대학구조개혁평가 정책에 대한 인식 비교

본 연구에서 활용하고자 하는 프레임 이론은 사회과학 분야의 경우 주로 “사회운동론”과 “갈등관리론” 분야에서 활용도가 높다. 먼저, 사회운동론 분야는 Snow et al(1986)과 Snow & Benford(1988), Gamson(1992) 등을 중심으로 이들의 접근방식과 분석틀을 활용한 강민아·장지호(2007), 김창수(2010)등 국내 연구들이 발표되고 있다. 이들은 질적 분석을 사용하여 프레임의 원천을 집단적인 해석 정향으로 보고 개인 보다는 집단 수준의 인지적 정향을 분석단위로 집합행동프레임을 통해 집단 간 해석적 틀의 공유와 조직의 동원 및 정렬과정을 설명하려 한다. 이어 갈등관리 분야의 경우 어느 특정 영역 보다는 다양한 학문적 기반을 통합하여 조직 및 사회갈등을 완화하고 해소하는데 초점을 둔 연구들로서 Gray & Donnellon(1989), Kaufman et al(2003), Dewulf et al(2009) 등을 포함하여 주경일(2003), 나태준(2009), 이원섭(2014), 김진탁(2016) 등이 이에 해당한다. 이들 역시 주로 질적 분석을 사용하여 개인 및 집단을 대상으로 갈등 프레임의 실증을 통한 갈등관리에 이론적 관심을 두고 갈등 당사자의 프레임을 세분화하여 갈등 프레임별 특성과 프레임의 변화가 갈등 해소에 어떤 역할을 하는가를 텍스트 분석을 통해 규명하려고 한다(심준섭·김지수, 2011: 37-38). 특히, Gray & Donnellon(1989)은 갈등관리 및 협상에 대한 프레임 효과(frame effect)에 대해 다음의 주장을 제기하고 있다. 첫째, 협상 과정에서 갈등 당사자 간 프레임 부조화 및 구체성의 정도(the level of abstraction)가 다를 때 갈등은 심화된다. 둘째, 열망프레임(aspiration frame)의 활성화는 합의형성에 도움이 되지만 성과와 손익프레임(outcome and loss-gain frame) 및 부정적 특성프레임(negative characterization frame)의 사용은 구체적 결과에 대한 집착과 상대방에 대한 불신을 악화시켜 갈등해소에 도움이 되지 못한다.

한편, 아직까지 통일된 정의가 존재하지는 않지만 “프레임(frame)”은 공공갈등 상황에서 다양한 행위 주체들이 사건과 상황을 이해하고 해석하는 인지적 해석에 활용되는 기본 틀을 의미하며⁴⁾(Kaufman et al, 2003), 이러한 프레임을 통해 현재 직면한 갈등상황의 실체가 무엇이고 언제, 어떻게 시작되었으며, 어떻게 관리되어야 하는가에 대한 각 행위 주체들의 인식체계를 파악할 수 있다(Lewicki et al, 2003). 따라서 특정 정책에 관련된 행위자 집단의 프레임을 분석함으로써 갈등 당사자 집단 간 인식 차이의 양태와 함께 인식이 공유될 수 있는 부분을 알 수 있게 하여 이를 바탕으로 정책 추진집단은 정책 대상 집단과의 정책인식의 차이를 줄이고 긍정적으로 공유되는 측면은 강조함으로써 상이한 프레임들 간의 간극을 좁혀 원만한 정책집행을 통한 정책 수용성 제고와 의도된 정책 효과를 달성할 수 있게 된다(Lewicki et al, 2003).

한편, 프레임은 하나의 메타 프레임(meta-frame)으로서 특정 상황에 처한 정책 행위자들의 인식체계전반을 포괄하는 관계로 보다 구체적인 세부 프레임으로 구분 가능하다. 본 연구에서도 다양한 갈등 프레임 유형 가운데 Gray & Donnellon(1989)이 갈등 협상의 연구과정에서 일반적 갈등 프레임으로 활용한 바 있는 다음의 6가지 유형을 대학 구성원 등 각 행위 주체들의 프레임 분석의 기본적인 유목으로 설정하도록 한다. 이는 각 대학 구성원들에 대한 사전 조사 결과 이들 유형이 각 행위자의 대학구조개혁에 대한인식을 가장 포괄적으로 탐색할 수 있게 하고 그 내용도 피면접자들이 쉽게 이해할 수 있었기 때문이다.

