한국 지방정부 공공외교의 분석과 진단

1) 공공외교의 개념

공공외교(Public Diplomacy)는 1965년 미국 터프츠(Tufts) 대학 플레처 스쿨(The Flecher School of Law and Diplomacy)의 에드워드 머로 센터(Edward R. Murrow Center) 개관식에서 미국의 외교관인 에드먼드 걸리온(Edmond Guliion)에 의해 처음 사용되었고, 이후 사회 전 영역에 걸쳐 그 사회에 적합한 자원과 수단을 통해 실천되고 있다.

이를 바꿔 말하면, 공공외교는 자국의 이미지나 가치를 다른 나라에 전달하기 위해 자국이 지닌 다양한 자원과 수단을 활용하는 활동을 의미한다. 결국 이는 자국의 국가적 목표와 정책뿐만 아니라 사상과 이상, 제도와 문화에 대한 이해를 증진시키기 위하여 정부가 타국의 대중과 의사소통하는 과정(Hans N. Tuch, 1990; 얀 멜리센, 2008:45)이자, 국민들의 이익을 증진하고 가치를 높이기 위하여 다른 국가의 국민들과 직접적인 관계를 맺는 과정(폴 샤프, 2008:189)이기도 하다. 한 국가가 본국의 지명도와 명성을 높이고 이해를 얻기 위해 중앙정부 또는 권한을 위임 받은 지방정부와 기타 사회 부문이 본국 또는 외국의 사회 행위체에게 위탁해 전파와 홍보, 미디어 등 수단을 통하여 외국의 국민과 쌍방향 교류를 하는, 즉 전 세계 국민을 상대로 하는 외교 활동으로 정보를 제공하고 지식을 공유하며 국가의 이익을 잘 실현하는 것(한팡밍, 2013:20)이며, 문화·교육·체육·매체 등을 통해 다른 국가 국민에게 알리는 것으로 소통과 교류를 하면서 자국에 대한 이해와 호감을 제고시키는 것이기도 하다(宋榮華, 2013).³⁾

공공외교에 대한 정의 및 이해 상황은 나라별로 다소 상이하다. 우리 외교부는 “정부 간 소통과 협상 과정을 일컫는 전통적 의미의 외교와 대비되는 개념으로, 문화·예술, 원조, 지식, 언어, 미디어, 홍보 등 다양한 소프트파워 기재를 활용하여 외국 대중(Foreign Public)에게 직접 다가가 그들의 마음을 사고, 감동을 주어 긍정적인 이미지를 만들어 나간다는 것이 공공외교의 기본 콘셉트이며”, “공공외교는 우리나라에 대한 진정성 있는 설명과 설득을 통해 외국 국민의 신뢰를 확보함으로써 우리나라에 대한 이미지를 높이고 해당 국가와의 외교 관계를 더욱 증진시키며, 나아가 우리 국민 및 기업의 해외 진출에도 도움을 주는 환경을 조성하기 위한 외교 활동⁴⁾”이라고 정의하고 있다. 또한 주민참여형 공공외교의 취지에 부합하기 위해 지방자치단체도 주도적으로 공공외교를 할 수 있는 근거 법률인 「공공외교법(법률 제13951호)」에서는 공공외교를 “국가가 직접 또는 지방자치단체 및 민간 부분과 협력하여 문화, 지식, 정책 등을 통하여 국가에 대한 외국 국민들의 이해와 신뢰를 증진시키는 외교 활동”이라고 규정하고 있다. 즉 한국에서는 외국인과의 신뢰 증진을 통해 해외 진출을 위한 환경을 조성하는 데 공공외교의 목표를 두었다는 것을 알 수 있다. 한편, 9.11 이후 공공외교의 중요성을 제기한 미국은 공공외교의 궁극적인 지향점을 국가 안보의 강화에 두고 있고, 세계 패권국으로서 자리매김하고자 하는 중국은 공공외교를 일종의 국제커뮤니케이션 행위로 주안점을 두고 있다. 그 밖에 캐나다, 노르웨이 등은 공공외교를 비정부기구에 위임하여 펼치는 사회외교로서 비외교부처의 외교 역할 및 기능을 강화하는데 목적을 두고 있기도 하다(문현미, 2018:20-22).

2) 공공외교의 유형

이와 같은 공공외교는 하드파워 중심의 전통외교와 달리, 소프트파워 중심으로 이루어지기 때문에 자원과 수단에 따라 다음과 같이 유형을 분류할 수 있다. 첫째, 문화외교이다. 한 국가가 국외에 문화자원을 널리 보급하여, 본국을 위해 국제환경에 유리한 작용을 하게 할 수 있는 것으로, 문화와 관련된 여행, 홍보활동 혹은 문화기구 설립 등이 해당되며, 영국 문화원이나 이탈리아 문화연구소와 같은 조직의 활동이 포함된다. 장기적인 관점에서 보면, 국가는 교류를 통해 가치관을 널리 공유하고 이미지를 제고시켜 상호 간의 신뢰를 증진시키는데 도움을 얻는다. 둘째, 교류외교이다. 국가는 인적교류를 통해 가치관을 널리 공유하고 이미지를 제고시켜 상호 간의 신뢰를 증진시킬 수 있다. 서로 다른 국가 국민이 상호 방문하고 이해증진 방면에서 적극적인 작용을 할 수도 있다. 이는 일방통행 프로세스로 개념화될 수 있지만, 상호주의라는 측면에서 공공외교의 영역을 ‘상호성’의 개념으로 만들기도 한다. 또한, 교류는 종종 문화적 작업과 겹치기도 하지만 개발 목적이나 동맹국과의 군사적 상호 작용을 증진 할 때와 같은 특정 정책 또는 옹호 목적으로도 사용된다. 셋째, 기여외교이다. 이는 하드파워인 경제력을 활용하여 오직 국가를 상대로 하는 경제적 지원이 아닌, 국민을 상대로 하는 공적개발원조 등을 통해 이루어지기 때문에 공공외교의 일환으로 볼 수 있다. 넷째, 매체외교이다. 라디오, TV 및 인터넷 SNS를 사용하여 외국 대중과 소통하는 것이다. 방송경로는 정부에 의해 조정될 수 있고, 정부의 지원 하에 개인 혹은 지방정부 등과 같은 비국가기구에 속할 수도 있다.

3) 공공외교의 유용성

공공외교는 다음과 같은 유용성을 가지고 있어 기존의 전통외교와 대비된다. 첫째, 공공외교는 저비용을 수반한다. 기존의 전통외교는 하드파워를 활용한 군사, 경제협력이 주로 이루어졌기 때문에 많은 비용이 수반되었다. 하지만, 공공외교는 문화교류, 교육, 홍보 등을 직접 혹은 미디어나 SNS 등을 활용하여 간접적으로 행하기 때문에 상대적으로 낮은 비용이 수반되어 강대국뿐만 아니라 중견국, 약소국에 이르기까지 다양한 기회가 주어진다. 둘째, 위험성 감소 및 손실 최소화다. 앞서의 저비용이라는 공공외교가 가진 유용성의 연장선상에서 소프트파워를 활용한 공공외교는 막대한 예산이 수반되는 군사원조나 경제협력 등을 이용했을 때 비해 실패했을 경우, 상대적으로 위험성이 적으며, 손실률 역시 적다. 셋째, 전방위적이고 다층적인 참여가 가능하다. 기존의 전통외교가 국가행위자나 정치 엘리트만이 참여했다면, 앞서 언급한 문화교류, 교육, 홍보 등과 같은 소프트파워를 활용한 공공외교는 누구나 쉽게 접근할 수 있고, 참여가 용이하다. 넷째, 한국과 같은 강대국 의존도가 높은 국가들에게는 의존도를 완화시킬 수 있다. 북한의 거듭된 핵실험과 미사일발사로 한국의 대미국 안보의존도는 더욱 심화되고 있는 한편 경제적인 측면에서는 한국의 대중국의존도가 급격히 상승하고 있다. 즉, 공공외교는 저비용, 위험성 및 손실의 최소화, 전방위 및 다층적 참여라는 유용성을 가지며, 중견국의 경우에는 강대국으로부터의 의존도 완화시킬 수도 있다(문현미, 2018:23).

