딜은 관련 용어처럼 도시를 대표하는 브랜드 자체는 아니지만, 국가 또는 도시의 지속가능한 발전을 위해 기존의 환경·경제·사회 시스템을 전환하는 도시인 친환경·에너지 전환도시를 구현하기 위한 전략이라 할 수 있다(이정찬, 2020). 그래서 결국 그린뉴딜이라는 중앙정부 정책을 통해 지방자치단체가 주도적으로 참여하여 도시의 지속가능성을 확보할 가능성이 있다는 점에서 ‘지역형 그린뉴딜 친화도시’로 개념을 정의할 수 있다.

3. 선행연구 검토

그동안 글로컬리제이션에 대한 연구는 지속적으로 수행되어 왔으나, 그린뉴딜과 연관된 연구는 우리나라에서는 학술논문 보다는 연구보고서 또는 정책소개 등 제한적으로 발표되고 있다. 이에 본 연구는 현재 우리나라에서 통용되고 있는 그린뉴딜에 대해 글로컬리제이션이라는 관점에서 쟁점을 도출하고 정책적 함의를 제시하기 위한 기초적 연구의 성격으로 기존 수행된 글로컬리제이션과 그린뉴딜 관련 연구는 다음과 같다.

먼저 글로컬리제이션 관련 주요 연구로는 배은석(2010), 장원호·송정은(2016), 하진·유동환(2017), 한주성(2018)등이 있다. 배은석(2012)은 「글로컬 문화 시대 한식 세계화의 의미 성찰」에서 음식의 세계화를 보는 관점으로서 한식의 글로컬 문화 가능성, 글로컬 문화 시대 한식 세계화의 의미에 대해서 논의하였다. 장원호·송정은(2016)은 「글로컬 문화의 개념과 한류」에서 글로컬 문화의 개념을 바탕으로 한류의 발전과정과 방향성을 제시하였다. 하진·유동환(2017)은 「중국시장 진출 시 브랜드명의 글로컬화 특징 분석」에서 맥도날드의 개명 전략에서 이슈를 얻고 기획의 시각에서 중국에 있는 기업이 명칭에 있어 어떤 특징을 가지고 있는지와 기업들의 사례분석을 통해 시사점을 제시하였다. 한주성(2018)은 「지역자원과 글로컬리제이션을 위한 지역 만들기」에서 지방재생의 관점에서 지역경제를 일으키기 위해 넓은 의미의 지역자원을 활용한 지역 만들기와 이를 글로컬리제이션화 할 방안을 살펴보고 그 이론적 바탕을 제시하였다.

앞서 언급한 바와 같이, 그린뉴딜의 경우, 학술지에 게재된 학술적 성격의 논문보다는 국토연구원, 대외경제정책연구원, 경기연구원 등에서 발간한 연구보고서가 다수를 이루고 있다. 그중에서도 주요 연구보고서로는 이유진(2019), 최경호(2020), 이정찬(2020) 등이 있다. 이유진(2019)은 「그린 뉴딜(Green New Deal) 시사점과 한국사회 적용」에서 국내외 그린뉴딜 사례를 분석하였다. 최경호(2020)는 「그린 뉴딜과 사회주택」에서 사회주택의 역할을 새롭게 조명하여 그린뉴딜과의 연계성에 대해 논의하였다. 이정찬(2020)은 「친환경·에너지 전환도시를 위한 그린 뉴딜 추진 방안 연구」에서 ‘한국형 도시 그린 뉴딜’ 추진 전략 및 정책방안을 종합정책, 중점사업, 재원조달로 세분화하여 제시하였다.

<표 1>

주요 선행연구 검토

4. 연구의 분석 틀

본 연구에서는 현재 정부 및 지방자치단체에서 추진 중인 그린뉴딜에 대해 글로컬리제이션 관점에서 분석을 진행하고자 한다. 글로컬리제이션은 세계화를 지역적으로 경험하는 것을 의미하거나 또는 지역의 권력관계, 지정학적 요인, 문화적 특수성을 포함하는 지역적 시각을 통해 정의된다고 볼 수 있다(Roudometof, 2015).

앞서 언급한 바와 같이 글로컬리제이션이 결국 보편성과 특수성이 만나 즉 세계화와 지역화의 콘텐츠 조화를 이룬다는 측면에서 Giulianotti & Robertson(2007)의 연구에서 제시한 분석 틀(analytic framework)을 사용하고자 한다. Giulianotti & Robertson은 지속적으로 세계화와 지역화에 대한 연구를 지속적으로 수행하면서, 글로컬리제이션이 세계화의 대안으로 제시되고 있고, 문화의 본질을 충실하게 반영하기 때문이라고 언급하였다. 특히 문화의 본질이 그러하듯 그 자체로서 사회 작용의 역동성이며, 세계화와 지역화 간 상호작용을 기반으로 도출되는 함의를 지향한다고 하였다(Giulianotti & Robertson, 2012; 원다솜·박치완, 2015) 즉, 글로컬리제이션은 로컬리티를 존중하고 적극적으로 드러내는데 초점을 맞추며, 이는 세계화와 지역화의 특징이 모두 어우러지는 트랜스 로컬리티(tans-locality)의 특징”이라 할 수 있다(이병민·이원호, 2014; 원다솜·박치완, 2015). 이와 같이 글로컬리제이션이라는 특정 현상에 대해 우월성을 드러내기 보다는 세계화오 지역화가 융합되어 시너지효과를 낸다는 점에서 지역과 지방자치단체 중심의 그린뉴딜과 연계가 가능하다는 점에서 기존 선행연구에서 제시하고 있는 분석기준을 차용하여 본 연구의 목적에 부합하게 조정하여 활용하고자 한다.