첫째, “특성프레임(characterization frame)”은 정책 행위자 일방이 상대방의 행태나 태도, 그리고 신뢰성에 대해 내리는 고정관념의 성격을 띤 평가 인식으로서(Pinkley, 1990) 일반적으로 자신이 속한 집단에 대한 신뢰가 강할수록 집단 외의 사람들에 대한 부정적 인식이나 편견은 강해진다(심준섭, 2010: 458). 또 pinkley(1990)의 프레임 유형 중에서 ‘관계 vs 업무’ 차원의 인식과 관련되어 갈등 당사자 간 상호 협의과정에서 상대방과의 상호 관계를 중심으로 행동할 것인가 또는 갈등문제 자체에 초점을 둔 행동을 취할 것인가를 결정하는데 영향을 미치기도 한다. 즉, 환경갈등 사례에서 일반 주민들이 개발업자들을 단기적인 경제적 이익만을 추구하는 반환경론자로 인식하는 경우가 이에 해당하는 대표적인 예이다. 둘째, “과정프레임(process frame)”은 정책갈등에 있어 의사결정단계 및 규칙 또는 이해관계인의 참여과정에 대한 인식을 의미하며, 대부분의 국책사업에서 정부와 개발업체들이 해당 지역주민들의 참여과정을 생략한 채 폐쇄적인 의사결정 및 집행과정을 보여 지역주민들의 강력한 반발을 초래하는 경우가 과정프레임의 부정적 효과를 나타내는 대표적인 예가 된다. 셋째, “실체프레임(substantive frame)”은 정책 이슈의 핵심 정의에 대한 정책 행위자 집단의 해석적 정향으로서 정책 관련 당사자 간 상이한 실체프레임은 갈등해결의 방향에 대한 합의형성을 힘들게 하지만 정책 당사자 간 실체프레임의 수렴은 정책하위 이슈들에 대한 동일한 시각 형성을 통해 정책 수용성과 합의의 가능성을 제고시킨다. 쓰레기 소각장 입지갈등 문제를 지가하락의 문제로 귀결시킨다든지 대학구조개혁 문제의 핵심을 업무 과중으로 인한 대학교육의 질 저하로 인식하는 경우가 이에 해당한다. 넷째, “열망프레임(aspiration frame)”은 갈등의 대안을 평가하는 측면에서 정책갈등 당사자들이 가지는 근본적인 욕구나 보다 상위의 장기적인 요구사항에 대한 인식을 의미하며, 협상의 상황에서는 성과프레임처럼 단일한 해결안만을 고집하기보다는 다양한 대안이나 수단들을 고려할 수 있기 때문에 상대적으로 갈등 당사자 간 합의형성에 도움이 되는 프레임 유형이 될 수 있다(Kaufman & Smith, 1999; Gray & Donnellon, 1989). 다섯째, “성과프레임(outcome frame)”은 갈등 당사자 입장에서 선호하는 단기적이고 가시적인 해결수단에 대한 인식을 의미한다(Kaufman & Smith, 1999: 171). 일반적으로 성과프레임은 환경갈등 사례에서 원전이나 소각장 입지를 반대하는 주민들이 다른 상황에서의 위험은 수용하면서도 비선호시설의 입지는 일관되게 반대하는 등 지금 당장 필요한 갈등 해결안을 주장할 때 발견되는 프레임 유형이다. 여섯째, “손익프레임(loss-gain frame)”은 타인의 행동이나 정책 실행이 자신에게 손실 또는 이익으로 돌아오는지의 여부를 의미하며, 각 개인들은 각자의 준거점(reference point)에 의거하여 각 사안을 이익 또는 손실로 인식(the win-lose or fixed-pie perception)함으로써 상이한 태도 및 행동전략을 선보이게 된다(Tversky & Kahneman, 1981). 다음은 본 연구에서 활용될 각 행위자 집단의 프레임 유형을 정리한 것이다.

<표 1>

대학구조개혁 정책에 대한 각 행위자들의 프레임 유형

대학구조개혁에 대한 대학 소재지별 인식구조를 분석한 결과는 다음과 같다.⁸⁾

<그림 1>

대학 소재지별 분석 결과(%)

위 그림에서 알 수 있는 것처럼 수도권 대학과 비수도권 대학의 대학구조개혁평가에 대한 인식에는 일정한 차이가 존재하였다. 즉, 서울 및 수도권 대학 구성원들은 구조개혁평가를 통한 가시적 성과의 달성(성과프레임, 21.87%)과 손익에 대한 계산(손익프레임, 18.57%)을 중요하게 생각한 반면 비수도권 대학구성원들은 평가절차와 정책결정과정상의 문제를 무엇보다 중요하게 생각하였다(과정프레임, 25.07%). 이는 비수도권 대학들이 학생 충원율과 졸업생 취업률 등 지방소재 대학이 상대적으로 취약할 수밖에 없는 지표들의 선정이나 지표별 점수 산출 등 평가지표나 방법의 결정과정이 공정하지 못하며, 충분한 의견수렴도 부족하였다고 생각하고 있는 것으로 풀이된다.

“1주기 평가에서 학생 충원율 등은 수도권과 지방으로 구분하기는 하였지만 그 외 지표들 중에는 지방대가 근본적으로 불리한 것들이 많다. 교육부는 정책 발표 전 충분히 공청회를 열었다고는 하지만 그저 형식적인 수준이었고...(비수도권 소재 H대 구성원 인터뷰, 2017.11.29.)”

“지난 1주기 이후 인원 감축 비율을 보면 지방대가 훨씬 더 많은 것으로 안다. 이렇게 가다가는 지방대는 고사하게 될 것이다. 일단은 재정지원이나 정원 감축에 대해서 수도권과 지방을 같이 비교하는 것 자체가 소위 기울어진 운동장에서 경쟁하는 것과 같다고 본다(비수도권 소재 H대 구성원 인터뷰, 2017.12.12.).”

