기초지자체 에너지정책 평가지표 개발에 관한 연구 : 경기도 시범 적용을 중심으로

I. 서 론

전 세계적으로 기후위기에 대한 인식이 고조되면서 국가뿐 아니라 지방정부도 온실가스 배출 넷-제로(Net-Zero)를 선언하는 곳이 늘어나고 있다. 재생에너지 생산 비용의 하락, 에너지와 ICT 융합을 통해 분산형 에너지가 빠르게 확산되고 에너지 생산과 분배, 소비 방식의 변화가 급속하게 진행됨에 따라 중앙집중형 하향식 에너지체계에서 역할이 미미했던 시민, 지방정부가 에너지 시장의 새로운 주체로 주목을 받고 있다.

국내 에너지 정책지형에도 변화가 일어나고 있으며, 이러한 흐름은 에너지분권 요구로 구체화되고 있다(고재경, 2013;진상현, 2018;환경부 친환경에너지전환 자문위원회, 2018;고재경, 2016;고재경, 2018;김성욱, 2017). 에너지분권은 에너지 정책에 대한 행·재정적 책임과 권한을 중앙에서 지방, 민간으로 이전·조정하는 거버넌스 변화(UNDP et al., 2009)를 의미한다. 아직은 중앙정부에 집중된 에너지정책 권한을 지방에 언제 어느 수준으로 이전할 것인지에 초점이 맞추어져 있긴 하나 이러한 변화는 지역 주도 에너지전환 추진 과정에서 지방자치단체들이 연대와 집합행동을 통해 정책적 영향력이 확대된 것과 밀접한 관련이 있다. 다른 한편으로 에너지분권은 분산형 에너지 시스템과 밀접하게 관련되어 있어서(Brown et al., 2015) “재생에너지 3020 이행계획” 등 국가 에너지전환 목표 달성에 지역의 참여와 상향식 접근이 중요해졌기 때문이기도 하다.

「제3차 에너지기본계획(2019~2040)」은 이러한 에너지정책 패러다임 변화를 반영하여 분산형 에너지공급 시스템 확충과 함께 에너지 정책과정에서 정보공개와 소통을 확대하고 지자체의 책임과 역할을 강화하는 분권형 거버넌스 구축 과제를 제시하고 있다. 그 일환으로 지역 에너지정책의 기본틀인 지역에너지계획과 국가계획의 정합성 확보를 위해 2019년 17개 시도의 지역에너지계획 수립 가이드라인을 제정하여 반영하도록 권고하였다. 그 동안 지역에서 각자 수립되던 지역에너지계획의 기간을 통일하고 국가 에너지기본계획의 목표와 정책 방향을 고려하도록 함으로써 중앙정부와 지자체 에너지정책의 통합성을 강화하기 위해서이다.

이전에 비해 진일보한 것임에는 틀림없지만 중앙정부와 광역지자체 사이의 에너지정책 통합은 여전히 계획 수립 단계에 머물러 있고 구체적인 이행방안은 부재하다. 더욱이 광역지자체의 정책목표는 기초지자체의 정책과 연동되어야 하므로 중앙정부와 광역지자체 사이의 정책일관성 문제는 지역으로 오면 광역지자체와 기초지자체 사이의 협력과 파트너십 문제로 치환된다. 특·광역시에 비해 광역도의 경우 기초지자체의 역할이 더욱 중요하나 기초지자체의 참여와 파트너십을 촉진하고 목표 이행 의무를 부과할 수 있는 권한과 수단이 부족하다. 이는 비단 법정계획 뿐 아니라 서울시, 경기도, 충남, 제주도 등 선도적으로 중장기 에너지비전을 수립하여 실행하는 광역지자체가 공통적으로 안고 있는 문제이기도 하다.

에너지분권에 따라 기초지자체와의 수직적, 수평적 정책조정과 통합을 위한 광역지자체의 권한은 확대될 전망이다. 하지만 현재의 제도적 여건에서 규제적 수단의 활용은 제약이 있으므로 우선 시범사업 모델 발굴, 수요맞춤형 지원, 정보제공과 컨설팅, 정책 모니터링과 평가, 제도개선 등 기초지자체 정책역량을 강화하고 지원하는 ‘촉진자(facilitator)’로서 역할을 효과적으로 수행하는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 기본적으로 기초지자체의 에너지 수급 현황과 정책역량에 대한 진단이 선행되어야 하는데, 아직까지 이에 대한 국내 연구는 거의 이루어지지 못한 실정이다.