이상을 종합해보면, 공공외교가 시작된 1960년대에는 공식적이고 평행적으로 외국정부에 직접 알리고 영향을 주는 것이었다면, 오늘날에는 몇 명의 지지자들에 의해서 대중문화, 패션, 스포츠, 뉴스, 인터넷 등 다양한 영역에서 반드시 특정 목표를 갖고 있지는 않지만, 외교정책, 국가 안보뿐만 아니라, 무역, 테러리즘, 다른 국가의 이익에 영향을 줄 수 있는 것이다(McDowell, 2008:7-15; 문현미, 2018:23). 결국 공공외교는 국제사회에서 외국인을 대상으로 자신을 보여주고 나타내어 ‘어떻게 호감을 줄 것인가, 어떻게 마음을 사로잡을 것인가’가 핵심이 되며, 궁극적으로 호감을 줄 수 있는 방법을 찾아내고 실행하여 국가 이익을 실현하고 증대시키는 것이다(문현미, 2018:23).

1) 지방정부 공공외교의 개념

국제사회에서 국가 간의 관계 변화는 국민에게 직접적 혹은 간접적, 긍정적 혹은 부정적 영향을 미치게 된다. 국가는 국민을 보호하고 국민의 피해를 최소화해야 하는 의무가 있으며, 결과에 책임을 져야 함에도 불구하고 국가라는 단위에 필연적으로 내재되어 있는 경직성과 정치적 민감성, 그리고 자국의 이익을 우선시하려는 입장이 첨예하게 대립되어 있다는 한계가 존재한다(문현미, 2018:53). 이와 같이 국가 외교의 한계에 봉착하자 이를 극복하고자 하는 목소리가 높아지면서 비국가행위자들이 행위자가 되는 공공외교가 부각되기 시작하였다

이는 세계화와 정보통신의 발달, 그리고 민주주의 확산에 기인한 것으로써 다양한 비국가행위자들이 외교정책의 수립과 실행에 동참할 수 있게 되었다. 그 가운데, 국제사회에서는 지방정부의 역할과 위상을 강화시킬 수 있도록 지지 기반을 확고히 해야 한다는 목소리와 함께, 지방의 경쟁력 강화와 국제적인 역할 확대 등의 일환으로 지방정부는 주목받게 되었다. 즉, ‘지방정부 공공외교’는 일국의 지방정부에서 행하는 국제화에 따른 결과인 것이다.

이와 같은 지방정부의 역할 및 위상 제고와 앞서 언급했던 공공외교의 유용성이 결합하여 지방정부의 공공외교에 대한 관심이 높아진 것은 자연스러운 현상이다. 지방정부가 행위자가 되는 ‘지방정부 공공외교’는 지방정부가 국제정치행위자로 부상되기 시작한 기간이 짧은 만큼 그 용어 자체도 생소할 만큼 그 역사가 길지는 않다. ‘지방정부 공공외교’란 다양한 행위자들이 행하고 있는 넓은 의미의 공공외교 중에서 지방정부가 국제정치행위자가 되어 공공외교를 펼치는 것으로, 행위자만 다를 뿐 공공외교를 행하는 매커니즘은 공공외교와 유사하다(문현미, 2018:53). ‘지방정부 공공외교’가 기존 ‘지방외교’와의 가장 큰 차이점은 그 유형에서 찾을 수 있다. 즉, 그동안 지방외교가 경제와 인적교류 등을 활용한 통상외교나 교류외교 위주로 실행되었다면, ‘지방정부 공공외교’는 그 영역이 확대되어 교류외교 뿐만 아니라, 문화외교, 기여외교, 매체외교 등에 이르기 까지 다양한 소프트파워 자원과 그에 수반하는 수단을 활용한다.

2) 공공외교와 지방정부 공공외교의 관계

지방정부는 국가 공공외교의 조직성과 민간외교의 융통성을 모두 가지고 있으며, 상대적으로 집중된 자원, 계획적으로 조직된 활동의 전개, 정치적 민감성 감소⁵⁾, 가랑비효과 등의 비교우위를 가지고 있다(周鑫宇 외, 2015:69-73). 이러한 비교우위로 지방정부는 기업, 사회조직, 개인 참여 공공외교의 활동을 하는 조직과 플랫폼을 제공하고, 사회에서 진행되는 전략적인 소통과 역량의 통합 기능을 중앙정부에게 나누어 준다. 그러므로 일국의 지방정부 공공외교는 전체 국가 공공외교로 발전하여 확대 실현되기도 한다(문현미, 2018:54). 다시 말해 국가정책기조 혹은 대외정책에서 가지고 있는 경직성과 한계, 그리고 국가권력체제가 지닌 위계성 등에서 벗어나서 국제사회에서 지방정부의 정책에 따라 유연성을 발휘할 수 있다. 또한 국가이익실현이라는 목표가 중요한 국가에 비해 규모가 작은 지방정부는 공공외교의 중심 주체가 될 수 있는 일반 지역주민의 요구와 관심에 따른 공감대 형성을 통하여 정체성 확립을 할 수 있으며 결국에는 국가 전체 공공외교 발전에 영향을 미칠 수도 있다(문현미, 2018:54-55).

공공외교의 주된 수단 중 하나인 이미지 제고 측면을 예로 들어 설명하면, 대부분의 외국인은 일부 지역 혹은 도시를 통해 한 국가를 인지하게 되고, 심지어 한 국가의 한 지역에 대한 인지, 경험, 인상 등을 통해 한 국가의 이미지가 정해지기도 한다⁶⁾. 그렇기 때문에 지방정부 이미지의 제고는 국가 이미지의 제고로 귀결되고 궁극적으로 전 국가적인 공공외교에 기여하기 위해서는 지방정부가 책임감을 가지고 공공외교에 임해야 한다(趙啓正, 2011:63-64). 즉 지방정부의 공공외교 추진은 지방정부 이미지의 제고를 가지고 오고, 각기 다른 지방정부들의 이미지 총합이 향상되면, 결국은 전체 국가이미지의 제고를 가지고 오게 되며, 이러한 국가이미지의 제고는 궁극적으로 국가이익 증대라는 공공외교의 목적을 달성하게 한다.

하지만, 주권국가와 외교권의 관계에서 살펴 볼 때, 국제정치에서 지방정부는 국가라는 그 테두리 안에서 일정 부분 제한이 있음은 부정하지 못하는 것이 현실이다. 지방정부에서 행해지는 입안(立案)도 결국에는 국가가 정하고 있는 상위법이나 정책에 따라야 하기 때문에 지방정부를 국가행위자로 구분해야 하는 것이 마땅치 않은가 하는 반론이 있을 수도 있다.