비수도권 대학 구성원들은 대학의 존폐가 걸린 문제에 대해 공정한 게임의 규칙이 형성되지 못한 상태에서 나온 평가 결과에 대해 대체로 수용하지 못하는 입장을 보였으며, 이러한 정책불응의 근본 원인으로 평가 과정의 불공정성을 지목하고 있었다. 또 이러한 비수도권 대학들의 대학평가과정의 “불공정 프레임”은 수도권 대학들과 갈등의식을 야기했을 뿐 아니라 학령인구 감소 경향 속에서 탈 지방을 위해 무리한 수도권 캠퍼스 설립 추진의 결과로 이어지기도 하였다. 예로서, 충남 금산의 J대, 경북 성주의 D대, 충북 제천의 S대 등 2010년 이후 13개 지방대학이 경기도 등으로의 캠퍼스 이전을 추진하고 있어 해당 지자체와 마찰을 빚는 등 내홍을 겪고 있는 실정이다(연합뉴스, 2016.6.1.).

반면, 수도권 대학들은 평가과정 및 이를 위한 의견수렴과정보다는 정원 감축 등 효과적인 구조개혁평가를 통한 가시적인 성과의 달성(성과프레임)이나 고등교육의 질 제고 등 평가를 통해 초래될 각 대학의 실질적 이익과 피해가 어떻게 나타나는가의 문제(손익프레임)를 보다 중요하게 생각하였다. 이는 대학평가에 있어 상대적으로 유리한 입장에 놓인 상황에서 게임의 규칙과 그 적용 과정에 불만을 갖기보다는 구조개혁평가의 추진목표가 실제로 실현되기를 바라면서도 평가준비의 어려움이나 경우에 따른 재정적 불이익 등 그 과정에서 감수해야 할 실질적인 손실 여부에 인식의 초점이 있기 때문일 것이다.

이에 따라 대학구조개혁평가 정책을 추진할 때 교육부 등 정책추진 주체는 특히 비수도권 대학들의 인식구조를 반영하여 정책추진 및 결정과정을 좀 더 공정하고 투명하게 운용할 필요가 있으며, 정책에 대한 권역별 공청회 과정에서도 비수도권 지역의 공청회 개최 횟수를 수도권보다 확대하고 내용적으로도 대학 측의 의견을 수렴하는 과정을 대폭 보완할 필요도 있다.

한편, 대학의 설립형태별 인식구조를 살펴 본 결과 다음과 같은 결과를 얻을 수 있었다.⁹⁾

<그림 2>

대학 설립형태별 분석 결과(%)

이러한 결과는 대학 소재지별 분석 결과와 유사한 패턴을 보인다. 즉, 국립대는 비수도권 대학과 유사하게 평가과정과 의견수렴절차의 부재 문제(과정프레임)를 가장 중요하게 인식하였고(25.67%), 사립대는 수도권 대학과 유사하게 구조개혁 수단을 통한 단기적 효과(성과프레임, 19.82%)를 강조하였기 때문이다. 이는 조사 대상인 2개 국립대가 비수도권에 위치하여 대학 소재지 영향을 일부 받은 탓도 있겠으나 국립대 구성원들이 정부의 구조개혁정책에 의한 대학 고유의 자율권 침해와 획일적이고 일방적 정부의 독주에 대해 강한 거부감을 가지고 있는 것으로 보인다. 또 정부의 국립대 선진화 방안의 일환으로 추진되고 있는 국립대 법인화¹⁰⁾ 및 총장직선제 폐지의 불합리한 정치적 정책결정을 경험하는 과정에서 구조개혁정책의 결정 및 추진과정에 대한 공정성 문제를 아울러 인식하였기 때문인 것으로 보인다.

“나와 같은 경우 대학구조개혁이라고 하면 총장 직선제 폐지문제를 떠오르게 한다. 이는 교육부나 정부의 총장 임명제를 의미하며, 정부의 국립대 통제를 뜻하기도 하는데, 정부는 헌법에 보장된 대학의 자율성을 무시한 채 거버넌스라는 이상한 용어까지 사용하며 불법적인 과정으로 총장 직선제를 밀어붙였다. 직선제를 고수하려고해도 정부가 돈줄을 쥐고 있으니⋯(이하 중략) 아무튼 대학구조개혁 정책도 국립대 중심의 단기적처방과 성과만을 위할 것이 아니라 사립대, 국립대 구성원들이 모두 동의할 수 있는 공정한 의견수렴 절차의 마련이 가장 중요하다고 본다(J국립대 구성원 인터뷰, 2017.11.27.).”

이에 비해, 사립대의 경우 기타 프레임들이 고르게 강조되는 가운데 구조개혁정책의 단기적인 성과를 가장 중요하게 생각하고 있었다. 즉, 구조개혁의 평가방식이나 이를 통한 단기적 효과의 달성 여부(성과프레임)를 가장 중요하게 생각하였는데 이는 국립대와 다르게 학령인구 감소와 입학자원 부족 등 날로 열악해져가는 교육환경 속에서 이에 대응할 수 있는 가시적이고 효과적인 처방이 반드시 필요하다는 위기의식이 팽배해져 있다는 반증일 것이다. 이러한 위기의식은 예를 들면 대학특성화 전략 등 다양한 구조개혁 방법의 제시로 이어지기도 하고, 대학의 입학자원이 급감하는 상황에서 어떠한 방법으로든지 부실대학에 대한 정리가 효과적으로 이루어져야 한다는 일종의 공감대 형성을 의미하기도 한다.