이러한 문제 인식 하에 본 연구는 경기도를 대상으로 기초지자체 에너지정책 평가를 위한 지표를 개발하여 시범평가를 실시하고, 이를 광역지자체와 기초지자체 에너지정책 통합을 위한 수단으로 활용하기 위한 시사점을 도출하고자 한다. 연구 대상 지역을 경기도에 한정한 이유는 기초지자체 에너지 현황에 대한 공식통계가 없어서 시계열 에너지통계를 경기도 31개 시군으로 한정하여 직접 구축하였기 때문이다. 또한 경기도는 2015년 에너지비전 2030을 선언하면서 ‘에너지 공동체’로서 31개 시군의 참여와 협력을 강조하고, 비전 목표와 기초지자체 에너지정책을 연계하기 위해 각종 정책 지원을 확대해 오고 있다. 비전 선언 후 비전 실행에 필요한 정책 인프라와 민관역량 배양에 중점을 두었던 초기 단계를 지나 이제는 정책의 가시적인 성과를 높여야 하는 시점에 와 있으며, 이를 위해서는 무엇보다 시군 평가를 토대로 정책 통합성을 강화하는 것이 중요한 과제이다.

2장에서는 기초지자체 에너지정책 평가지표 개발을 위한 선행연구를 검토한다. 지역 단위 지표 연구가 많지 않은 현실을 감안하여 국가와 지역을 구분하지 않고 학술연구와 사례를 모두 포함하여 다루었다. 이를 토대로 3장에서는 기초지자체 에너지정책 평가모형을 구성하는 요소를 도출하여 지표를 구성하며, 4장에서는 분석결과를 제시하고 기초지자체 에너지정책 평가지표 확대 적용을 위한 시사점을 제시한다.

Ⅱ. 이론적 배경 및 선행연구

Ⅲ. 기초지자체 에너지정책 평가모형 구축

1. 평가모형 구성요소 및 지표

1) 평가모형 구성

선행연구에서 공통적으로 강조한 구성요소로는 에너지 접근성(형평성), 에너지효율, 에너지 공급(재생에너지), 에너지안보, 정책 및 규제환경 등이 있다. 이들은 경기도 에너지비전 목표인 2030년 전력자립도 70%, 신재생에너지 발전비중(20%), 에너지효율 향상(20%) 범주에서 크게 벗어나지 않는다. 하지만 국가, 광역, 기초지자체 등 공간 규모별로 에너지 수급 여건 및 정책에 대한 권한과 책임 범위가 다르므로 지역적 맥락을 고려한 접근이 필요하다. 기초지자체 에너지 소비·생산 특성과 역량 진단을 토대로 경기도와 기초지자체 간 정책통합을 촉진하는 수단으로 활용하기 위해 선행연구에서 제시한 공통 요소를 고려하되 경기도 특성을 반영하여 평가모형을 구축한다.

평가모형은 ‘에너지 정책성과 및 역량’과 ‘에너지자립 실천 노력’ 부문으로 구분하여 전자는 기초지자체 에너지 수급 여건과 에너지 정책·사업 집행에 의한 결과에, 후자는 시군의 에너지자립 실천 노력을 직접적으로 측정할 수 있는 투입 요소를 중심으로 구성하였다. ‘에너지 정책성과 및 역량’은 기초지자체의 에너지 절감 및 재생에너지 보급 성과, 제도적 기반 등 에너지자립 정책을 추진할 수 있는 능력과 정책 추진 결과를 나타내며, 여기에는 지자체의 공간구조, 에너지소비 패턴, 재정능력 등 구조적인 요인이 일부 반영되어 있다. ‘에너지자립 실천 노력’은 경기도 에너지비전 목표와 연계하여 경기도 주요 에너지사업에의 참여, 공공부문의 선도적 실천 등 에너지자립 노력의 적극성을 의미한다.

먼저 에너지 정책성과 및 역량 부문은 ‘에너지효율’ 및 ‘에너지 생산’, 그리고 기초지자체의 에너지 정책 역량강화를 위한 ‘제도적 기반’ 등 3개 항목으로 구성하였다. 지속가능한 에너지 지표 관련 선행연구에서 공통적으로 언급한 에너지 접근성(형평성)은 그 중요성에도 불구하고 기초지자체 단위로 측정할 수 있는 지표와 데이터가 부재하여 향후에 추가할 필요가 있다. 도시가스 공급과 같은 기존의 전통적인 에너지 업무 중심에서 재생에너지 보급, 에너지 수요관리 등 기초지자체의 에너지 정책 기능을 활성화하기 위해서는 조직, 인력, 예산, 거버넌스 등 제도적 기반에 대한 모니터링을 통해 정책역량을 강화하는 것이 중요하다.⁵⁾ 에너지자립 실천노력은 경기도가 추진 중인 에너지비전 주요 추진 사업에 대한 시군의 참여 실적을 평가하는 ‘사업 추진 실적’과 지자체의 자율성과 특성을 반영한 사업, 역량 형성 프로그램을 평가하는 ‘역량강화’로 구분하였다. 에너지자립 실천 노력에 대한 평가항목과 지표는 기초지자체의 수요와 정책 여건 변화를 반영하여 매년 수정·보완하는 유연성을 견지하도록 설계하였다.