그럼에도 불구하고, 국가의 틀에서 행해지는 경직된 형태의 대외 정책이 아니라 자율성과 독립성이 상대적으로 보장 된 지방정부의 정책이 국제사회에서 개방성과 유연성을 발휘할 수 있다는 점에서 국가와 대비되는 큰 강점을 지니고 있는 것은 부정할 수 없는 일이다(문현미, 2018:55). 그리고, 주요 비국가행위자 중 하나인 일반 국민⁷⁾의 공공외교를 위하여 지방정부가 국가보다 가까운 플랫폼으로서 역할을 할 수 있으므로, 지방정부의 대외정책결정과정에서 지방정부의 역할을 극대화 할 수 있도록 국민으로부터 지지와 신뢰를 받는 유리한 여건을 가지게 되는 장점 또한 보유하고 있다.

1) 지방정부 공공외교의 근거 규정

(1) 헌법

「헌법」 제60조와 제73조에서 외교와 관련된 사항은 기본적으로 국회와 대통령, 즉 국가의 역할로 규정하고 있다.⁸⁾ 하지만, 동법 제1조와 제2조에서 각각 “대한민국은 민주공화국이다.”, “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”고 규정함으로써, 민주주의와 국민주권주의를 그 기본 원리로 하고 있기 때문에 국민 모두가 곧 국가의 주체라고 해석할 수 있으며, 모든 국가권력의 정당한 원천은 국민임을 천명한 것으로 볼 수 있다. 그리고 동법 제117조와 제118조는 지방자치단체와 지방의회를 언급하며 지방자치에 관해 규정하였다. 이는 우리 「헌법」이 규정하는 지방자치 역시 국민주권주의와 민주주의 원리를 구현하기 위한 하나의 수단임을 알게 한다.⁹⁾

우리 「헌법」의 민주주의, 국민주권주의, 그리고 제8장에서 규정하는 지방자치 규정들을 볼 때, 우리 「헌법」도 지방자치를 요구하고 있음을 알 수 있다. 한편, 중앙정부와 지방정부의 관계를 어떻게 정립할 것인가에 따라 문재인 정부 출범 이후, 지방분권형 「헌법」 개정에 대한 논의가 지속적으로 이어져 오고 있다.

(2) 지방자치법

우리나라 최초의 「지방자치법」은 지방자치단체의 조직·사무와 주민의 권리·의무 및 지방의회의 조직·회의·의원의 선거 등에 관한 사항을 정하기 위하여 1949년 8월 15일 제정되었으며, 지방자치의 발전에 따라 50여 차례의 개정을 거쳐 현행 「지방자치법(법률 제14474호, 2016.12.27.개정, 2017.3.28.시행)」에 이르렀다. 한편, 2019년 4월 현재, 자치분권시대의 전환기를 맞아 전면개정 법안이 국회에 제출되어 있는 바, 한국 지방자치의 새로운 국면이 기대되고 있다.

우리 「지방자치법」 제1조는 지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하며 지방의 균형적 발전과 대한민국의 민주적 발전을 시키려함을 목적으로 규정하고 있다. 한국의 지방자치는 ① 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도 ② 시, 군, 구로 구분하고 있고, 지방자치단체의 법인격에 관해서는 법인으로 규정하며, 지방자치단체의 명칭과 구역에 대해서는 법률로 정할 수 있도록 규정하고 있다. 또한 지방자치단체의 기능과 사무에 대한 기본원칙은 그 사무를 처리함에 있어서 주민의 편의 및 복리증진, 조직 및 운영의 합리화에 노력하고 그 규모의 적정화를 도모하여야 하며, 법령이나 상급지방자치단체의 조례에 위반하여 그 사무를 처리할 수 없다.¹⁰⁾

지방자치단체의 사무범위는 지방자치단체의 일반 사무, 주민복지 향상, 산업 진흥, 지역개발 및 주민생활환경 설치관리, 교육·체육·문화·예술의 진흥, 지역민방위 및 지방소방이다.¹¹⁾ 그리고 지방자치단체의 종류별 사무배분기준을 보면, 시·도와 시·군 및 자치구로 나누어 설명하고 있는데, 시·도가 상위 지방자치단체로 대개는 광역적이고 협력을 요하는 사무를 담당하며, 시·군 및 자치구에서는 시·도에서 처리하는 것으로 되어 있는 사무를 제외한 사무를 담당하고 있다.¹²⁾

한편, 「지방자치법」에서는 외교, 국방, 사법, 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무나 전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무, 전국적 규모의 사무, 지방자치에서 감당하기 어려운 사무 등은 지방자치단체에서 할 수 없도록 국가사무의 처리 제한을 두고 있다.¹³⁾ 하지만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하는 것으로 규정을 하고 있어 비록, 외교가 지방자치단체가 처리할 수 없는 제한적 사무일지라도 2016년 「공공외교법」 시행과 함께 지방자치단체에서도 공공외교를 시행할 수 있는 법적 근거가 마련되었기 때문에 이 제한 규정에는 강력하게 종속되지 않음에 무리가 없다.

우리나라는 집행부와 지방의회 사이에 대립형 기관 형태를 가지고 있으므로, 지방의회도 지방자치단체와 함께 지방자치와 지방분권을 이끌어 가는 중요한 기관이 아닐 수 없다. 우리나라 지방의회는 지방자치단체의 사무범위로 외교 권한을 규정하지 않고 있기 때문에 별도의 외교 권한을 갖지 않는다. 그러나 「지방자치법」 제39조 제1항은 지방의회의 의결사항으로 외국지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항을 규정하고 있으며, 제2항에서는 “지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다”고 규정하고 있다. 즉, ‘외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항’에 관한 의결 권한이 있기 때문에 부분적인 외교 권한을 갖는 것으로 볼 수 있다(신원득 외, 2016:16-17).

(3) 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법

「지방분권촉진에 관한 특별법」에 따라 2008년 12월, 지방분권의 지속적인 추진을 위하여 지방분권촉진위원회가 설치되었다. 이후 지방분권촉진위원회는 체계 정비의 필요성 제기에 따라 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」에 따라 설치된 지방행정체제개편추진위원회와 통합하며 지방분권을 주도할 수 있는 하나의 강력한 지방분권 추진 체계를 구축을 위해 두 법률을 통합하여 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」을 제정한 이후, 두 차례 타법 개정을 거쳐 현행 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(이하, 지방분권법) (법률 제15501호, 2018.3.20.개정, 2018.3.20.시행)」을 시행하고 있다

지방분권법에서는 지방자치분권과 지방행정체제 개편을 종합적·체계적·계획적으로 추진하기 위하여 기본원칙·추진과제·추진체제 등을 규정함으로써 성숙한 지방자치를 구현하고 지방의 발전과 국가의 경쟁력 향상을 도모하며 궁극적으로는 국민의 삶의 질을 제고하는 것을 목적으로 한다.¹⁴⁾ 또한 ‘지방자치분권’을 ‘국가 및 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하고, 지방자치단체의 정책결정 및 집행과정에 주민의 직접적 참여를 확대하는 것’이라고 정의하면서 그 목적에 대해서도 명확하게 명시하고 있다.¹⁵⁾ 이와 같은 지방분권은 주민의 자발적 참여를 통하여 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임 하에 집행하도록 하며, 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 상호 간의 역할을 합리적으로 분담하도록 함으로써 지방의 창의성 및 다양성이 존중되는 내실 있는 지방자치를 실현함을 그 기본이념으로 삼고 있다.¹⁶⁾