이에 따라 본 연구에서는 Giulianotti & Robertson(2007)에서 제시하고 있는 일반적인 사회적 기준인 ①문화적 수용성(cultural receptivity), ②사회공간적 성격(socio-spatial characteristics), ③리추얼, 습성(Rituals, habitus), ④연계 유형(patterns of association)을 중심으로 분석하고자 한다. 또한 각각의 분석기준은 새로운 정책 등을 받아들이는 개방정도(openness)와 관련된 4가지 단계[보존(relativization), 절충·보완(accommodation), 혼용·합성(hybridization), 변화(transformation)] 로 구체화하여 현재 우리나라에서 추진 중인 그린뉴딜이 분석기준별 어느 단계에 있는지에 대해서도 언급하고자 한다.

먼저, 일반적으로 relativization의 의미는 상대성(상대주의)이라는 의미이지만, 사회는 새로운 환경적 변화에 대하여 기존 문화적 관행과 형태를 보존하려는 경향 및 기존 문화적 형태와의 차별적 내용을 거부하게 되는 현상을 보여준다는 점에서 ‘보존’이라고 번역하였다. 둘째, 절충(보완)이란, 사회는 새로운 환경적 변화에 대하여 필요한 사항을 받아들여 적용하지만 기존 문화적 형태의 중요한 내용은 유지하는 관행이 있다. 셋째, 혼용(합성)이란, 사회는 새로운 환경적 변화에 대하여 기존 문화적 형태와 새로운 문화적 변화를 합성하여 독특하고, 종합적인 문화적 환경적인 형태를 만든다는 의미이다. 마지막으로 변화란, 사회는 새로운 문화적 형태를 선호한다. 이러한 변화의 형태는 새로운 문화적 형태를 적극적으로 적용하고, 대안적이고, 지배적인 문화적 형태를 적용하기 위하여 기존의 지역 문화를 포기 할 수 있다.

<표 2>

글로컬리제이션 분석 기준

1. 중앙정부 추진현황²⁾

중앙정부 차원에서 우리나라가 ‘그린뉴딜’이란 이름으로 국가정책을 실시한 것은 이명박 정부의 ‘녹색뉴딜’이 유사하다고 볼 수 있다. 서로 상충적인 성향이 강했던 환경과 경제의 두 개의 가치를 동시에 실현시키는 녹색성장을 국정전략으로 하면서 이를 고용창출 정책과 결합해 4년간 약 50조원의 대규모 재정을 투입하는 ‘녹색뉴딜’을 추진하였다. 녹색 뉴딜을 통해서 단기적으로는 경기침체에 대응하고 중장기적으로는 우리 경제가 녹색경제로 한 단계 도약할 수 있는 추진력을 마련하고자 한 것이다(이정찬, 2020).

이에 현 정부는 2020년부터 2025년까지 73.4조원을 투자하여, 일자리 65.9만개를 창출하는 그린뉴딜을 지난 7월 발표하였다. 특히 경제·사회의 과감한 녹색전환을 이루기 위해 탄소중립(Net-zero)사회를 지향점으로 도시·공간 등 생활환경을 녹색으로 전환하여 기후·환경위기 대응을 위한 안전망을 공고히 하고, 저탄소·분산형 에너지를 확산해 저탄소 사회로의 전환을 가속화 해나간다는 계획이다.

<표 3>

그린뉴딜 3대 분야 8개 추진과제

또한 향후 그린뉴딜 추진을 통해 2030년 온실가스 감축 목표, 재생에너지 3020계획 등을 이행하는 데 집중할 계획이며, 2020년 하반기에는 2050년 장기 저탄소 발전전략을 수립할 예정으로, 이 과정에서 탄소중립 목표 등에 대해 산업계, 시민사회, 국민의 폭넓은 의견수렴을 거칠 계획이다. 아울러, 한국판 뉴딜 전략회의를 통해 그린뉴딜 추진에 있어 범국가적 역량을 결집하는 과정에서 환경부와 산업통상자원부는 지방자치단체, 기업, 시민사회 등과 협의하여 다양한 주체의 참여와 역할을 확대해나갈 계획이다.

‘한국판 뉴딜 세부과제’ 중 미래비전을 제시하는 과제를 10대 대표과제로 선정하였으며, 그린뉴딜에서는 그린 스마트스쿨, 스마트 그린산단, 그린 리모델링, 그린 에너지, 친환경 미래모빌리티를 5대 대표과제로 내세우고 있다. 먼저 그린 스마트스쿨은 안전·쾌적한 녹색환경과 온·오프 융합 학습공간 구현을 위해 전국 초·중·고 에너지 절감시설 설치 및 디지털 교육환경을 조성하는 과제이다. 구체적으로 리모델링, 무선망 구축, 스마트기기 지원, 온라인 교육플랫폼 구축 등이 핵심사업이다. 특히 노후학교를 대상으로 태양광 발전시설 설치 및 친환경단열재 보강공사 등을 통해 에너지 효율을 제고한다.