2) 평가지표

지표는 단순한 데이터가 아니라 에너지 생산과 소비의 다양한 측면을 나타내고 기본적인 통계만으로 명확하게 드러나지 않는 중요한 관계를 이해하는 데 도움을 준다. 또한 정책결정자와 시민에게 에너지 이슈를 전달하고 의사결정과 행동에 대한 시사점을 제공하는 수단으로 기능한다(IAEA, 2005:2). 기초지자체의 에너지정책 역량이 취약한 현실을 고려하여 결과·성과지표뿐 아니라 투입지표를 포함하며, 지역이 처해 있는 에너지 수급 패턴, 정책역량의 구조적인 차이로 인한 불균형을 줄이기 위해 현재 상태에 대한 지표와 함께 전년 대비 개선 정도를 나타내는 지표를 함께 고려하였다. 또한 지자체 에너지 현황을 객관적으로 보여 주는 정량지표와 데이터의 시계열 자료가 제한되어 있어 보완적으로 에너지 정책 추진 기반, 역량에 관한 정성적인 지표를 포함하였다. 시군 에너지정책 평가의 지속성을 위해서는 자료의 가용성과 시계열 모니터링이 중요하므로 정량지표는 측정가능성과 지속성, 그리고 경기도 에너지비전 목표와 정책과의 연관성을 우선적으로 고려하여 선정하였다. 평가모형에 따른 부문별 지표는 <표 1>과 같다.

<표 1>

기초지자체 에너지정책 평가 모형 및 지표

먼저 에너지 정책성과 및 역량 부문 중 에너지효율은 에너지 집약도와 함께 지자체의 노력도를 반영하기 위해 전년 대비 에너지효율 개선 정도를 함께 지표로 반영하였다. 또한 경기도 에너지비전 목표 달성에 전력 소비 절감이 중요하므로 전년 대비 전력소비량 증가율을 지표로 추가하였다. 31개 시군의 에너지 소비 현황을 간명하게 보여 주는 1인당 에너지 소비량 지표와 함께 산업도시와 같은 지역 간 에너지 소비량 편차를 완화하고 시민의 자발적인 에너지절약 실천 노력을 강조하기 위해 1인당 가정 부문 전력소비량을 지표로 포함하였다.

기초지자체의 공간적 범위와 여건, 정책목표를 고려할 때 에너지 생산은 재생에너지를 중심으로 접근하는 것이 바람직하다. 재생에너지 공급 지표로 전력소비량 대비 재생에너지 발전량(폐기물과 연료전지 제외), 재생에너지 공급 노력 정도를 반영하는 전년 대비 재생에너지 발전량 증가율을 선정하였다. 재생에너지 부존자원은 지역의 환경·사회·경제적 여건에 따라 편차가 크게 나타나므로 재생에너지 잠재량 대비 개발량을 지표로 추가하였으며, 본 연구에서는 보편적인 재생에너지원인 태양광 잠재량 대비 태양광 발전량을 산정하였다.⁶⁾ 또한 시민참여 재생에너지 생산의 중요성을 고려하여 시민참여 재생에너지 생산 지표로 자가용 재생에너지 설비 및 에너지협동조합과 같이 시민들이 공동으로 참여하여 설치한 재생에너지 설비 용량을 산정하였다.

제도적 기반은 정성적 평가지표를 중심으로 구성되어 있다. 경기도와 시군의 에너지정책 통합성 제고를 위해 시군 에너지자립 실행계획에서 제시한 목표를 정책에 반영하여 관리하고 있는지 여부, 에너지 (기본)조례 제정 유무와 조례 내용(에너지계획 수립 근거, 에너지운영위원회 설치 근거 및 운영 등), 일반회계 세출 예산 대비 에너지사업 예산 비중, 전담조직, 민관거버넌스 기제 운영 및 민관 공동협력사업 유무를 지표로 포함하였다. 선행연구 결과 지자체 내에서의 조정과 통합은 물론 지방자치단체 외부의 정책네트워크와 파트너십이 정책 성공에 중요한 요소로 언급되고 있어(Fleming and Webber, 2004:770;Bulkeley and Betsill, 2003) 국내외 네트워크 가입 여부를 지표로 설정하였으며, 여기에는 ‘에너지정책 전환을 위한 지방정부협의회’, 지역에너지전환 매니페스토 정책공약 참여, 해외 카본기후등록부를 비롯한 지방정부 네트워크 등이 포함되었다.