그리고 제3조의 세부조항을 통해 국가와 지방자치단체의 책무인 법적, 제도적 조치, 효율적인 행·재정을 위한 개선, 그리고 국가와 지방자치단체간의 협조에 대하여도 언급하고 있다. 제9조는 제1항부터 제3항에 이르기까지 앞서 언급한 국가와 지방자치단체의 책무를 어떤 원칙으로 배분하는가를 규정하고 있다. 즉, 국가와 지방자치단체 간 중복성을 피하고, 시도가 처리하기 어려운 사무는 국가로 이관하며, 종합적으로 처리할 수 있는 관련 사무를 포괄적으로 배분한다는 것이다. 이어지는 제11조는 제9조에 따른 사무배분의 원칙에 따라 국가는 지방자치단체에 적극적으로 권한을 이양해야 함을 강조하고 있다. 또한 이관된 업무를 중복으로 하지 않도록 관할 구역의 구분을 명확히 하고, 위임 후에는 사무 처리를 원활히 할 수 있도록 지원하는 내용도 담고 있다.¹⁷⁾ 이와 함께 제13조는 지방자치단체가 자치사무를 원활히 수행할 수 있도록 지방재정의 안정성을 도모하도록 규정하고 있으며, 제16조는 지방자치단체가 행정의 공정성과 투명성을 확보하고 책임성과 효율성을 강화하여 행정서비스의 질을 제고하고, 지방공무원의 전문성을 높이고 역량을 강호하기 위하여 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 상호간의 공무원 인사교류를 활성화하고 교육훈련제도를 개선하는 등의 필요 조치를 하도록 되어 있다.¹⁸⁾

한편, 지방정부의 또 다른 주체인 지방의회의 활성화와 지방선거제도의 개선, 주민참여 확대, 자치행정역량 강화, 국가와 지방자치단체의 협력 체제 정립에 대해 규정하였으며, 이와 같은 법률 조항은 지방정부의 독립적이고 자주적인 기반을 뒷받침해주고 있다.

(4) 공공외교법

앞서의 「헌법」과 「지방자치법」, 그리고 지방분권법 등은 지방정부의 외교를 뒷받침해주는 법·제도적 근거가 되었다. 좀 더 직접적으로 지방정부의 외교활동을 보장하기 위해 한국은 2016년 「공공외교법」을 제정하였으며, 2017년부터는 각 지방정부에서도 본 법에 근거하여 매년 시행계획을 중앙정부에 제출하는 등 구체적인 방안을 모색하고 있다.

「공공외교법」 제정 이유(2016)에 따르면, 다음과 같이 설명하고 있다. 그동안 행해왔던 정부 대(對) 정부의 전통적 외교와는 달리 정부가 외국 국민을 상대로 문화, 지식, 정책 등의 다양한 소프트파워를 활용하는 외교 활동인 공공외교는 국제사회에서 우리나라의 국가 이미지 및 위상 제고를 위해 필수적이다. 그러나 지금까지의 공공외교는 일관성 있는 전략의 부재로 정부 차원의 일원화된 장기적인 계획과 목표가 불분명하다는 지적을 받아왔다. 또한 세계화·정보화의 확산으로 국제사회에서 공공외교의 중요성이 부각됨에 따라 미국·영국·프랑스·독일 등의 서구 선진국은 물론 중국·일본 등도 제도를 정비하거나 막대한 재원을 투입하는 등 활발한 공공외교 활동을 전개하고 있다. 이에 따라 공공외교에 대한 국가적 전략 목표를 명확히 설정하고, 범정부 차원의 협업 체제를 구축하며, 공공외교 활동과 정책 연계를 강화하기 위해 공공외교의 조직 및 운영체계를 제도화 할 필요성이 대두되었다. 특히, 효율적인 공공외교 활동을 위해 공공외교를 시행하고 있는 각 기관 간 정책 조율과 협조를 활성화하고 지방자치단체 및 민간부문의 공공외교 역량을 강화시키기 위한 지원 근거를 마련하여 통합적·체계적 공공외교 추진의 법적 기반을 갖추는 것을 목표로 제정되었다.

「공공외교법(법률 제13951호, 2016.23. 제정, 2016.8.4. 시행)」은 공공외교의 목적, 정의, 주체, 기본원칙 등에 관해 규정하고 있다. 우리나라는 공공외교 활동에 필요한 사항을 규정하여 공공외교 강화 및 효율성 제고의 기반을 조성함으로써 국제사회에서 대한민국의 국가 이미지 및 위상 제고에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있으며¹⁹⁾, ‘공공외교’가 무엇인지 명확하게 정의하고 있다. 즉, 공공외교라 함은 ‘국가가 직접 또는 지방자치단체 및 민간부문과 협력하여 문화, 지식, 정책 등을 통하여 대한민국에 대한 외국 국민들의 이해와 신뢰를 증진시키는 외교 활동²⁰⁾’이며 이는 외교주체가 과거 국가행위자에서 지방정부나 민간 등 비국가행위자로의 확대를 법률로써 명시해주는 것이다. 그리고 인류의 보편적 가치와 대한민국의 고유 특성을 조화롭게 반영하여 추진하고, 국제사회와의 지속가능한 우호협력 증진에 중점을 두어야 하며, 특정 지역이나 국가에 편중되지 아니하여야 한다는 공공외교의 기본원칙을 내세우고 있다.²¹⁾

이와 같은 「공공외교법」에는 지방정부가 행위의 주체로서 직접적으로 수행함에 대한 의무규정을 두고 있다. 지방정부의 장은 외교부장관과 협의하여 매 5년마다 기본계획을 수립하여야 하며, 그 세부사항으로는 공공외교 활동의 정책방향 및 추진목표, 주요 정책수립, 재원, 지원 등이 있다. 이렇게 수립된 공공외교의 시행계획과 그에 따른 추진실적은 매년 외교부장관에게 제출해야 한다.²²⁾ 이는 2017년부터 이미 시행되고 있으며, 실천계획과 문제점 등을 담고 있어 지방정부 공공외교의 현실을 진단할 수 있다.

또한, 「공공외교법」에는 지방정부의 공공외교가 종합적이고 체계적으로 추진될 수 있도록 제도적·재정적·행정적 지원에 대한 근거를 마련해주고 있다. 외교부장관 소속으로 공공외교위원회를 두게 하여 공공외교 정책의 주요 사항을 심의·조정하게 하며, 공공외교의 종합정보시스템을 구축·운영하여 관계 기관 등에 유용한 정보를 제공할 수 있도록 하고 지방정부는 필요한 자료를 제공받아 대내·외적으로 활용할 수 있다.²³⁾ 특히, 지방정부 뿐만 아니라 민간부문에 이르기까지 재정적 혹은 행정적 지원에 대해서 규정을 하고 있는데, 지방정부가 공공외교 활동을 위하여 협력을 요청하는 경우 필요한 지원을 할 수 있으며, 민간부분의 공공외교 참여를 활성하기 위해 예산의 범위에서 경비의 전부 또는 일부를 보조하거나 업무 수행에 필요한 행정적 지원을 할 수 있도록 규정함으로써 법률로서 비국가행위자들의 공공외교 수행에 대한 국가의 지원 사항을 제시하고 있다.²⁴⁾

2) 지방정부 공공외교의 행위자

한국 지방정부의 공공외교는 법·제도적 근거 하에 각 지방정부, 지방의회, 관계기관 등 유관 부서에 의해 다양한 방식으로 이행되고 있다. 이해를 돕기 위해 한국 지방정부의 대 중화권 지방정부 공공외교 관련 행위자를 예로 들어 알아보겠다.