또 다른 측면에서 볼 때 아래의 내용은 특히 사립대의 성과프레임이 활성화되는 이유를 알 수 있게 한다. 즉, 사립대의 경우 대학재정의 상대적인 열악함 때문에 재정지원과 연계된 대학평가방식과 그 결과에 보다 민감한 것으로 보이며, 이에 따라 열망프레임 등 기타 프레임이 강화된 경우에 비해 구체적 결과와 기존 입장에 대한 집착이 심화되어 평가결과에 대한 반발이 더욱 커질 수 있다(Gray & Donnellon, 1989). 따라서 교육부는 정책 수용성 제고의 차원에서도 재정지원과 연계되는 부정적 접근전략보다는 자원 지원 중심의 새로운 평가전략 수립이 요구된다고 하겠다.

“많이들 하는 이야기지만 나는 구조조정과 같은 네거티브 전략보다는 대학 고유의 특성화를 살리는 쪽으로 가야 한다고 본다. 정부는 그 방법이 무엇이 되었든 속히 부실대학들은 정리하고 다양한 특성을 가진 사립대학들이 자유롭게 고등교육 시장을 형성할 수 있도록 하면 되는 것이고...(이하 생략)(Y사립대 구성원 인터뷰, 2017.11.30.).”

“얼마 전 대학 입학금 폐지 논란을 잘 알고 있을 것이다. 정부의 사립대학평가에 있어서도 대학의 재정 상태를 고려해야 한다. 재정지원과 연계된 지금의 평가방식은 특히 사립대학에 치명적일 수 있다. 대학인증평가도 있는데 이중으로 평가하는 현재의 방법은 옳지 않다(Y사립대 구성원 인터뷰, 2017.11.30.).”

다음은 대학의 구성원인 교수, 직원, 학생별로 대학구조개혁평가에 대한 인식구조의 특성을 살펴보았다.¹¹⁾

<그림 3>

대학 구성원별 분석 결과(%)

먼저, 교수집단은 구조개혁정책의 핵심적 사안에 대해 관련 당사자 간 합의점을 도출하고 수용하는 것(실체프레임, 23.24%)과 시간이 좀 걸리더라도 구조개혁평가를 통해 대학의 전체적인 혁신이 이루어져 대학 경쟁력이 강화되는 것(열망프레임, 18.92%)¹²⁾ 그리고 정책추진의 절차와 과정의 문제를 중요하게 생각하는 것으로 나타났다. 즉, 대학평가의 궁극적인 목표 성취와 관련하여 대학구조개혁 정책의 근본적인 목적과 그 수단 간 정합성 등에 대해 문제의식을 가지고 있다는 것으로 해석될 수 있다.

“지금처럼 획일적으로 입학정원 감축을 압박하는 것은 마치 기업식 구조조정을 하겠다는 것인데, 이는 우리나라 대학의 공공성과 미래의 책무성을 강화하는데 있어 전혀 도움이 되지 않는다(Y대 교수 인터뷰, 2017.11.30.).”

또한, 교수집단은 대학 경쟁력 강화나 대학교육의 질 제고 등 개혁정책의 목표가 교육 및 연구 개선을 통해 이루어질 수 있다고 생각하지만 현 대학구조개혁평가 체제 하에서의 실제 대학환경은 이에 도움이 되지 못하여 도무지 대학구조개혁평가 정책의 실체가 무엇인지 이해하기 어렵다는 반응도 보였다.

“교육부의 대학평가에서 우수등급을 받기 위해 교수에게 과도한 업무 부담을 주는데 이는 결국 강의의 질 저하와 학생에 대한 밀착지도 시간을 빼앗게 되어 결국에는 대학교육의 질 저하로 이어지게 된다. 즉, 결과적으로는 교수 본연의 임무에 집중이 어려워져 대학은 소위 ‘행정단체’로 전락하게 된다(교수신문, 2016.4.25.).”

“구조개혁평가가 본래의 목적을 달성하기 위해서는 평가지표나 절차를 포함해 이를 위한 주요 이슈에 대한 교수사회 내부의 일치된 공감대 형성이 중요하다. 그런데 이번 평가는 이게 빠져있다. 교육부의 과도한 욕심이 문제이지⋯ (H대 교수 인터뷰, 2017.12.12.)”

이렇게 교수집단의 실체 및 열망프레임이 활성화되어 있다는 것은 단기간에 몇 명의 정원을 감축했는지 등을 홍보하는 교육부의 전시행정을 부정적으로 인식하면서도 시간이 걸리더라도 구조개혁에 대한 장기적인 비전제시와 함께 이에 대한 교육 구성원 상호간 올바른 이해 및 공감대 형성을 대학구조개혁의 전제조건으로 인식하고 있음을 의미한다. 이에 따라 구조개혁평가의 중요한 대상이자 개혁의 주체로서 교수집단의 대학평가정책에 대한 왜곡된 생각을 바로잡기 위해서는 교수집단이 대학평가정책의 목적과 그 수단에 대해 긍정적인 인식과 자율적인 수용을 할 수 있도록 모든 정책변동의 가능성을 열어놓고 대학사회와의 충분한 소통을 통해 보다 유연하게 개혁정책을 추진할 필요가 있다.