다음으로 에너지자립 실천 노력 부문 중 사업추진 실적에는 경기도 에너지자립 사업 중 에너지자립 선도사업, 신재생에너지 보급지원 등 모든 지자체를 대상으로 한 사업을 포함하였으며, 정부합동평가지표에 반영된 탄소중립프로그램 인증 실적과 공공 및 민간 LED 보급 사업 실적을 함께 고려하였다. 역량강화는 선도사례와 에너지 교육홍보로 구분하여, 전자는 재생에너지 발전을 위한 공공부지 제공, 에너지제로건물, 에너지자립마을 등 우수 사례를 지표로 반영하였고 후자는 에너지 교육홍보 실적을 지표로 선정하였다.

2. 자료와 방법론

1) 자료

정량자료는 에너지원별 관련 기관 자료협조를 통해 구축한 에너지 통계자료와 경기도 내부자료를 활용하였으며, 정성자료는 기초지자체 에너지 담당 공무원 설문조사, 관련 홈페이지 및 법령 조사 자료를 사용하였다. 에너지원별 toe 단위 환산은 6차 에너지열량 환산기준에 따라 총발열량 계수를 적용하였다. 시군별 최종에너지원별 소비량 및 신재생에너지 발전량 자료 출처는 <표 2>와 같다. 이외에 시민참여 재생에너지 자가용 설비는 한국에너지공단 신재생에너지 보급지원 사업 자료와 경기도 내 에너지협동조합 자료를 취합하여 산정하였으며, 에너지사업 예산은 에너지 관련 정책 및 사업에 해당하는 예산을 기준으로 해당연도 본예산 일반회계 자료를 조사하여 사용하였다.⁷⁾ 한편 정성적인 항목은 31개 시군 에너지 담당 공무원 대상으로 대면 및 이메일로 설문조사(2018. 7. 19~8. 21)를 실시하였다. 제도적 기반에 해당되는 에너지 또는 온실가스 정책목표 설정 및 관리, 에너지자립 실행계획 이행 거버넌스 기제, 민관 파트너십, 인프라 수준, 에너지 관련 조직, 국내외 네트워크 활동에 대해서는 해당 지자체 및 관련 홈페이지 조사 자료를 활용하였다.

<표 2>

에너지원별 자료 출처

2) 방법론

선행연구에서 보편적으로 제시된 지속가능한 에너지정책 평가지표 구성요소를 검토하고 경기도 특성을 고려하여 지표 풀 초안을 작성한 후 두 차례 전문가 회의를 거쳐 토론을 통해 지표를 선정하였다. 평가를 위해 Max-min 방법을 사용하여 구축된 자료를 표준화하였다. Max-min 방법은 (자료 값 - 자료의 최소값)/(자료의 최대값 - 자료의 최소값)으로 표준화가 이루어지며, 해당 자료가 최소값인 경우 0, 최대값인 경우 1이 되어 표준화 점수는 0~1 범위 내에 분포한다. 한 개 지표에 두 개의 측정변수가 있는 지표는 측정변수 값을 각각 표준화한 후 산술평균하여 지표의 표준화 값을 산정하였다. Max-min 방법은 자료의 분산에 영향을 받지 않고 자료의 범위에 의해 재조정되므로 Z-score 방법 보다 자료의 왜곡도를 낮출 수 있다(신호성·이수형, 2014).

정성지표는 기준에 따라 점수를 부여한 후 이를 표준화하였다. 조례 제정, 에너지 또는 온실가스 정책목표 설정 및 관리 등 유무 판단으로 평가하는 지표는 0과 1의 값을 부여하되, 민관 거버넌스 운영 지표와 같이 강도 판단이 가능한 경우 0, 0.5, 1점 등 세 구간으로 구분하였다. 에너지 전담조직, 에너지자립 선도사업 실적과 같이 분포를 보이는 지표는 1~3점을 부여하였다.⁸⁾

종합지수는 에너지효율, 에너지생산, 제도적 기반, 에너지자립 실천 노력의 4개 부문별 지수값을 산술 평균하여 산정하였으며 각각에 동일한 가중치를 부여하였다. 에너지자립 실천 노력 분야 중 역량강화 부문의 경우 지표 수가 적고 지역 간 편차가 크게 나타나 사업추진 실적과 역량강화를 통합하여 부문별 지수를 도출하였다.