(1) 조직형 지방정부

우선, 한국의 지방정부 중 최초로 ‘외교’라는 용어를 사용하고 있는 경기도는 민선 6기(2014.7.11.~2018.6.30.)에서 사용했던 ‘외교정책과’에 이어 민선 7기(2018.7.1.~2022.6.30.)인 현재는 ‘외교통상과’를 두고 있다. 민선 6기 시절, ‘공공외교’ 용어를 사용하여 국제행사, 해외홍보, 국제교류, 국제교류협력 네트워크 구축, ODA 등을 추진하였다. 특히 과거 경제 분야라고 인식되었던 ODA도 외교정책과의 주요 업무로 추가되면서 경기도가 공공외교 분야로 ODA를 중점적으로 이행하겠다는 정책적 의지를 엿볼 수 있었다. 현재는 민선 6기의 외교정책과와 국제통상과를 외교통상과로 통합하여 공공외교 등 외교정책과 더불어 통상업무까지 범위를 확장시켰다. 다만, ODA 업무는 평화협력과로 이관하여 확대 실시하고 있다. 한편 기존에 해왔던 경제중심의 중국과 관련 업무는 외교통상과와 투자진흥과에서 각각 수행하고 있다.

지방정부를 국제정치행위자로서 여기는 사례는 부산시에서도 찾아볼 수 있다. 부산시는 경제부시장 하에 성장전략본부를 두어 ‘도시외교정책과’를 신설하여 중국 관련 업무를 맡고 있다. 특히 공공외교의 한 수단으로 보고 있는 도시브랜드를 도시외교정책과에서 담당하고 있다는 것은 다른 지방정부들과는 다르게 공공외교의 틀에 맞게 선도적으로 업무를 수행하고 있음을 의미하는 것이기도 하다. 이는 민선 6기 당시, 산업통상국 하에 통상진흥과와 좋은기업유치과에서 중국 관련 업무를 맡아 투자유치, 경제교류회의, 해외마케팅 계획 및 진행 등 경제통상분야를 중심으로 한 업무가 주를 이루었던 것과 비교하여 괄목할 만한 변화를 보인 것이라고 할 수 있으며, 경기도와 같이 지방정부에서 ‘외교’라는 용어를 사용하여 조직 편제를 하였다는 것에서 부산도 외교의 한 행위자로서 역할을 하고자 하는 의지가 내재되어 있는 것이기도 하다.

(2) 절충형 지방정부

서울시와 같이 조직 편제에 두지는 않았지만, 업무 편제에서 ‘외교’라는 용어를 사용하는 경우도 있다. 우리나라 수도인 서울시는 부지사 하에 기획조정실을 두는 여타 광역시와는 다르게 시장 직속으로 기획조정실을 두고, 그 아래 국제협력관을 국제교류담당관과 해외도시협력담당관으로 나누어 해외업무를 담당하고 있다. 이 중 ‘국제정책팀’에서는 ‘도시외교’ 관련 사안을 업무 편제로 넣고, 도시외교 전담조직 설립 및 운영 등을 추진하며, 도시외교 아카데미 등을 운영하는 등 경기도와 부산과 같이 하나의 조직으로 나누어지지 않았지만, 지방정부에서도 외교 행위를 할 수 있음을 충분히 인식하고 있음을 알 수 있다. 또한 국제교류담당관의 ‘중국팀’에서는 주로 중국과의 전반적인 교류협력 관련 업무를 담당하고 있는데 중국 교류협력 계획 수립, 중국전문가 자문단 운영 및 네트워크 관리, 국제회의, 해외순방, 외빈방문, 서울-중국의 날 행사 추진, 서울시 외국인명예시민 선정, 중국 공무원 초청 연수 지원, 통·번역 업무 등이 있다.

한편 경제정책실 경제일자리기획관 투자창업과 투자유치팀에서 중국투자유치를, 여성가족정책실 외국인다문화담당관 외국인정책팀에서 중국동포 사회통합 지원사업을, 시민소통기획관 도시브랜드담당관 브랜드마케팅팀에서 중국어 홈페이지 콘텐츠 운영 및 중어권 SNS 채널 운영을, 관광체육국 관광산업과 관광산업지원팀에서 공무중국인 초청장 발급 등을, 대변인 언론담당관 해외언론팀에서 중어권 언론홍보 등 중국관련 업무를 각각 담당하고 있으며, 특히 눈여겨 볼 것은 기후환경본부 환경정책과 국제협력팀에서 중국 미세 먼지 등과 같은 현안 문제를 해결하기 위해 별도의 정원을 두고 중국 주요 도시들과의 업무협력 등을 진행하고 있어 지방정부 차원에서 선제적으로 역할을 하려는 노력이 보인다는 것이다.

(3) 실무형 지방정부

인천시와 같이 여전히 국제협력 내지, 교류통상 등 경제적 관점의 주체로서 실무적인 차원에서 역할을 하고 있는 경우도 있다. 인천시는 행정부시장 하에 일자리경제본부를 두고, 투자유치과, 국제협력과에서 중국관련 업무를 담당하고 있다. 민선 6기, 중국 관련 업무를 중국협력담당관에서 모두 수행하고, ‘중국의 날’을 문화관광체육국 문화예술과에서 담당했던 것과는 달리 민선 7기, 조직개편을 통해 서울시와 유사하게 업무 중심의 직제 편성을 한 것을 알 수 있으며, ‘중국의 날’ 전담 업무가 삭제되고, 동아시아문화도시 TF가 신설된 것으로 보아 인천시의 중화권 교류가 과거 중국 중심에서 동아시아 전체로 확대한 것으로 볼 수 있다. 구체적으로는 교류협력, 홍보, 프로젝트 관리, 정책 개발, 국제 자문관 관리, 공무원 파견, 투자유치 등의 전반에 걸친 업무를 수행하고 있다. 특히 인천시는 인천시와 인천관광공사를 중심으로 하여, 인천시 해외자매·우호도시와의 교류증진 및 청소년 글로벌 역량 강화를 위해 대만 청소년 홈스테이 교류를 하고 있다.

마지막으로 제주도는 한국 유일의 특별자치도로서 중국과 관련된 업무는 관광국의 관광정책과, 문화정책과, 투자유치과에서 주로 맡고 있고, 문화체육대외협력국 평화대외협력과에서는 공공외교 관련 업무를 비롯하여 중화권 교류 협력 및 우호 교류, 그리고 중국어 통·번역 업무를 지원하고 있다.