한편, 교수집단이 구조개혁정책에 대해 장기적인 시각에서 근본적인 정책 목표의 달성 여부에 많은 관심과 열망을 가지고 있다는 것은 현 교육부의 구조개혁평가 정책을 통해서는 대학교육의 경쟁력 및 질제고라는 본질적 목표를 달성하기 어렵다는 속 깊은 의구심을 반영하고 있는 것으로도 풀이된다. 즉, 이전 정부 및 박근혜정부의 1주기 대학구조개혁평가 정책이 교수집단의 내적규범과 가치체계로 정착되지 못하고 있다는 반증으로서 대학의 자율성 침해와 평가지표에 대한 정당성 결여로 정부의 대학구조개혁에 대한 의지와는 달리 현실적으로는 대학 내 특정 부서에서 대학평가와 관련된 사항을 전담하고 그럴듯한 보고서 작성과 같이 형식적이고 보여주기식으로만 진행되었을 뿐 대학의 근본적인 변화는 발생하지 않는다는 생각이 교수집단 내에 만연되어 있다는 것이다(교수집단 인터뷰 결과).

이어 직원들은 교수집단과는 달리 무엇보다도 정책의 단기적인 성과 및 평가수단이나 방식의 문제(성과프레임, 25.04%)에 깊은 관심을 보였는데, 이는 실무적인 입장에서 구조개혁평가 보고서 작성업무를 직, 간접적으로 담당하면서 대학구조개혁의 장기적인 목표 달성보다는 직접적으로 평가방법을 이해하고 평가지표들을 채워나가는 작업을 우선적으로 실행해야 했기 때문일 것이다.

“실무자의 입장에서 보면 대학교육의 강화니 경쟁력 제고니 하는 말을 깊게 생각할 여유가 없어진다. 보고서 만드는데 쫓기다보면 정량지표 점수를 어떻게 산출하고 개선도 점수는 또 어떻게 나오고 하는 것들을 빨리 이해하고 산출해내는 것이 더 중요하게 느껴진다. 그러다보니 정량지표건 정성지표건 우리대학의 지표 값이 나아져서 우선은 교육부로부터 좋은 평가를 받는데 집중하게 된다(C대 직원 인터뷰, 2017.12.1.).”

직원들에 대한 인터뷰를 통해 알 수 있듯이 이러한 결과는 직원 중에서 평가 작업에 참여한 경우가 많아서 그럴 수도 있겠으나, 직원들의 의식구조 속에 평가지표별 세부평정기준이나 등급의 조정심의 방식, 또는 정성지표의 척도 적용 등 실무적인 영역에 대한 관심과 함께 가시적인 성과를 통해 대학의 평가 관련 이미지가 개선되는 것에 많은 관심을 가지고 있기 때문인 것으로 분석된다.¹³⁾

한편, 학생집단의 경우 대학구조개혁평가 인식에 대한 분석 결과 다른 두 집단과는 다르게 손익에 대한 의식(25.6%)이 가장 큰 비중을 차지하였으며¹⁴⁾, 정책 추진 및 평가과정의 문제(20.08%)가 그 뒤를 이었다. 이는 다른 두 집단과 동일하게 구조개혁평가 과정 및 협의절차의 공정성과 민주성을 중요하게 생각하면서도 인식의 초점은 등록금이나 학사행정, 수업권 침해 등 대학구조개혁평가 정책의 추진에 따른 보다 현실적인 문제에 맞추어져 있다는 것을 의미한다.

“대학구조개혁평가라는 것은 원래 우리들(학생)에게 보다 질 높은 교육을 제공하기 위해 하는 것으로 안다. 그러나 대학평가 결과에 따라서 특히 우리처럼 지방소재 대학생의 경우 정부의 재정지원을 받지 못해 교육적으로 직접적인 피해를 입을 수도 있고 부실대학으로 낙인이 찍혀 “부실대학생”이라는 창피를 감수해야 한다. 뿐만 아니라 학자금 대출 제한이나 국가 장학금 배제 같은 현실적인 피해도 받을 수 있다. 학교 측의 잘못을 왜 우리가 부담해야 하는지 모를 일이다(H대 학생 인터뷰, 2017.12.6.).¹⁵⁾”

“다른 대학의 경우 평가 때문에 학과 구조조정으로 학과가 없어지는 경우도 보았다. 우리 대학도 이렇게될까봐 걱정이 많이 된다(H대 학생 인터뷰, 2017.12.6.).”

따라서 위와 같은 생각을 가지고 있는 학생들에 대해서는 관련 정책의 추진과정에서 교수집단이나 직원들과는 달리 구조개혁평가의 근본 목적에 대한 이해를 강조하는 것도 필요하지만 선결조건으로서 구조개혁평가 과정에서 불가피하게 나타날 수 있는 다양한 피해사항에 대해 사전 설명하고 현실적인 보완방안을 제시하는 것이 무엇보다도 필요할 것이다.