IV. 분석 결과 및 시사점

1. 부문별 개별 평가지표 분석 결과

1) 에너지효율

에너지집약도⁹⁾가 낮아 에너지효율이 가장 좋은 곳은 과천시(0.042toe/백만원), 안양시, 성남시, 수원시 순이며, 여주시, 하남시, 연천군, 양평군 등 북동부 지역 에너지효율이 낮았다. 과천시(4.36%)와 여주시(0.7%)를 제외한 모든 지역은 에너지효율이 2015년보다 나빠진 것으로 나타났다. 1인당 에너지소비량은 부천시, 구리시, 광명시가 가장 낮았으며, 이천시는 부천시(1.227toe)의 약 3.8배 많은 4.696toe/인으로 가장 많았다. 전력소비는 광명시에서만 유일하게 약 2.3% 감소하였고, 나머지 지역 중에서는 이천시, 하남시, 평택시, 화성시의 증가율이 높았다. 화성시, 평택시는 전력 소비가 많은데다가 증가율도 높아 경기도 전력 소비를 줄이기 위해서는 이들 지역의 수요관리가 중요할 것으로 보인다. 1인당 가정 부문 전력소비량은 성남시, 용인시, 오산시, 평택시 순으로 가장 많았으며, 양주시, 포천시, 연천군 등 북부 지역에서 낮게 나타났다.

2) 에너지 생산

2017년 폐기물 및 연료전지를 제외한 재생에너지 발전량이 가장 많은 곳은 안산시, 남양주시, 가평군으로 나타났으며, 과천시, 의왕시, 부천시 등의 재생에너지 발전량은 매우 미미한 수준이다. 안산시는 해양에너지(93.4%) 비중이 가장 높고, 남양주시와 가평군은 각각 수력 비중이 96%, 98.8%로 가장 많았다. 전력소비량 대비 재생에너지 발전량 비중은 가평군, 남양주시, 안산시, 여주시에서 가장 높았고 부천시, 과천시, 의왕시, 수원시 등에서 가장 낮았다. 가평군(35.7%), 남양주시(8.2%), 안산시(6.6%), 여주시(6.1%)를 제외하면 재생에너지 비중은 매우 미미한 수준이며 1% 미만인 지역이 19곳에 달하였다.

2015년보다 재생에너지 발전량이 가장 많이 증가한 곳은 안양시, 용인시, 안성시, 오산시 순으로 나타났다. 안양시는 바이오가스 시설이 건설되어 발전량이 큰 폭으로 증가하였고, 용인시와 오산시는 태양광 발전량이 각각 3.8배, 2.8배 증가하였다. 안성시는 태양광 발전량의 증가(2.5배)와 바이오가스 발전소 가동으로 ‘15년 대비 전체 재생에너지 발전량이 크게 증가하였다. 31개 시군 중 태양광 기술잠재량이 가장 많은 곳은 포천시, 양평군, 가평군, 화성시, 연천군 등 상대적으로 면적이 넓고 인구밀도가 낮은 지역이다. 태양광 잠재량 대비 개발이 가장 많이 이루어진 곳은 오산시(0.3%)이며, 다음으로 안산시(0.07%), 구리시(0.05%), 의정부시(0.047%) 순으로 높았으나 전반적으로 잠재량 대비 개발 수준이 미미하여 차이가 크지 않았다.

시민참여 재생에너지 생산량 중 한국에너지공단 주택태양광 및 태양광 대여 지원 사업에 의한 자가용 재생에너지 시설이 가장 많이 설치된 곳은 평택시이며, 다음으로 용인시, 안산시, 성남시, 가평군 순을 보였다. 에너지협동조합이 설치된 16개 시군 중 발전소가 건립되어 운영되고 있는 지역은 부천시, 성남시, 수원시, 시흥시, 안산시, 안성시, 안양시 등 7개 지역이며, 이 중 안산시가 가장 많은 13개 발전소(1,632kW)를 건립하였고, 다음으로 수원시가 11개(1,495kW) 발전소를 운영하고 있다. 시민참여 재생에너지 확산을 위한 사회적 자본의 중요성을 고려하여 에너지협동조합 생산량에 가중치 2를 부여하여 시민참여 재생에너지 생산량을 산정한 결과 안산시, 평택시, 용인시, 수원시가 상위권을 차지하였으며, 하남시, 군포시, 과천시, 오산시는 하위권에 속하였다.