이상에서 한국 주요 지방정부의 대 중국 공공외교 관련 행위자를 살펴본 결과, 다음과 같이 지방정부 행위자를 구분할 수 있다. 첫째, 경기도와 부산시와 같이 지방정부에서 외교를 펼칠 수 있도록 조직을 마련한 ‘조직형 지방정부’이다. 둘째, 서울시와 같이 비록 조직편제로는 되어 있지 않지만 업무편제로 외교를 수행하고 있는 ‘절충형 지방정부’이다. 셋째, 조직형과 절충형 지방정부가 아닌 인천시, 제주도 등과 같이 여전히 국제교류와 협력이라는 틀 속에서 경제통상 혹은 관광교류 중심으로 수행하고 있는 ‘실무형 지방정부’이며, 경기도, 부산시, 서울시를 제외한 대다수의 지방정부가 여기에 해당된다. 하지만 분명한 것은 민선 7기의 지방정부는 민선 6기에 비해 지방정부가 국제정치행위자로서 임해야 하는 시대적 소명을 인식하고 점진적으로 변화하는 모습을 보인다는 것이다.

1) 문화외교

문화외교는 여러 가지 문화 요소를 다양한 수단으로 발현시켜 세계인들의 공감대를 형성하기 위해 대외정책으로 활용하는 것을 의미한다. 대체적으로 해외문화원 행사, 예술 공연, 문화교류 활동을 강조하는데, 경기도는 경기도만이 지닌 문화 외교를 펼침으로써 세계인들에게 통용될 수 있는 매력을 발산하여 호감을 갖도록 하고 있으며, 특히 지방정부가 가진 약점을 강점으로 승화시키면서 “남북관계 개선”이라는 특정이슈를 중심으로 공공외교를 펼치기도 한다.

경기도는 지리적으로 북한과 인접한 북부지역을 활용하여 외국인들이 갖고 있는 한반도의 정세 불안감을 불식시키고자 하는 공공외교도 펼치고 있다. 이러한 공공외교의 목표는 경기도의 관광활성화 및 전략적 해외관광객 유치이며, 그 일환으로 캠프 그리브스 체험 및 평화누리길 활성화, DMZ 국제다큐영화제 개최, 북한선수들이 참가한 국제유소년축구대회 개최 등을 하였다.

캠프 그리브스는 한국전쟁 정전협정 후 50여 년 간 미군이 주둔해오다가 1997년 미군의 철수 이후 2007년 8월 한국정부에 반환된 곳이다. 이에 경기도와 파주시·경기관광공사 등은 분단국가의 특수성을 살펴 평화·안보·생태체험시설 등으로 활용할 것을 군 당국에 제안했고, 2013년 안보체험시설 지원협약이 체결되었다. 캠프 그리브스는 가장 오래된 미군기지 중 한 곳으로 미군의 현대건축 양식을 엿볼 수 있는 근대 문화유산이기도 하다. 또한 현대식으로 개축된 민통선 내 최초의 유스호스텔로, 민간인출입통제선(민통선) 안이라는 지리적, 역사적 독특성을 바탕으로 최적의 안보관광지가 되었다.²⁵⁾ 이곳에서는 제3땅굴, 도라전망대, 도라산역, 도라산평화공원 등 DMZ 답사, DMZ 생태문화교실을 비롯한 병영·생태체험을 할 수 있으며, 당일, 1박2일, 2박3일 등의 일정으로, 초·중·고등학생, 성인에 이르기까지 다함께 즐길 수 있는 다채로운 프로그램이 마련되어 있다. 특히, 최근 한류를 이용하여 드라마 ‘태양의 후예’ 관련 상품도 개발하였다. 2018년 상반기에만 10,864명이 찾아 2017년 같은 기간 이용객 수 8,321명보다 30.6% 증가된 수치다.²⁶⁾

그리고 세계 유일 분단지역의 상징성을 지닌 평화누리길²⁷⁾은 2010년 5월 8일 개장되어 DMZ 접경지역인 김포, 고양, 파주, 연천 4개의 시·군을 잇는 대한민국 최북단을 걸어볼 수 있는 길로, 마을 안길, 논길, 제방길, 해안철책, 한강하류, 임진강 등 자연 및 역사유적이 산재해 있다. 이곳에는 제3땅굴, 철도중단점, 애기봉 전망대 등 한국전쟁의 흔적이 남아 있어 평화가 오길 희망하는 염원이 깃들어 있고, 남북을 이어 흐르는 임진강을 비롯한 천연기념물인 연천 온대리 물거미 서식지 등 자연경관 및 동식물의 서식지, 고려 태조의 위패를 모시던 숭의전, 율곡 선생의 유적지 화석정, 권율 장군의 행주산성 등 한국의 역사 또한 체험할 수 있는 곳이다.²⁸⁾

이와 같은 테마를 활용하여 경기도는 2009년부터 DMZ 국제다큐영화제²⁹⁾(DMZ International Documentary Film Festival)를 매년 개최해 오고 있다. ‘DMZ’과 ‘다큐’라는 두 가지 콘셉트를 통해 영화제의 정체성을 구축해 왔는데, DMZ를 ‘분단과 적대의 상징’이 아닌 ‘소통과 평화, 생명’이라는 역동적인 공간으로 재해석함으로써 다큐멘터리의 결합을 시도하여 독특한 성격을 지닌 다큐멘터리 영화제로 정착되었다. 이 영화제를 통해 전쟁과 폭력, 억압의 상처를 담고 있는 DMZ라는 공간에서 넘치는 생명성과 치유를 통한 극복 가능성을 보여주는 작품들이 소개되었다. 또한 다큐멘터리 저변 확대의 일환으로 김포, 연천으로 상영 공간을 확대하고, 외국인도 영화를 볼 수 있도록 자막 및 화면 해설을 삽입하였다. 또한 아시아 다큐멘터리의 ‘인큐베이터’ 역할과 네트워크 강화를 위해 타이난국립대학, 상하이동제대, 일본영화대학, 한국예술종합학교 학생들과 교수진이 참여한 <나는 아시아인이다>라는 주제의 옴니버스 다큐멘터리를 선보이기도 하였다. 가장 최근 개최된 2018년 제10회 영화제에서는 39개국의 총 142편의 영화가 상영되었으며, 회가 거듭날수록 분단과 분쟁의 시대에서 평화와 공존의 시대로 전환하고자 하는 참가자들의 염원이 담긴 많은 작품들이 소개되고 있다.

한편, 2014년 11월 북한 4·25 체육단 유소년축구단이 참가한 제1회 국제유소년축구대회를 연천에서 개최한 후, 2015년 8월 평양에서 제2회 국제유소년축구대회를 개최하였다. 당시 남북관계의 경색 속에서 이루어진 남북스포츠교류라는 점에서 남북관계 회복의 시발점이 될 수 있을지 이목이 집중되기도 하였다. 이는 2018년 DMZ 영화제에서 남북유소년축구단의 만남과 우정을 그린 서민원 감독의 ‘4.25 축구단’이라는 작품으로 재조명되기도 했으며, 스포츠라는 공공외교의 수단을 활용하여 중앙정부가 지닌 경직성이라는 한계에서 벗어나 지방정부의 유연성을 보여준 지방정부 공공외교의 모범적인 예라고 할 수 있다. 이와 같은 사례는 경기도의 지방정부 공공외교에서 나타나는 지역 특색을 제대로 보여주었고, 분단지역이라는 단점을 비교우위로 전환시켜 경기도내 문화·관광 인프라 확충을 비롯한 시너지효과를 가져왔으며, 한반도 안보에 대한 불안감을 해소하고자 하는 경기도의 의지를 엿보게 한다.