또한 학생들은 손익에 대한 평가 인식과 더불어 정책추진과정에 대한 관심도 높아서 구조개혁평가로인해 발생하는 교육적, 또는 비교육적 손실보다는 대학 경쟁력 강화 등 다양한 평가정책의 효과들을 사전 홍보함으로써 구조개혁평가에 수반되는 교육적 이익의 측면을 강조함과 동시에 구조개혁평가 정책의 추진과정 공개 및 학생들과의 민주적인 의견수렴과정을 강화할 필요도 있다.

“현 대학구조개혁 정책의 직접적인 피해는 오히려 학생과 학부모가 될 가능성이 높다고 생각한다. 그렇기 때문에 애초의 정책형성과정부터 학생 및 관계자들 간 충분한 합의와 정책공개가 이루어져 소위 말하는 절차적 합리성을 확보하는 것이 가장 중요한 것이다(K대 학생 인터뷰, 2017.12.8.).¹⁶⁾”

이처럼, 대학구조개혁평가를 경험한 대학 구성원들은 보다 공정하고 민주적인 정책추진과정을 원하면서도 각 구성원별로 매우 상이한 인식체계를 가지는 것으로 드러났고, 이는 일원배치 분산분석(oneway ANOVA) 및 Tukey 사후 비교 검정 결과에서도 통계적 신뢰도가 높은 것으로 확인되었다(유의확률 0.00). 이와 같은 결과는 적어도 구조개혁정책이 집행되는 대학현장이 교수, 직원, 학생 각 집단의 구조개혁평가에 대한 인식의 초점이 각기 상이하여 구조개혁정책의 성공적인 추진을 위해서는 각 인식주체의 특성에 맞는 맞춤형 관리전략이 요구된다는 것을 의미한다.

다음은 구조개혁평가 작업에 직접 참여한 경우와 그렇지 않은 경우에 대해 인식구조의 차이를 살펴보았다¹⁷⁾.

<그림 4>

평가 참여별 분석 결과(%)

위의 그림처럼 대학구조개혁평가 작업에 직접 참여한 경험이 있는 경우와 그렇지 않은 경우 평가정책의 수단 및 단기적 성과와 손익에 대한 인식을 중심으로 인식구조상 차이가 나타났다. 즉, 평가 참여집단은 구조개혁평가를 통한 가시적 성과와 평가방식(성과프레임, 20.86%) 및 평가과정의 공정성 여부(20.72%) 등을 중요하게 인식하여 손익에 대한 계산(손익프레임, 20.11%)을 중시하는 비참여집단과 대조를 보였다. 이는 참여집단의 경우 대학구조개혁 관련 공청회 참여 및 직접 평가업무를 경험하면서 장기적으로 대학교육의 질을 제고하고 대학의 교육경쟁력을 강화하는 일이 근본적으로 중요하더라도 이를 위해 주어진 평가지표 개선 및 실행 작업을 성공적으로 수행하여 가시적인 성과를 달성함으로써 정원감축 등 불이익을 피하고 실질적인 부실대학은 속히 정리되는 것을 중요하게 생각하였다. 다만 이러한 과정에서 각종 지표의 선정이나 평가방식의 결정에 대한 협의는 폭넓은 개선이 필요하다고 생각하였다. 다시 말해, 대학의 자율성 침해나 대학 간 서열화로 인한 부실대학 양산 등 구조개혁평가상의 구체적인 문제점이나 정량지표와 정성지표의 병행에 따르는 시행방식상 문제점들을 몸소 경험함으로써 단기적 평가방식에 대한 전반적인 문제의식이 상대적으로 강하게 나타난 것으로 해석된다.

“평가보고서 작성 업무라는 것이 아주 구체적이고 보통 어려운 게 아니다. 일단 각종 지표들을 효과적으로 개선하여 반영함으로써 평가업무를 잘 마치는 것이 중요하고 우리들 의견과 관계없이 만들어진 지표 충족에 대한 압박감도 커서 점수를 위한 작업에 모든 것을 걸 수밖에 없다¹⁸⁾. 그러니 그 결과에 따른 정원 감축이나 대학 교육의 질제고 등은 그 다음이 아닌가. 너무 단기적으로 보일지 모르나 이 일을 맡게 되면 그렇게 된다. 다만, 질적 보완을 위해 도입된 정성평가는 현장방문 없이 면접평가로 하였는데 오히려 공정하지 못한 것 같았고, 특히 취업률 지표 등은 문제가 크므로 다음 평가 때는 협의가 사전에 있었으면 한다(H대 평가 참여자 인터뷰, 2017.12.12”.)

“평가 작업 중 문의사항이 생겨서 교육부에 문의하면 교육개발원에 넘기는가 하면 아직 이해가 안 되었느냐며 퉁명스러울 때도 있었다. 밤낮 가리지 않고 휴일도 반납한 채 일하면서 이런 대접을 받으면 내가 왜 교직원이 되었는가에 대한 회의감마저 든다(C대 평가 참여자 인터뷰, 2017.12.1.).”