3) 제도적 기반

에너지자립 실행계획을 수립한 23개 시군 중 에너지자립 실행계획에서 제시한 목표를 정책지표로 관리하고 있는 곳은 수원시를 비롯한 16개 지자체로 조사되었으며, 정책에 반영하여 시행하고 있는 곳은 18개로 나타났다. 경기도 에너지비전 2030에 맞추어 에너지비전을 선포한 안산시와 광명시가 계획 수립, 정책 지표 관리, 정책 반영도에서 가장 높은 평가를 받았다. 에너지(기본)조례를 제정한 곳은 25개 지역이며, 에너지위원회를 구성하여 정기적으로 회의를 개최하여 운영하고 있는 곳은 광명시, 군포시, 수원시, 시흥시, 안산시, 의정부시 등 6개에 불과한 것으로 나타났다. 조례 내용 및 에너지위원회 운영 측면을 고려한 결과 수원시, 시흥시, 안산시가 가장 우수한 것으로 나타났다.¹⁰⁾

2017년 일반회계 세출예산 대비 에너지사업 예산 비중은 광명시(1.02%)를 제외하면 모두 1% 미만 수준으로 매우 낮았다. 에너지전담조직은 안산시가 과 조직에 4팀을 운영하고 환경재단이 설립되어 있어 가장 역량이 높았고 다음으로 화성시가 높은 평가를 받았다. 에너지자립 실행계획 이행을 위한 민관거버넌스 기제와 민관협력 수준이 우수한 곳은 수원시, 시흥시, 안산시로 평가되었으며, 국내외 에너지 관련 네트워크에 가장 활발하게 참여하고 있는 곳은 수원시, 안산시, 오산시 순으로 나타났다.

<표 3>

에너지효율 및 에너지생산 부문 정량 평가지표

4) 사업 추진실적

2017년까지 에너지자립 선도사업 신청 건수는 안산시가 10건으로 가장 많고 다음으로 양평군(9건), 포천시(5건), 수원시(4건) 순으로 나타났다. 2016~2017년 사업을 한 번도 신청하지 않은 지역도 15곳에 달해 지역 간 편차가 크게 나타났다. 2016~2017년 주택, 건물 태양광 설치 지원 사업 실적은 의정부시가 가장 많았고 이어서 평택시, 안산시, 화성시 순으로 높았다. 과천시와 오산시는 사업 추진실적이 없어 최하위를 차지하였고 이천시, 여주시, 의왕시 등도 저조하였다. 2017년 탄소중립프로그램 인증은 가평군, 연천군, 양주시, 양평군 등의 실적이 높았으며, 공공기관 LED 보급률은 구리시가 75.1%로 가장 높았고, 평택시가 17.9%로 가장 낮았다. 공공기관과 민간 LED 보급 실적을 표준화하여 종합한 결과 수원시, 안양시, 성남시, 광주시가 높은 순위를 차지하였다.¹¹⁾

5) 역량강화

지자체에서 추진 중인 에너지정책 선도사례를 조사한 결과 수원시의 ‘수원시 나눔 햇빛 발전소’, 안산시의 대부도 에너지타운 등 6개 시군만 선도사례를 제시하였다. 6개 시군의 사례가 선도사례로서 유의미한지에 대해서는 보다 객관적으로 평가가 이루어질 필요가 있으나, 시범평가에서는 이들을 모두 반영하였다. 한편 시군 대상 경기도 에너지 교육홍보 프로그램인 에너지자립마을 민간단체 지원사업과 에너지교육 지원 사업에 참여한 지자체는 13개이며, 이 중 두 사업에 모두 참여한 곳은 고양시, 성남시, 수원시, 안산시, 파주시 등 5개이다. 안산시는 에너지자립마을 민간단체 지원 사업에 2개 단체가 참여하는 등 가장 활발한 활동을 보인 것으로 나타났다.

2. 종합지수 평가

1) 에너지 정책성과 및 역량

에너지효율, 에너지생산, 제도적 기반의 지수값을 산술평균한 결과 에너지 정책성과 및 역량 분야에서는 안산시가 가장 우수한 것으로 평가되었으며 다음으로 광명시, 수원시, 안양시, 오산시 순으로 높았다. 이천시, 하남시, 파주시는 최하위 그룹에 속하였다.

에너지효율 항목 지수는 광명시, 과천시, 안양시 순으로 높은 순위를 차지하였으며, 이천시, 하남시, 평택시가 최하위권에 속하였다. 광명시는 전력소비량 증가율이 가장 낮았고, 1인당 에너지 소비량, 1인당 가정 부문 전력소비량, 에너지 집약도 등에서 전반적으로 순위가 높았으며, 과천시는 에너지집약도, 에너지효율 개선율 등 에너지효율이 높고 전력소비량 증가율, 1인당 가정 부문 전력소비량이 낮았다. 안양시의 경우 에너지집약도, 에너지효율 개선율 등 에너지효율 지표 및 1인당 에너지 소비량 지표 순위가 높게 나타났다. 반면 하남시는 에너지집약도, 에너지효율 개선율, 전력소비량 증가율이 거의 최하위 수준으로 나타나 가장 낮은 평가를 받았으며, 이천시와 평택시도 전력소비량 증가율, 1인당 에너지 소비량 지표 순위가 낮아 에너지효율 종합지수에서 하위권에 속하였다.