둘째, 스마트 그린산단은 산업단지를 디지털 기반 高생산성(스마트) + 에너지 高효율·低오염(그린)등 스마트·친환경 제조공간으로 전환하는 과제이다. 즉 기존 산업단지를 대개조하고, 스마트공장 등과 연계하여 추진한다는 계획이다. 구체적으로 스마트산단 구축, 에너지 관리 플랫폼 구축, 스마트 생태공장과 같은 녹색공장 구축, 그리고 온실가스 및 미세먼지 관리를 위한 사업 등을 포함한다. 특히 녹색공장의 경우, 스마트 생태공장 100개소 및 클린팩토리 1,750개소를 구축할 예정인데, 스마트 생태공장이란, 폐열·폐기물 재사용, 재생에너지 등을 통한 오염물질을 최소화하고 기업별 배출특성 진단 및 오염물질 저감 설비·기술을 지원하는 사업이다.

셋째, 그린리모델링은 민간건물의 에너지 효율 향상을 유도를 위해 공공건축물이 선도적으로 태양광 설치·친환경 단열재 교체 등 에너지 성능을 강화하는 과제이다. 구체적으로 노후건축물과 신축건축물에 대해 태양광 설치 및 고성능 단열재 교체 및 고효율 에너지 기자재·친환경 소재 등 활용, 학교 주변 통학로 등 지원 필요성이 높은 지역의 전선·통신선 공동지중화사업을 추진한다.

넷째, 그린에너지는 태양광·풍력(육상, 해상) 등 신재생에너지 산업 생태계 육성을 위해 대규모 R&D·실증사업 및 설비를 보급, 확대하는 과제이다. 구체적으로 풍력, 태양광, 수소, 공정전환사업이 있으며, 특히 공정전환에서는 석탄발전 등 사업축소가 예상되는 위기지역 대상 신재생에너지 업종전환 시 지원하는 사업이다.

마지막으로 친환경 미래모빌리티는 온실가스·미세먼지 감축 및 글로벌 미래차 시장선점을 위해 전기·수소차 보급 및 노후경유차·선박의 친환경 전환을 가속화하는 과제이다. 구체적으로 전기차, 수소차, 노후차량의 LPG·전기차 전환 및 조기폐차 지원, 노후선박의 친환경(LNG, 하이브리드 등) 전환 및 관공선 매연저감장치(DPF) 부착, 미래형 전기차 부품·수소차용 연료전지시스템·친환경 선박 혼합연료 등 기술개발 추진 등의 미래차 핵심 R&D를 추진한다.

<표 4>

그린뉴딜 5대 대표과제 성과지표 변화 예측

2. 지방자치단체 추진현황

광역 및 기초 지방자치단체에서도 지역의 수요와 특성을 고려한 그린뉴딜계획을 수립하여 추진 중에 있다. 서울시, 경기도, 대전시, 광주시, 울산시, 충청북도, 충청남도 등 7개 시도에서 (그린)뉴딜계획을 발표하였으며, 이 중 서울시, 광주시, 충청남도는 그린뉴딜을 중심으로 계획을 수립하였다. 기초 지방자치단체 중에서는 화성시, 광명시, 안성시, 당진시가 그린뉴딜계획을 발표하였고, 수원시는 ‘2050 탄소중립 조성’ 기본전략을 기반으로 그린뉴딜과 연계 계획을 발표하였다(고재경, 2020).

3) 시사점

정부의 한국판 뉴딜 발표 이후, 광역 및 기초지방자치단체 차원에서 적극적으로 각 지역형 뉴딜을 발표하고 있다. <표 5>에서처럼 광역지방자치단체에서는 서울시, 충청남도, 광주시는 그린뉴딜을 특화하여 뉴딜계획을 발표하였고, 기타 경기도, 울산시 등은 지역형 뉴딜계획에 그린뉴딜을 포함시켜 계획을 추진하고 있다. 이 외에도 전라북도 등도 ‘전북형 뉴딜 종합계획’을 단기·중장기 측면에서 투트랙(Two Track) 전략을 수립하여 대응해 나가기로 했다. 중·장기적으로 ‘전북형 뉴딜’ 연구용역을 통해 정부의 디지털 뉴딜과 그린뉴딜에 연계된 종합적인 전북형 뉴딜전략을 마련하고 시·군 간 균형도 고려하여 기존과 차별화된 신규사업을 발굴해 나간다는 전략이다(케이렌, 2020.7.14). 또한 제주도의 경우에도, 제주연구원에서 제주형 그린뉴딜 보고서를 발표하는 등 거의 모든 광역지방자치단체에서 정도의 차이는 있지만 정부의 뉴딜계획에 연계하는 유사계획을 추진하고 있다.