이렇게 성과프레임에 빠져 있는 교직원 중심의 참여집단은 교육부 등 정책추진집단에 대해 매우 부정적인 인식(negative characterization frame)을 가지고 있음은 물론 교직원으로서의 정체성마저 흔들리는 경향마저 나타내어 정책수용도 제고를 위해서라도 대학과의 파트너십 속에서 관련자 교육 등 교육부에 대한 불신 해소를 위한 제반 조치 마련이 필요한 것으로 보인다.

반면, 평가 작업 비참여집단은 주로 학생들이 많은 비중을 차지하여 대학 구성원인 학생들의 인식구조상 특징인 손익에 대한 평가 문제를 중요하게 생각하는 것으로 보이며, 이는 학생들을 중심으로 한 비참여집단이 대학평가 결과에 따라 이익과 손해가 분명히 드러난다는 점과 함께 공정하지 못한 대학구조개혁 정책 추진으로 직접 피해를 보는 것은 학생일 수밖에 없다는 우려를 가지고 있기 때문인 것으로 풀이된다. 이에 따라 참여집단과 마찬가지로 당초 정책형성과정에서부터 이해관계자들 간 지속적이고도 충분한 협의가 이루어져야 한다는 의식 또한 강하다는 것을 알 수 있다¹⁹⁾.

“직접 작업에 참여한 것은 아니지만 옆에서 보니 정말 힘들겠다는 생각을 자주 한다. 잘은 모르지만 정부에서 먼저 이래라 저래라 하는 것보다 차라리 시장에 맡겨두어 경쟁원리에 따라 자연스럽게 도태되도록 하는 게 맞는 것 같기도 하다. 평가가 좋지 못해 부실대학이라는 오명을 쓰게 되면 그 피해가 상당할 것이기 때문이다(K대 평가 비참여자 인터뷰, 2017.12.8.).”

또한, 정책 대상 집단 중 대다수를 차지하는 비참여집단이 손해프레임에 갇혀 있다는 것은 Quattrone & Tversky(1988)가 지적한 것처럼 평가결과에 따라 손실을 조금이라도 줄이고 가능한 이익을 최대화하기 위해 위험을 감수(risk-seeking)하는 다양한 형태의 정책이견과 불응이 나타날 수 있다는 의미로 해석된다. 이에 교육부 등은 이러한 측면을 감안하여 구조개혁정책의 필요성에 대한 적극적인 홍보를 실천하되, 위의 내용처럼 “보이지 않는 손”에 의한 구조개혁으로의 근본적인 정책전환 여부에 대한 진지한 검토로부터 시작하여 현 구조개혁정책 전반에 대한 획기적인 변화가 요구된다고 하겠다.

마지막으로, 대학구조개혁평가를 주도하고 있는 교육부 공무원들과 대학 간 인식구조상 차이를 살펴보면 다음과 같다²⁰⁾.

<그림 5>

교육부 및 대학 간 인식구조 비교(%)

먼저 교육부 공무원의 경우 대학 경쟁력 강화 등 대학평가의 궁극적 목표 실현(열망프레임)을 구조개혁정책의 가장 중요한 사안으로 생각하였으며, 정책추진과정에서의 민주적 의견수렴 여부(과정프레임)도 필수적인 것으로 인식하였다. 그리고 구성원이나 소재지, 설립형태 및 평가 참여 여부를 구분하지 않고 살펴본 대학 구성원 전체의 경우 정책추진과정과 관련된 문제(과정프레임)를 가장 중요하게 생각하였고, 교육부 공무원과의 비교 측면에서는 손익에 대한 계산(손익프레임)과 단기적 성과의 달성 여부(성과프레임)를 상대적으로 중요하게 생각하였다²¹⁾. 특히, 교육부 공무원의 경우 어떤 방식이든지 대학구조개혁 정책의 궁극적인 목표를 성취하는 것을 구조개혁평가의 최대 과제로 인식하였다.

“이 문제는 상당히 다양한 이해관계가 얽혀 있는 문제로 얼핏 보면 단기적 성과나 효과가 중요한 것처럼 보일지 모르나 우리들은 장기적인 시각을 갖고 있으며, 언론에 나간 것처럼 고등교육 생태계 황폐화나 대학사회 혼란을 방지할 수 있도록 하는 것이 중요한 문제이다. 거꾸로 이러한 정책이 없었을 경우를 생각해 보면 되지 않겠는가? 지방대학이나 전문대학들은 학령인구 감소로 급격한 미충원을 보여 위기가 올 것이고 이는 결과적으로 국토의 균형발전을 저해하고 이미 하위권인 대학의 교육 경쟁력마저 뒤처지게 될 것이다(교육부 공무원 인터뷰, 2017.12.14.).”

“구조개혁평가에 따른 유, 불 리가 있겠으나 어차피 모두에게 더 좋은 대안이 없다면 소수의 피해보다도 사회 전체를 위한 구조개혁이 불가피하다고 본다. 다만, 그 과정에서 대학사회와의 협의는 필수적인 과정으로 안다. 1주기 평가만 해도 약 1년 동안 공청회와 토론회를 거쳐 나온 것이 아닌가. 권역별, 대학별 협의를 거쳤고, 관련 부처 간 협의도 과거에 비해 매우 긴밀하게 이루어져 40-50회 이상의 협의와 토의과정을 거친 것으로 안다(교육부 공무원 인터뷰, 2017.12.13.).”