에너지 생산 항목 지수 값은 가평군, 안산시, 안양시, 오산시가 높은 순위를 차지하였고, 의왕시, 하남시, 과천시는 가장 낮은 점수를 받았다. 가평군은 재생에너지 비중이 가장 높고 시민참여 재생에너지 생산 및 재생에너지 공급 증가율이 각각 7위, 10위를 차지하여 순위가 가장 높았다. 안산시는 재생에너지 공급 증가율 지표를 제외한 나머지 3개 지표의 순위가 높았으나 재생에너지 공급 증가율이 낮아 2위로 평가되었다. 안양시는 재생에너지 비중, 재생에너지 잠재량 대비 개발량 지표가 하위권에 위치하였으나 재생에너지 공급 증가율이 가장 높아 3위를 차지하였다. 의왕시와 하남시는 4개 지표가 모두 하위권에 위치하였으며, 과천시는 재생에너지 공급 증가율 지표가 상위를 차지하였으나 나머지 지표값이 최하위권에 속하여 낮은 평가를 받았다.

제도적 기반 6개 지표 값을 표준화하여 산술평균한 지수값은 안산시가 가장 우수한 것으로 평가되었으며 다음으로 광명시, 수원시가 높은 순위를 차지하였다. 안산시는 국내외 네트워크 활동을 제외한 모든 지표에서 1위를 차지하였으며, 광명시와 수원시도 모든 지표의 순위가 높아 제도적 기반을 구성하는 요소가 균형을 이루고 있는 것으로 나타났다. 반면 제도적 기반이 가장 취약한 곳은 파주시이며, 다음으로 구리시, 이천시, 과천시가 하위권을 차지하였다. 파주시와 이천시는 에너지자립 실행계획이 수립되어 있지 않고 에너지조례가 제정되어 있지 않아 낮게 평가되었다. 구리시는 에너지예산, 전담조직, 국내외 네트워크 활동 지표 순위가 상대적으로 낮았으며, 과천시는 에너지자립 실행계획이 수립되어 있지 않고 예산, 전담조직 지표가 하위를 차지하여 지수값이 낮게 산정되었다.

2) 에너지 자립 실천 노력

에너지자립 실천노력은 안산시가 가장 우수한 것으로 평가되었으며, 다음으로 수원시, 양평군, 화성시, 성남시가 높은 순위를 차지하였다. 반면 이천시, 하남시, 김포시, 파주시 등은 사업추진 실적과 역량강화 부문에서 모두 낮은 평가를 받아 순위가 낮았다.

항목별로 보면 에너지자립 사업 추진실적은 안산시가 가장 우수한 것으로 평가되었으며, 이어서 수원시, 화성시가 높은 순위를 차지하였다. 안산시는 탄소중립프로그램 인증 사업 순위가 낮았으나 에너지자립 선도사업, 신재생에너지 보급지원 사업을 적극적으로 추진하여 사업 추진실적 순위가 가장 높았다. 이천시, 의왕시, 김포시, 파주시, 하남시 등 하위권에 속한 지역은 에너지자립 선도사업에 참여하지 않았고 신재생에너지 보급지원 및 LED 보급 사업 지표도 하위권에 속하여 지수 값이 낮았다.

선도사례와 교육홍보 프로그램 참여 횟수 지표로 역량강화 부문을 종합적으로 평가한 결과 안산시, 수원시가 다른 지역에 비해 우수한 평가를 받았으며, 14개 지역은 선도사례 혹은 교육홍보 프로그램 참여 횟수가 없는 것으로 나타났다.

3) 종합지수

에너지효율, 에너지생산, 제도적 기반, 에너지자립 실천 노력 항목별로 동일한 가중치를 부여하여 종합지수를 산정한 결과 에너지생산, 제도적 기반, 에너지자립 실천노력에서 우수한 점수를 받은 안산시의 순위가 가장 높았으며, 이어서 수원시, 안양시, 광명시, 성남시 순으로 우수한 평가를 받았다. 반면 이천시의 종합지수가 가장 낮았고, 하남시, 파주시, 김포시, 의왕시가 하위권을 차지하였다.