<표 5>

그린뉴딜을 발표한 지방자치단체(2020년 8월 말 기준)

기초 지방자치단체 차원에서 구체적인 계획을 제시한 곳은 화성시, 광명시이며, 당진시의 경우 당진형 뉴딜계획에 그린뉴딜을 포함하여 추진할 예정이다. 이외에도 안성시 등도 코로나19 확산방지를 위해 비대면(온라인)으로 그린뉴딜 워크숍을 실시하였으며, 온라인 워크숍을 통해 담당 공무원들에게 급변하는 정책 환경의 이해와 그린뉴딜에 대한 대응방안 등을 알림으로써 한국판 뉴딜정책에 부응하는 안성형 그린뉴딜 사업들을 추진할 예정이다. 이천시에서도 ‘이천형 뉴딜사업 추진방향 연구용역’ 착수하여, 지역에 특화된 한국판 뉴딜사업을 발굴하면서 지역특성을 고려한 新뉴딜정책을 수립한다. 뉴딜을 통해 주민복지, 문화관광, 첨단농업, 청년창업 등의 분야에서 시민들이 체감 가능한 계획을 세워 발표할 예정이다(비전21뉴스, 2020.10.16.).

지난 7월 정부의 발표 이후, 각각의 지방자치단체에서는 뉴딜사업에 대해 나름의 계획을 수립하고 운영부서를 구축하는 등 즉각적인 움직임을 보이고 있다. 다만 여전히 구체적인 계획안 보다는 정부의 안을 토대로 기존 정책을 연계하는 수준에 그치고 있어 이에 대한 정책적 모니터링이 필요하다.

1. 문화적 수용성(cultural receptivity)

일반적으로 수용성의 사전적인 의미는 ‘어떤 사람이 어떤 대상의 내·외적 가치를 마음속으로 받아들이는 것에 대한 태도나 인식의 정도’ 또는 ‘받아들일 만한 가치가 있다고 인정하는 것’이라고 한다(신윤창, 안치순, 2009; 조공장, 2019). 본 연구에서 문화적 수용성이란, 지방자치단체 또는 지역사회가 정부에서 발표한 그린뉴딜을 얼마나 받아들여 정책적으로 구현되는 지에 대해 살펴보는 것이다. 즉 문화적 수용성은 기존 정책의 수용성과 유사한 개념으로 이해할 수 있다. 정책의 수용성이란, 정부 또는 지방자치단체 정책에 대한 관심, 호응도, 정책 성공에 대한 기대 등을 포함한 개인의 주관적 평가로서 외연적 태도 변화뿐만 아니라 내면적, 심리적 가치체계의 변화를 의미한다. 특히 정책을 계획, 수립, 집행하는 정부의 수행능력을 측정하는 하나의 척도로서 국민의 요구에 적절하게 대응(responsiveness)하고 있는지를 평가할 수 있는 수단적 역할을 한다(김재근·권기헌, 2007; 채종헌, 2017).

본 연구에서는 그린뉴딜이라는 정책이 문화적 수용성 측면에서 받아들이는 단계별 강도가 어떠한 지에 대해서도 논의한다. 즉 그린뉴딜과 관련된 지역의 핵심요인의 형태가 무엇이고, 그 의미를 반드시 정책에 반영을 하는 것인지 아니면 포기하고 정부의 계획을 그대로 받아들이는 지에 대해 살펴보고자 한다.

그린뉴딜은 우리나라뿐만 아니라 이미 미국과 유럽, 그리고 중국 등의 국가들이 2060년까지 탄소중립을 달성하겠다고 발표하여 전 세계적인 아젠다로 떠오르고 있다. 미국의 바이든 대통령 당선인의 경우, 2050년까지 미국경제를 ‘탄소제로’로 바꾸겠다고 천명하고, 이를 위해 총 5조 달러상당의 천문학적 투자를 예고하고 있으며, 친환경·재생에너지 산업 및 기업의 약진과 함께 전 세계 탄소배출권 시장에도 지각변동이 예상된다(매일경제, 2020.10.9.). 또한 지난 9월 중국의 시진핑 주석은 UN연설에서 2030년 이전에 탄소배출정점을 찍고 2060년까지 탄소중립을 달성하겠다고 발표하였다. 이는 믿기 어려울 정도로 공격적인 장기목표를 담고 있으며, 아마도 코로나19 사태로 인해 악화된 중국의 대외이미지 개선, 기후변화에 미온적인 미국과의 차별성 부각, 그린뉴딜을 표방하는 대유럽 견제 및 협력의도 등으로 판단된다(서울경제, 2020.9.28.). 이처럼 그린뉴딜의 원론적인 방향성에 대해서는 모두가 동의하지만 결국 각각의 국가와 지방자치단체들의 복잡하고 다양한 이해관계 속에서 자기들의 이익에 대한 범위를 설정하여 추진한다는 의미가 있다.

현재 우리나라의 광역뿐만 아니라 기초 지방자치단체들도 정부정책에 대응하여 지역여건에 부합하는 그린뉴딜사업을 쏟아내고 있다. 그러나 지난 7월에 정부에서 한국판 뉴딜정책을 발표하고, 지방자치단체에서 발표되는 해당 「지역형 뉴딜사업」은 얼마 시일이 지나지 않아서 그런지 몰라도 기존 정부정책과 연계된 기초수준의 계획에 그치고 있다. 정부에서 발표한 그린뉴딜을 분석기준에 적용해보면, 정책초기인 관계로 정부의 계획을 전면적 수용하되 지역특성에 부합하는 특성화된 정책을 준비하는 단계로 판단된다. 즉 각 지방자치단체 별로 종합계획을 수립하여, 대내외적으로 해당 분야에 대해 정책적 적극성을 선포한 뒤 지역주민, 기업 및 시민사회 등의 의견을 수렴하여 기존 사업을 조정하고 새로운 사업을 발굴하는 단계로 넘어갈 것으로 보인다. 이에 따라 각 지방자치단체 별로 종합계획이 수립되는 과정에서는 절충, 보완 등의 단계로 나아가고, 결국 지역여건을 반영한 특성화된 맞춤형 계획이 수립된다면 새로운 환경변화에 대해 기존 문화의 관행과 형태를 보존하려는 경향을 의미하는 보전 단계에서는 기존 행태와 차별적 내용을 거부 또는 자신의 것으로 만들어 가는 것을 선호할 것으로 보인다.