그러나 상기의 인터뷰 내용과는 다르게 실제로는 5개월의 짧은 평가기간이나 1주기 평가 결과로 나타난 정원 감축의 효과를 재차 강조하는 등 교육부의 행태를 볼 때 가시적인 성과의 측면을 중시함으로써 다양한 이해집단과의 절차적 논의과정이 그렇게 충분했다고 보기는 어렵다. 즉, 2013년 8월부터 대학개혁의 자문기구로 구조개혁위원회의 운영을 본격화하고 2014년 6월 대학평가 수행기관으로 한국교육개발원을 지정하는 한편 1주기 대학평가 예산으로 약 74억 원을 확보하는 등 조직 및 인력구성, 그리고 자원 확보 등이 교육부 주도로 빠르게 진행됨과 동시에 불과 5개월의 단기간에 약 300여 개의 대학을 평가, 순위를 매기는 과정을 고려할 때 교육부의 정책 적극성에 기반한 성과주의와 대학정원 감축 등 축소 지향적이고 기능적 개혁인식을 부인하기 어렵다²²⁾. 또한 교육부 공무원의 경우 정책의 추진과정에 있어서 이해당사자들의 협조를 구하기 위한 협의과정보다는 정책 유관 부서와의 긴밀한 협조 및 정책공조의 측면에 방점을 둠으로써 대학 구성원들이 주장하는 절차적 합리성에 대한 문제의식과는 내용상 다소 거리가 있었다.

이어 소수의 피해를 경시하는 발언 내용을 통해 교육부가 사회 전체 행복의 극대화를 위해 소수의 집단에게 집중적인 피해나 희생을 강요하는 공리주의적 시각을 가지고 있음을 알 수 있으며(상대적 중요도 인식에서도 손익프레임이 6.33%로 최하위를 나타냄), 이로 인해 하위권 대학에 대한 부정적 편견이 강화됨으로써 일부 독단적이고 획일적인 행태가 나타나 대학 구성원들의 정책순응을 방해하는 요인이 되기도 하였다. 또 평가 결과에 따른 대학의 다양한 손실 발생 유형에 대한 무관심으로 인해 손익프레임이 활성화된 학생 및 평가 비참여집단 등 대다수 대학 구성원들의 프레임 공명(resonance)에 실패함으로써 정책추진의 동력도 스스로 약화시키고 있다고 판단된다.

“정부는 대학을 개혁의 파트너로 보다는 단지 구조조정의 대상자로 보는 것 같다. 교육부의 정책은 일방적 독주에 의한 타율적 정책으로 느껴지며, 공청회도 이전에 비해 나아졌다고는 하지만 형식적인 과정일 뿐 우리의 요구가 실제로 반영되는 것은 거의 없다고 본다. 또 이렇게 학내 갈등이 일어나는 것도 교육부가 적절한 의견수렴 절차나 합의가 아닌 구조조정을 강요하기 때문인 것이다. 1주기 평가 결과 발표 당시에도 교육부가 대학경영진의 비리가 드러난 모 학교에 대해 강등조치 요구가 있었음에도 불구하고 이에 따르지 않아 특혜 논란이 나오지 않았는가²³⁾(C대 구성원 인터뷰, 2017.12.5.).”

한편, 대학 구성원들은 교육부 공무원에 비해 대학평가를 위한 타당한 방식과 수단의 측면을 강조하면서도 이에 따른 손익의 계산을 중요하게 인식하였는데, 먼저 성과프레임의 강화에 대해서는 총론적인 측면에서 대학교육의 질 제고나 교육 경쟁력도 중요하지만 단기적으로 어떻게 평가할 것인가의 문제에 보다 방점을 두었다. 즉, 정책집행의 대상자로서 대학 구성원들은 일단 현재의 평가방식을 통해 단기적 성과는 보일지 모르지만 궁극적으로는 별 효과가 없다는 의견이 다수였으며, 특히 지금의 구조개혁과 같은 부정적이고 배제적인 접근방식(negative approach)보다는 대학 특성화와 같은 긍정적인 접근방식(positive approach)이 고등교육 환경의 요구에 보다 적절한 정책대응이라고 생각하였다(대학 구성원에 대한 인터뷰 결과). 또 교육부 공무원의 인식과는 달리 대학 구성원들은 대학평가 결과에 따른 이해득실에도 민감한 반응을 보여 평가방식 및 절차의 합리성과 공정성에 대한 배려가 더욱 필요함을 알 수 있었다.

“1주기 평가 결과에서도 보듯이 결과에 대한 명암은 뚜렷하게 나타난다. 잘 된 대학은 대학 홍보를 통해 학생 모집에 효과적이고 그렇지 못한 쪽은 학교 이미지에 큰 타격을 입는다. 즉, 대학의 생사가 걸린 문제라는거다. 그래서 대학평가 자체가 대학통제가 되는 것이고²⁴⁾⋯(K대 구성원 인터뷰, 2017.12.8.).”