<표 4>

시군별 표준화 종합평가 결과

Ⅴ. 결 론

에너지 패러다임이 바뀌면서 지역이 에너지전환의 적극적인 주체로 나서고 있으며, 광역지자체뿐 아니라 기초지자체에서도 에너지분권을 요구하고 있다. 기초지자체는 에너지전환 정책을 실행하고 시민과 가까이에서 정보제공 및 교육·홍보를 통해 재생에너지 수용성을 높이고 실천 행동을 이끌어내는 동시에 지역 특성에 맞는 혁신적인 수단을 실험하는 장으로서 중요한 역할을 한다. 기초지자체의 적극적인 참여와 협력을 유도하기 위해서는 지역의 특성을 고려한 차별화된 프로그램과 인센티브를 강화할 필요가 있다.

평가모형과 지표는 기초지자체 에너지 현황 및 역량 진단을 위한 도구를 제공한다. 즉, 시군의 에너지 소비 및 생산 특성, 정책 역량을 비교하여 상대적 취약 지역과 요인을 분석하고 정책수요를 파악하여 예산, 자원 배분의 우선순위 조정에 활용함으로써 에너지정책의 효과성을 제고할 수 있다. 주요 지표별 기초지자체의 상대적 위치와 성과평가 결과는 지자체 간 건전한 정책경쟁을 유도하고 지자체장과 정책담당자에게 동기를 부여할 수 있다. 또한 기초지자체 에너지 정책 수립을 위한 기초자료뿐 아니라 시민과의 커뮤니케이션 수단으로도 유용하다.

본 연구는 경기도를 중심으로 광역지자체와 기초지자체 에너지정책의 연계성과 통합성을 강화하는 협력기제로 기초지자체 에너지정책 평가모형을 구축하여 시범평가를 실시하고 시사점을 도출하였다. 비록 경기도 지역에 국한하여 분석이 이루어졌으나 아직까지 관련 국내 연구가 없다는 점에서 연구 결과를 다른 광역지자체는 물론 전국 단위 기초지자체 에너지정책 평가지표 개발에 활용할 수 있을 것이다. 특히 지표 개발뿐 아니라 통계 데이터를 구축하여 시범적으로 적용함으로써 구체적인 결과를 토대로 지표 개발과 평가 방향에 대한 시사점을 도출했다는 점에서 의미가 있다.

국가 에너지기본계획과 지역에너지계획 목표의 정합성을 높이기 위해 중앙정부는 최근에 수립이 완료된 17개 광역시도 지역에너지계획 이행을 평가하는 계획을 마련 중이다. 광역지자체의 특성상 기초지자체의 에너지정책 및 사업 추진실적을 취합하여 평가하는 시스템이 구축되지 않으면 형식적인 평가에 그칠 우려가 있다. 무엇보다 기초지자체 에너지 수급 현황을 파악할 수 있는 기초지자체 에너지통계가 공식적으로 작성되어야 한다. 재생에너지 확대, 에너지 수요관리, 에너지프로슈머로서 시민참여 관련 지자체 역할의 중요성을 고려할 때 이를 뒷받침할 수 있는 통계와 조사가 체계적으로 이루어져야 할 것이다. 특히 3차 에너지기본계획에서 에너지 수요관리를 위한 지역의 역할과 책임이 강조되고 있으나 분석 결과에서 보듯이 기초지자체의 에너지효율 개선 노력에 대한 평가 수단과 인프라는 매우 미흡한 것으로 나타났다.

본 연구에서 제시한 기초지자체 에너지정책 평가모형과 지표에 대해서는 지속적인 수정과 보완이 필요하다. 평가 초기 단계에는 역량 강화에 초점을 맞추어 지표를 선정하고, 일정 수준의 성과가 달성되면 다른 지표로 대체하는 등 평가목적과 대상에 따라 다양한 모형의 적용이 가능할 것이다. 지표선정 과정과 방법론 측면에서 본 연구는 한계를 가지고 있다. 정성평가 지표의 경우 다소 주관적인 기준에 의해 점수가 부여되었으며, 지역 간 격차가 크게 나타나 표준화 지수 도출에 제약이 따랐다. 기초지자체 여건을 고려할 때 정량지표가 제공하는 정보만으로 유의미한 평가결과를 도출하기 어려우므로 에너지정책 역량을 측정할 수 있는 보다 객관적인 평가 기준과 방법을 정립할 필요가 있다. 또한 시계열 데이터 구축을 통해 시공간적 요인에 의한 지표의 왜곡을 줄이고 결과에 영향을 미치는 다양한 요인들 사이의 간 상호작용에 관한 연구를 통해 지표와 평가모형의 신뢰성을 높여 나가야 할 것이다.

Acknowledgments

본 논문은 고재경외(2018) 『경기도 에너지비전 2030 실현을 위한 시군 평가모델 연구』, 경기연구원 보고서 내용의 일부를 수정·보완한 것임을 밝혀둔다.

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