이러한 맥락에서 그린뉴딜의 핵심키워드는 결국 ‘지역성’과 ‘보편성’이라고 할 수 있다. 비록 현재 정부발표에 의한 정책에 대해 지방자치단체가 구체적으로 인지하고 있지는 못하고, 한국판 뉴딜 국민보고대회에서 디지털뉴딜과 그린뉴딜에 총 160조원을 투자한다는 표면적인 현상에만 집착하여 전국의 거의 모든 지방자치단체가 모여들어 향후 잠재적 갈등요인이 분명히 존재한다. 또한 기존 이명박 정부의 저탄소 녹색성장정책과의 유사성 등에 대한 논란이 있을 수 있다.

이는 향후 지방자치단체 간 경쟁을 통해 제시되는 이른 바 ‘지역형 그린뉴딜’의 구체적인 특성화 방안에 따라 점차 개선될 것으로 예상된다. 정부의 계획에서 많이 벗어나지 못하고, 지방자치단체 간에도 차별성이 없다면 전 세계적인 그린뉴딜사업에 대한 시장 관심이 고조되고 있는 이 시점에서 우리나라에서는 실패할 가능성이 농후하다.

2. 사회·공간적 특성(Socio-spatial characteristics)

공간이란 우리의 일상의 삶이 전개되는 터전이다. 공간은 계층, 성별, 인종, 연령, 장애와 같은 다양한 정체성에 기반한 사회적 권력관계가 응축되어 나타나는 장이다(안숙영 2012; 문경희, 2013). 또한 동시에 정치적·경제적·사회적·문화적 실천의 장소로서 그 사회의 공간구조를 변화시키기도 한다(문경희, 2013). 우리나라는 급격한 도시화 과정에서 개별 도시들의 특정 공간에서 사회계층간의 분화가 확대되었으며, 그 과정에서 서울시의 강남, 강북과 같은 새로운 형태의 차별적 공간을 형성하였다(이성호, 2019).

정부는 지난 10월에 <표 6>에서와 같이 한국판 뉴딜을 지역기반으로 확장한 개념인 ‘지역균형 뉴딜’을 발표하였다. 정부에서는 국민이 체감할 수 있는 가시적인 성과가 중요하여, 이를 위해 한국판 뉴딜의 지역적 확산이 필요하다고 판단하고 있다.(관계부처합동, 2020. 10. 13.). 우리나라는 그동안 국가발전전략으로 수도권을 중심으로 선택과 집중정책을 취하여 왔으며 그 결과, 급격한 압축성장이 가능했으나 그에 따른 부작용도 발생했다. 특히 지방자치단체의 경제 또는 재정력이 수도권 대도시에 집중되면서 수도권과 비수도권 간 격차가 심화되었고, 지방자치단체 간 경제력 격차가 세수기반 및 재정력 격차로 이어지면서 일종의 경제 및 사회적 악순환이 나타났다(국가균형발전위원회, 2019). ‘지역균형뉴딜’은 기존 지역균형발전차원에서 그린뉴딜을 운영하겠다는 정부의 의지로 판단되며, 이는 결국 우리나라 기초 지방자치단체 266개 모두를 대상으로 공정하고 평등하게 예산을 집행할 수 있는 기회를 열어주겠다는 의미로 분석된다.

<표 6>

지역균형 뉴딜 구분

이처럼 정부에서 발표한 그린뉴딜은 중앙정부의 전체적인 가이드라인 제시, 광역 지방자치단체는 중앙정부계획안 토대로 광역차원에서의 특성화 전략을 수립하고, 기초에서는 중앙과 광역의 가이드라인 또는 방향성을 토대로 실질적으로 해당 지방자치단체 내에 적용되고 실현가능성이 높은 세부사업을 수립한다. 이처럼 정책을 추진하는 주체에 따라 방향과 전략, 범위, 세부사업 등이 상이하다는 것을 알 수 있으며, 이는 추진주체의 정책결과에 따라 사회·공간적 특성이 달라질 수 있다는 의미로 해석이 가능하다.