그 외에도 국가가 국가브랜딩(Nation Branding)을 공공외교의 수단으로 삼아 외국인들에게 국가 이미지 및 위상 제고를 한다면, 지방은 지방브랜딩(Local Branding)을 지방정부 공공외교의 주요 수단으로 삼는다. 경기도는 경기도의 특성과 비전에 맞는 브랜드를 개발하여 사용하고 있다.

2) 교류외교

지방정부 공공외교의 주요 수단 중 하나로 많은 학자들이 국제우호도시체결³⁰⁾을 들었다(심익섭 2006, 자오치정 2012, 한팡밍 2012, 刘炳香 2013 외). 경기도 역시 비교적 활발한 지방정부 간 교류활동을 펼치고 있다.

경기도는 1983년 처음으로 미국 유타 주(State of Utah)와 자매결연을 맺은 이후, 중국과 일본 등의 지방정부와 자매결연을 맺어 2019년 4월 현재, 총 10개국 15개 지역과 협정을 체결하였다. 국가별 구성을 보면, 중국이 가장 높은 비율을 차지하고 있다. 또한 2000년 처음으로 중국 타이페이시와 우호교류를 맺은 이후, 중국을 비롯한 아시아 국가 및 북미, 유럽 등지의 지방정부와 우호교류를 맺어 2019년 4월 현재, 20개국 27개 지역과 우호교류를 맺고 있다. 국가별 구성을 보면, 역시 자매결연과 같이 중국이 가장 높은 비율을 차지하고 있다.

경기도의 우호협력과 자매결연 체결의 대륙별 현황을 보면, 전체 합계를 기준으로 아시아가 47.6%로 가장 많은 비중을 차지하고 있고, 그 다음으로 유럽이 26.2%, 아메리카가 21.4%, 아프리카와 오세아니아가 2.4%의 분포를 보였다. 경기도의 지방정부 간 교류 지역은 다소 아시아에 편중되어 있음을 알 수 있다.

다음으로 지방정부 교류외교의 또 다른 대표적인 사례로, 공무원교류를 들 수 있다. 경기도는 1991년부터 일본 가나가와 현과 공무원교류를 시작하여 2017년 3월 현재, 총 40명을 일본에 파견하였고, 총 26명을 경기도로 수용하였다. 지역적인 분포를 살펴보면, 아주지역 중에서도 중국 공무원의 수가 압도적으로 많아 전국 공무원 교류 현황과 유사한 추이를 보였다. 또한 경기도인재개발원을 통해 경기도내의 공무원 및 공공기관 종사자, 그리고 도민을 대상으로 기초 지식을 비롯한 직무 전문성 함량을 위한 교육을 제공하고 있으며, 경기도의 이미지 제고를 위하여 외국인을 대상으로 다양한 연수 프로그램 및 교육 사업을 시행하고 있다.

한편, 공공외교의 대상 주체인 외국인을 대상으로 하는 사업은 크게 중국인을 대상으로 하는 중국 교류연수(교육)와 ODA와 관련된 개도국을 대상으로 하는 외국인 연수(교육)가 있다. 중국 교류연수(교육)는 경기도와 중국 성정부 간의 우호협력 증진을 목적으로, 매해 우호교류협정을 맺은 광둥성, 랴오닝성, 산둥성, 허베이성, 장쑤성에서 근무하는 20여 명의 공무원들이 경기도를 방문하여 한국어를 비롯한 한국 및 경기도의 주요 정책을 익히고, 해당 지역의 관심 분야와 관련된 사례 연구 및 현장 학습 등을 진행하고 있다. 보통 교육 기간을 다양화하여 교육의 수요에 맞게 탄력적으로 운영하며 농업·환경·도시계획·관광·중소기업 진흥 등 지역별 특성을 고려하여 맞춤식 교육으로 운영하고 있다.

그리고 ODA 사업의 일환이기도 한 개도국 대상 공무원 교육은 2010년부터 아프가니스탄, 요르단, 이라크 쿠르드, 캄보디아, 요르단, 이라크, 튀니지, 페루, 아이티 등의 공무원을 초청하여 연수에 참여하도록 하였고, 강의와 연계된 경기도농업기술원, 경기도중소기업지원센터 등 도내 현장 견학으로 경기도를 홍보하며 교육 효과의 극대화를 이루면서 경기도의 위상과 이미지 제고 증대를 이루고 있다.

3) 기여외교

경기도에서 집중적으로 키우고 분야 중 하나가 바로 기여외교다. 기여외교는 대외 원조 개발도상국 지원과 자연재해·인간 안보·분쟁 지역·빈곤 퇴치 등의 국제문제에 대외 원조라는 경제적 수단을 통하여 인도적 지원을 하는 것으로, 이를 통해 상대국들과 우호적인 관계를 구축할 수 있는 것은 물론 타국 대중들의 공감을 얻을 수 있다. 따라서 장기적인 관계 형성 측면에서 대외 원조는 공공외교의 주요한 수단이다.

경기도의 국제개발협력사업 추진은 신흥 개발도상국에 개발 지원을 하여 경기도내 기업이 개발도상국에 진출하여 양국 모두 공동 번영할 수 있도록 기반을 다지고 경기도의 우수 시책을 전파하여 도정의 글로벌 스탠다드화 및 미래 가치를 선점하기 위하여 설정되었다. 목표 대상은 경기도 ODA 중점 협력국³¹⁾ 및 기타 개발도상국이며 약 35억 원의 예산으로 IT를 중심으로 하는 경기도스마트교실 구축, 우수청년 글로벌 스타트업 육성과 같은 경기도 브랜드사업, 민관 협력, 초청 연수, 긴급 구호 등에 이르는 4개 분야, 25여 개 사업³²⁾을 추진하고 있다. 이를 통해 전략적 중점 협력국 확대 및 경기비즈니스센터(GBC, Gyeonggi Business Center) 연계, 신흥시장 개척, 도정 핵심사업 연계 및 추진 등을 실현하고자 한다.

경기도의 기여외교는 담당 업무에 따라 행위자가 나뉜다. 경기도는 의료 산업에 비교우위가 있어 외국인 환자를 유치하여 글로벌 의료 산업 육성을 위한 사업을 진행하고 있다.³³⁾ 의료 산업은 국제교류나 ODA의 측면보다는 의료라는 특정 분야에 초점을 두고 있기 때문에 외교통상과나 평화협력과가 아닌 보건건강국 산하 보건의료정책과에서 담당하고 있으며, 그 중 의료 관광 분야는 경기관광공사와 협업하고 있다.