현재 우리나라 도시계획체계는 ‘국토종합계획-광역도시계획-도시·군기본계획-도시·군관리계획’의 4단계로 운영되고 있는데, 그린뉴딜 또한 이와 같은 체계와 유사한 측면이 있다. 우리나라 전체 국토차원에서 관리방향을 제시하는 국토종합계획의 경우, 중앙정부 차원에서의 그린뉴딜방향을 의미할 수 있다. 지난 2019년 12월, 제5차 국토종합계획(2020～2040)이 국무회의심의, 대통령승인을 거쳐 공고·확정됨에 따라 최근 동 계획을 구체화하게 될 세부실천과제를 선정하고 소관기관별로 향후 추진계획을 마련하여 계획의 집행력을 제고하기 위해 제5차 국토종합계획 실천계획을 발표하였다. 도시·군기본계획이 장기적으로 시·군이 공간적으로 발전하여야 할 구조적 틀을 제시하는 종합계획이라는 점에서 광역 지방자치단체에서 계획하고 있는 광역차원에서의 그린뉴딜을 의미한다. 또한 상위계획에서 제시된 장기적인 발전방향을 공간에 구체화하고 실현시키는 중기계획으로서 용도지역·지구·구역, 기반시설, 도시개발사업 또는 정비사업, 지구단위계획 등을 단계적으로 집행할 수 있도록 물적으로 표현하는 법정계획인 도시·군관리계획이 사실상 기초 지방자치단체에서 계획 중인 그린뉴딜과 유사하다고 판단된다. 이는 공간적 범위, 그리고 실질적으로 영향을 미칠 수 있는 법적 영향력 등을 고려하면, 향후 중앙정부, 광역 및 기초에서 발표될 구체적인 계획의 방향 및 사업제시에서는 도시계획체계처럼 각 계획마다의 역할과 과제, 법적 영향력 등을 종합적으로 검토하여 공간적, 법적 중복성을 사전에 예측하여 대응해야 한다.

이와 같은 도시계획체계의 연계성에도 불구하고, 서울시의 경우 장기적이고 추상적으로 제시하는 ‘도시·군기본계획’이 개별 필지단위로 작동하는 ‘도시·군관리계획’에 구체적인 지침을 제시하는데 연계성이 부족하다고 판단하여, ‘생활권 계획’을 도입하여 도시기본계획을 구체화하고 도시관리계획에 지침을 제시할 수 있는 중간단계의 계획체계를 마련하였다(서울정책아카이브). 이처럼 그린뉴딜에 있어서도 각 계획체계 간 연계성이 미흡하다면 두개 이상의 광역 또는 기초 지방자치단체가 함께 수립할 수 있는 그린뉴딜을 고민해 볼 필요성이 있다.

최근 정부에서도 ‘지역중심’, ‘지역균형’ 중심으로 뉴딜사업을 추진하겠다고 발표한바 있어, 앞서 언급한 ‘그린뉴딜정책체계’을 구현하여 제시한다면 보다 체계적이고 정책 확산에 도움이 될 것이다. 이에 따라 사회·공간적 특성 관점에서 그린뉴딜 추진상황을 바라보면, 각 지방자치단체에서 추진 중인 기존 정책을 그린뉴딜과 연계하여 해당 지방자치단체 예산을 절감하고, 동시에 지역여건에 부합하는 새로운 정책수립을 통해 실용적인 특성화 공간을 창출할 가능성이 높다는 점에서 현재 절충·보완 단계에 이르렀다고 판단된다. 향후 정책추진이 순조롭게 진행된다면 각 지역마다 독특한 공간 조성을 통해 혼용단계에 이를 것으로 판단된다.

3. 리추얼(습성, Rituals, habitus)

본 연구에서 리추얼(Rituals)이란 용어를 습성으로 번역하였지만, 사실 리추얼이란 용어는 정의하는 학자마다 다양하게 제시되고 있기에 한 마디로 정의되기 힘들다. 일반적으로 리추얼이란 구두형식은 포함되거나 그렇지 않더라도 일정한 방식과 순서에 의해 일회적이거나 반복적으로 수행되는 행위라고 정의할 수 있다. 또한 정체성의 형성과 변화를 일으키는 영향력과 이를 변화시키는 능력이 있으며, 우리의 실재(reality)를 구성하고 의미를 생성시키는 주요 방법으로 작용할 수 있다고 한다(박미경, 2013).

이러한 관점에서 살펴본다면, 본 연구에서의 리추얼, 즉 습성의 의미는 그린뉴딜이라는 특정 정책이 추진되는 과정을 의미한다. 리추얼은 그린뉴딜이 각 지방자치단체에서 효과적으로 계획되고 추진되는 문화를 만들어야 하고, 지방자치단체만의 특성화된 그린뉴딜을 기대하기 위해서는 실패에 대한 우려가 아닌 성공에 위한 기회라는 인식을 형성하거나 또는 각 지방자치단체별로 거버넌스를 구축할 수 있는 등의 리추얼을 만들어 사용하는 것이 필요하다. 이는 일반적인 리추얼이 아닌 명확하고 구체적인 의도가 담겨 있어야 하며 반복적 수행을 통해 강력한 정책 발굴 및 추진문화로 만들어 나가야 효과가 있다(디지털투데이, 2019. 12. 10.).

그린뉴딜이라는 정책을 추진하는 지방자치단체의 정체성 형성과 변화, 그리고 실제 주민의 삶의 변화를 이끌어 낸다는 측면에서 현재 정부와 지방자치단체 차원에서 추진 중인 그린뉴딜로 판단된다. 현재 그린뉴딜이 발표된 불과 몇 달도 지나지 않았음에도 불구하고, 전국의 지방자치단체들이 앞 다투어 지역여건에 부합하는 특성화된 그린뉴딜을 추진하겠다고 구체적인 계획 없이 발표를 서두르는 이유는 바로 지방자치단체 내에서 우선적으로 리추얼을 활용하여 정책추진의 당위성을 확보하고, 타 지방자치단체와의 경쟁을 준비해야 하기 때문이다. 이미 지난 9월 환경부에서는 지역이 주도하여 도시의 기후변화 대응력을 높이고 생활공간의 녹색전환을 촉진하는 ‘스마트 그린도시 사업’의 대상 지역을 선정하기 위한 공모를 시작하였다. 한국판 뉴딜을 발표한지 불과 두 달도 지나지 않아서 한국판 뉴딜의 한축인 그린뉴딜차원의 핵심공모사업을 발표하였다. 이처럼 빠르게 흘러가는 중앙정부정책 패러다임에 대응하여 지방자치단체는 공모라는 수단을 통해 국가예산을 확보하는 기회를 가지게 된다.

지방자치단체는 해당 지역의 정책을 수립하여 주민의 삶의 질에 직접적으로 연계된 곳이기 때문에 공모사업에 선정되기 위해서는 지방자치단체 내부역량을 리추얼을 통해 확보하려고 한다. 이 과정에서 지방자치단체 수장인 단체장은 중앙정부의 정책가치를 확장하고 이를 해당 지방자치단체에 적용하여 이를 통해 조직을 강화하고, 공모사업을 준비하는 과정상에서 향후 재선을 위해 발판을 마련할 가능성이 있다. 특히 현 정부에서는 이미 ‘뉴딜’이라는 용어를 기존 도시재생사업에 적용하여 공모사업을 통해 사업선정을 하여 예산을 집행하는 과정을 해오고 있다. 이에 따라 도시재생뉴딜사업을 추진했거나 추진 중인 지방자치단체에서는 이미 체득한 리추얼이 존재하여 한국판 뉴딜에 대응하는 노하우가 있다. 이러한 노하우가 축적되고 경험치가 쌓이면 이것이 바로 그린뉴딜의 ‘리추얼’이 되는 것이다.

4. 연계 유형(Patterns of association)

본 연구에서 ‘연계 유형’이란, 그린뉴딜과 관련된 모든 이해주체들의 관계성 및 연계 정도를 의미한다. 그린뉴딜의 추진과정에서 발생할 가능성이 높은 문제를 해결하기 위해서는 이해주체, 즉 정책행위자 간 관계를 정확히 분석하고 이해하는 것이 필요하다. 이를 위해서 우선적으로 관련 참여주체들이 누구이고, 그들의 관계는 어떠하며, 각각의 다양한 가치와 이해관계가 어떤 방식으로 조절되는지 살펴볼 필요성이 있다(여관현 외, 2011; 방성훈·변창흠, 2012).

그린뉴딜은 사실 환경과 산업이라는 서로 어울릴 것 같지 않은 개념들의 융합적 용어이다. 특히 국내외에서 발생하는 환경오염 및 피해 등의 문제는 다양한 사회·경제·문화의 발전양상과 얽혀 복잡한 갈등을 빚고 있다(채여라·정예민, 2017). 이와 같은 정책적 상황을 감안하여 정책행위자들을 구성해보면, 공공에서는 중앙정부, 광역 지방자치단체, 기초 지방자치단체 등이며, 민간에서는 그린뉴딜의 대표적인 정책으로 소개되고 있는 그린 리모델링, 스마트 산업단지, 저탄소 에너지 신산업 등과 관련된 민간기업 또는 시민사회, 해당 지역주민 등으로 볼 수 있다.

현재 그린뉴딜은 중앙정부에서 지난 7월에 발표하고, 지방자치단체가 적극적으로 경쟁 및 대응하고 있는 상황이다. 이에 대한 광역 및 기초 지방자치단체의 대응전략을 살펴보면, 중앙정부에서 주도적으로 실행하려는 사업콘텐츠를 중심으로 지역의 특성화된 내용을 포함된 지역형 그린뉴딜이 아닌 기존 정책을 정부정책과 물리적인 연결을 한 정도로 판단된다. 이에 따라 타 지방자치단체와의 협력보다는 해당 지방자치단체만의 특성화된 계획을 수립하여 새로운 사회경제적 공간조성을 위한 예산확보에 우선순위를 두고 있는 것처럼 보인다. 특히 지난 9월 환경부에서 도시의 기후변화 대응력을 높이고 생활공간의 녹색전환을 촉진하는 ‘스마트 그린도시 사업’에 대한 공모계획을 발표하였는데, 이는 그린뉴딜 발표 이후 처음으로 추진되는 공모사업으로 전국의 지방자치단체 차원에서의 첫 번째 경쟁의 장이 될 가능성이 높다.