경기도의 공공외교는 해외 정부 간 보건의료 협력(G2G) 및 글로벌 의료 마케팅 강화로 외국인 환자를 유치, 확대하는데 목표를 두고 있으며 나아가 경기도의 선진 의료 기술과 서비스를 알리고자 다양한 사업을 펼치고 있다. 의료부문에서는 주로 국제의료 홍보를 통한 新시장 개척을 위해 의료 설명회와 팸투어(Familiarization Tour), 해외 의료인 초청 연수 및 학술 대회, 글로벌 나눔 의료 및 보건의료 네트워크 구축 등이 이루어졌으며, 이러한 과정 속에서 민간의료단과의 협력도 있었다.³⁴⁾

경기도 자료(2017)에 따르면, 해외 의료 봉사 등 총 7개 기관의 7,379명의 진료와 41건의 수술을 무료로 진행하는 나눔 의료를 실천하고 있으며 대상국은 몽골, 베트남, 미얀마, 방글라데시, 탄자니아, 블라디보스토크, 니카라과 등이다. 특히, 니카라과에는 니카라과-경기 메디컬 센터(Kukra Hill-Gyeonggi Medical Center)를 건립하여 저개발국가 의료지원에도 힘쓰고 있다. 또한 외국인 근로자 등 소외 계층에 의료서비스를 지원하는 사업을 위해 428백만원의 예산으로, 총 497명(입원 182명, 외래 315명)의 환자를 치료했다. 효율적인 환자 치료를 위해 의료 코디네이터 등의 전문 인력풀을 운영하여 총 210건의 통역 지원을 하고, 다제내성 결핵, 남북 관계, 의료기관 인증제 및 보건복지정책 개발 등을 주제로 한 의료선진화 포럼도 9차례 운영하였다. 이 밖에도 경기도는 외국인 환자 유치를 위해 영어와 중국어, 러시아어로 구성된 ‘메디컬코리아 경기(koreamedical.or.kr)’ 홈페이지를 마련하여 경기도의 의료서비스를 찾기 쉽도록 편의를 제공하였을 뿐만 아니라 다양한 관광정보도 제공하고 있다.

경기도와 경기관광공사는 베트남 시장을 공략하기도 했다. 2016년 3월 베트남 하노이에서 주요 여행사 대상 의료관광 상품 설명회를 개최하였고³⁵⁾, 이어 2016년 5월 베트남 최대 국영 여행사인 비에트래블(Vietravel)을 비롯한 10대 여행사 및 베트남 항공사 등이 초청됐으며, 경기도 의료관광 신상품 개발을 위한 비즈니스 상담회, 의료기관 및 파주 캠프그리브스 등 경기 북부지역 관광지 답사를 진행하였다. 베트남은 약 9,300만의 인구와 최근 가파른 소득 성장으로 의료 시장이 주목받고 있으며, 특히 베트남의 낙후된 의료시설로 의료관광에 대한 수요도 높다. 또한 베트남 환자들의 대부분이 가족 및 친인척을 동반한다는 점을 감안하여 ‘병원 거점 페디투어 지원사업³⁶⁾’을 실시하였다. 이들 사업의 홍보에는 공공외교의 주요 수단인 매체를 활용하기도 하였다.

이 밖에도 경기도는 몽골, 캄보디아 등을 대상으로 하는 G2G 및 의료 홍보회 등 해외 마케팅, 카자흐스탄, 몽골 등 신흥시장 접근성 제고를 위한 주요인사 의료체험 초청 마케팅, 중앙아시아, 중국 등 해외의료인의 국내 연수, 네팔(긴급구호), 방글라데시와 같은 저개발 국가의료지원 및 해외의료봉사와 같은 나눔 의료 등을 실시하고 있고, 카자흐스탄 초청 무료수술은 한국 입국에서부터 입원, 퇴원까지 전 과정을 취재하여 해당 국가 공영방송으로 방영되기도 하였다.³⁷⁾ 이러한 일련의 활동들이 한국의 높은 의료 수준을 현지에 알려 의료 관광객 등을 유치하는 데에도 도움이 될 것으로 기대한다.

하지만, 잦은 홍보를 통한 단순한 환자수의 양적 증대도 물론 중요하지만, 그보다 해당국 국민에게 실질적인 도움이 되고 제대로 된 선진의료 기술과 서비스를 제공할 수 있는 다른 여러 가지 방법을 고민해야 할 것이다. 또한 공공외교의 성과는 단기간에 나타나지 않기 때문에 중장기적인 관점에서 바라보아야 했던 것과 마찬가지로 의료서비스에 있어서도 단기간이 아니라 중장기적인 목표를 세워야 할 것이며 궁극적으로 경기도를 넘어 한국에 대한 신뢰도를 높이는 데 힘써야 할 것이다.

4) 매체외교

매체외교는 정보통신의 발달과 함께 주목 받게 된 방식으로, 미디어 채널이 확대되어 과거의 라디오나 국제위성방송에서 오늘날의 인터넷, SNS, 기타 플랫폼 등의 미디어 채널로 주요 수단이 변화가 일어났다. 경기도의 언론 및 홍보와 관련하여서는 대변인실의 언론협력담당관과 보도기획담당관 그리고 홍보기획관의 홍보미디어담당관과 홍보콘텐츠담당관이 담당하고 있다.

경기도는 경기GTV, 네이버 공식 블로그, 포스트, 지식인, 페이스북, 트위터, 카카오스토리, 인스타그램, 유튜브 블로그 및 SNS 채널운영/소셜방송 live경기 운영(인터넷 방송), 도정인터넷 뉴스인 경기G뉴스, 도정소식지(G-Life) 경기도이야기, 외국어 홈페이지 등을 운영하고 있고, 한·중·미·일 4개국 언어로 경기도정 종합 홍보책자를 발행하였으며, 해외홍보조사 컨설팅 용역을 실시하는 등 해외도정홍보지원도 하고 있다. 한편 SNS로 경기도 곳곳의 지역소식과 즐길 거리, 볼거리, 먹거리 등을 전하고 있으며, 경기도정에 대한 관심으로 직접 참여하고 소통하는 SNS기자단인 ‘경기소셜락커(35명)’를 비롯한 꿈나무기자단(230명), 청소년기자단(150명), 대학생기자단(80명)을 운영하고 있다. 또한 외국인 환자의 편의를 위해 한·영·중·러 4개국 언어로 구성된 메디컬코리아 경기(koreamedical.or.kr) 홈페이지를 구축하여 외국에게 필요한 의료 정보 뿐만 아니라 경기도 각 지역 소개 및 맛집 등 관광 정보도 제공해줌으로써 경기도 전반에 대한 이미지를 제고시키는 데 기여를 하고 있다.

한편 앞서 기여외교에서 살펴봤던 바와 같이 베트남, 몽골, 카자흐스탄 등 의료서비스로부터 소외된 사람들에게 양질의 무료 의료서비스를 제공하였고, 이러한 이야기는 경기도의 주요 명소와 함께 해당국의 방송국을 통해 소개되면서 공공외교의 주요 수단인 매체를 활용하여 효율적으로 경기도를 알리고 이미지를 제고시켜 준 우수사례라 하겠다. 이 밖에도 경기도는 평창 동계올림픽 활용하여 경기, 서울, 강원 3개 시·도 공동 관광마케팅 추진하였으며, 단체장 참여 공동 해외 현지로드쇼, TV광고·온라인 홍보영상 제작·방영, 해외 언론사·여행사 등 팸투어를 진행, 홍보하고 있다. 또한 중화권, 일본, 동남아 등 권역별 맞춤형 해외관광객 유치 및 개인 여행객(4개국)을 위한 할인 쿠폰 책자를 배포하였으며, 한류 드라마 등 미디어, SNS를 활용한 다각적인 관광지 홍보에 힘쓰고 있다. 하지만, 이러한 활동의 대상이 외국민이라기 보다는 주로 국내 언론이나 도민에 집중되어 있는 것으로 보인다.

이상을 종합하여 경기도 지방정부 공공외교의 유형에 따른 사례 분석을 다음의 표와 같이 정리할 수 있다.