2019년 12월 31일 기준으로 기초 지방자치단체는 총 226개가 있다.⁶⁾ 그러나 기초 지방자치단체는 현재 지방소멸, 지역소멸이라는 용어가 낯설지 않게 사회·경제적 위기에 봉착해 있다. 특히 지방소멸은 기존 농어촌 과소화 현상, 저출산·고령화 지표 등에 근거하고 있지만, 지역의 지속가능성, 즉 생존이라는 관점으로 확대되면서 큰 파장을 낳고 있다(정민석, 2020). 2018년 한국고용정보원이 연구결과⁷⁾를 보면, 향후 2018년 6월 읍면동 기준 소멸위험지역은 1,503개로 43.4%를 차지하고 있으며, 읍면동 수준의 소멸위험을 시도별로 살펴보면 전남 81.1%, 경북 76.8%, 전북 75.9%, 충남 70.2% 등의 순으로 비중이 높게 나타났다고 발표했다. 이처럼 수도권과 비수도권, 그리고 비수도권 내에서도 지역적 격차가 존재하는 현황에서 경기 부양 차원에서 발표한 그린뉴딜은 기초 지방자치단체 입장에서 원래 그린뉴딜의 목적인 기후위기 극복과 더불어 코로나19로 발생한 경제위기 극복에 이르기까지 지역발전을 위한 초석으로 삼을 수밖에 없는 실정이며 지역의 명운을 걸고 있다고 해도 과언이 아니다.

이러한 위기에 기초 지방자치단체가 살아갈 길은 경쟁력을 강화하고 보다 효율적으로 정책을 기획하여 시행하는 것이다. 또한 행정의 효율성을 높이고 상호 시너지를 내기 위해 지방자치단체는 때로는 경쟁하고 필요에 따라 상호 협력하는 길을 선택해야 한다. 사실 협력은 비단 지방자치단체의 생존을 위하는 데 그치는 것이 아니라 모든 현대행정의 생존과 지속가능성 모두와 직결되어 있다고 할 수 있다(김수연, 2020). 특히 한국판 뉴딜 투자계획(160조원) 중 실질적인 지역사업규모는 75.3조 원 수준(약 47%)으로, 대부분의 뉴딜사업이 지역에서 추진되는 점을 감안할 때 중앙과 지방, 지방과 지방간 협업이 절실한 상황으로 보인다(관계부처합동, 2020.10.13.).

강동우(2019)연구⁸⁾에 의하면, 지역의 고용률이 높을수록 지방소멸 위험이 낮아지는 점을 확인할 수 있다. 이와 함께 지역경제의 공간적 상관관계가 지방소멸에서 중요한 요인임을 발견할 수 있다. 특히 대도시와의 접근성이 지방소멸에서 중요한 측면이라는 점을 발견할 수 있었으며, 지역의 보다 많은 일자리 기회는 주변지역의 지방소멸에 부정적인 영향을 끼칠 수 있음을 확인할 수 있다. 이상의 결과를 고려할 때, 그린뉴딜이 지역의 경기부양을 이끌어 내어 일자리를 창출하되 이는 광역, 기초 지방자치단체 모두가 각자를 위한 경쟁이 아니라 서로를 위한 상생적 경쟁이 되어야 지방소멸의 위험도 낮추고 지속가능한 지역발전을 이루는 근간이 된다.

미국의 경우, 소규모 커뮤니티(county, town)를 국가형성의 기초로 삼고 있고, 건국 이래 지방자치단체를 중심으로 하는 연방제 국가체계를 형성하면서 연방과 지방은 끊임없는 견제와 균형을 추구하여 왔다(문재완, 2008; 김재선, 2018). 다만 이는 광역과 기초 지방자치단체의 상하관계 또는 불가피한 경쟁에 있는 것이 아닌 서로의 역량을 높이고 지역발전을 위함으로 해석할 때 우리나라에서도 이러한 정책적 체계성을 효율적으로 구축해야 한다. 이에 따라 중앙 정부 역시 지역정책을 집행할 때, 가령 소멸위험도에 따라서 지역을 유형화해 지원의 규모와 내용을 달리하는 방안을 검토해 볼 필요성이 있다. 물론 모든 지역이 독립적으로 이런 여건을 마련하기는 힘들며, 작은 규모 지역들은 지방의 중핵도시와 이런 자원들을 특성화하고 공유할 수 있도록 인프라와 제도의 네트워크를 구축하는 방안을 마련해야 한다(박철, 2019).

‘연계 유형’과 관련하여 글로컬리제이션 분석에 기준에 비추어보면 정책의 초기임에 따라 각 지방자치단체들는 지역여건에 부합하는 특성화된 정책을 속속 발표하고 있어, 내적 사회성을 지닌 보존 단계로 판단된다. 사회성은 인간 삶의 고유 영역이자 종합적인 능력으로서 중요한 가치를 지닌다(신민정 외, 2020). 그린뉴딜의 사회성은 해당 정책이 지방자치단체에 적용되어 지역사회에 영향을 미치는 과정에서도 나타난다고 가정하면, 내적 사회성은 해당 공공(중앙, 광역, 기초 등)조직 또는 개인 활동에서 나타난다. 반대로 외적 사회성은 정책을 통해 지역사회 발전을 도모하고 주민의 삶의 질을 향상 시키는 것은 같으나, 이와 관련된 다양한 문제들을 해결하기 위한 수단으로 보는 사회적 관점과 영향력에 의해서 드러난다(최승언·신명경, 1994). 또한 실제 공공(중앙 및 광역, 기초 지방자치단체 등)에서 그린뉴딜이 추진될 때 주민들이 실제로 정책의 혜택을 직접적으로 받을 수 있는 대리경험을 제공하고, 지방자치단체에서는 그린뉴딜과 관련된 예산 및 영향력을 가져오기 위해 새로운 장애요인을 극복할 수 있다는 점에서 절충·보완의 단계의 특성도 어울러 보인다고 판단된다.

<표 7>

글로컬리제이션 분석 결과