공공시설로서의 골프장 재생에 관한 연구 : 경기도내 골프장을 중심으로

1. 경기도내 골프장 현황

1964년 9월 28일 경기도 고양시 덕양구 원당동 198-114번지에 위치한 한양컨트리클럽이 경기도 최초로 등록·운영된 이후 초기 골프장 수는 회원권을 분양하여 사업비 조달이 용이한 회원제 골프장을 중심으로 지속적으로 증가 되었고, 소수의 특권층이 향유할 수 있었던 골프장은 정부의 골프 대중화 정책(회원제 골프장 건립 시 병설대중골프장 건립 의무 부여 등)의 영향 등으로 대중골프장이 늘어나면서 전체 이용객도 크게 늘어났다.

국내 골프장 수는 지난 2001년의 154개소에서 2014년에는 474개소로 증가하였고, 골프장 이용객수는 같은 기간에 1,290만 명에서 3,314만 명으로 상승하여 향후 골프장에 대한 수요도 점진적으로 증가할 수 있을 것으로 예상된다. 2014년 국민생활체육 참여 실태조사 분석결과를 보면 향후 참여 희망 운동종목은 수영 12.8%, 골프 8.9%, 요가 7.4% 등의 순으로 골프에 대한 높은 선호도를 나타났으며, 연도별 비교결과에서도 골프는 2014년 이전과 마찬가지로 선호도가 비교적 높게 나타났다. 인구 대비 골프장의 수도 선진국과 비교하면 미국은 1만 4천명, 일본은 5만 2천명 명당 18홀을 갖고 있는 반면, 한국은 26만 명당 18홀을 갖고 있어 선진국에 비해 매우 부족한 실정이다. (문화체육관광부 체육백서, 2014)

이러한 영향으로 경기도내 대중골프장은 1990년대 16개에서 2015년 말 78개로 폭발적으로 증가되었으며, 전체 160개의 골프장이 운영 또는 건설 중에 있다.

그러나 2012년부터 골프장 건설이 둔화되면서 경기도내 사업계획승인을 받는 신규 골프장 수가 연 2개에 불과한 정도로 감소하였으며, 이는 2009년 금융위기 때와 비슷한 수준이다. 경기침체, 회원제 골프장에 중과세 부과, 그린피 할인 경쟁에 따른 회원제 골프장 수익률 하락, 골프장 신·증설의 여건변화 등 다양한 원인으로 판단된다.

<표 1>

전국골프장 이용객 현황(단위 : 개소, 명)

<그림 1>

경기도내 골프장 사업계획승인 추이출처 : 경기도 내부자료

2. 경기도내 골프장 건설 및 유지관리 현황

2016년 말 기준 경기도내 골프장은 사업계획승인 취소 등으로 160개소로 감소되어 회원제 골프장은 78개소, 대중골프장은 82개소 건설·운영 중에 있다.

정확한 골프장 건설 및 유지관리 현황 파악을 위하여 경기도내 31개 시·군 중 골프장이 입지하고 있는 21개 시·군에 대하여 골프장을 건설 및 관리하는 관련법령을 기준으로 구분하여 조사하였다.

실태조사 결과를 살펴보면 골프장 건설 및 유지관리는 5개 유형으로 분류되었다. 전체 사업계획 승인된 면적은 166,523,698㎡이며, 가장 많은 유형은 도시계획시설로서 면적은 123,519,266㎡로 약 74%차지하고 있다. 이는 2013년 이전에는 도시계획시설사업으로 추진할 경우 골프장 건설 또는 확장 시 인허가 절차가 간단하고 토지수용이 가능한 이점이 작용한 것으로 판단된다.

그 다음 많은 유형은 지구단위계획으로 면적은 43,646,493㎡로 약 26%를 차지하고 있으며, 사업시행자가 토지를 협의매수 등의 어려움으로 도시계획시설에 비교하여 면적이 작은 것으로 판단된다. 아울러 주한미군 배치, 수도권 규제 저촉으로 공역구역 및 개발제한구역내 조성된 골프장이 있는 것으로 파악되었다.

<표 2>

2016년 말 경기도내 시군별 골프장 건설 및 유지관리 현황

3. 헌법불합치 결정에 따른 제도변화

골프장의 신규건설 및 재정비에 대한 제도적 변화는 2013년 헌법 불일치 판정을 기점으로 크게 변화하였다. 「국토계획법 제2조제6호 등 위헌소헌 등」(2011. 6. 30. 2008헌바166, 2011헌바35(병합))에서 판시사항 및 결정내용은 아래와 같다.

첫째, 국토계획법상 기반시설 중 “체육시설” 부분이 공익성과 개별 체육시설의 성격을 고려하지 않은 채 구체적으로 범위를 한정하지 않고 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임하고 있으므로 헌법상 위임입법의 한계를 일탈하여 포괄위임금지원칙에 위배된다.

둘째, 민간 기업이 도시계획시설사업의 시행자로서 도시계획시설사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있도록 규정한 국토계획법 제95조제1항의 “도시계획시설사업의 시행자” 로 적용을 받는 부분이 헌법 제23조제3항 소정의 공공필요성 요건을 결여하거나 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

셋째, 이 사건의 정의조항(체육시설)에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치 결정을 하고 위조항은 새로운 입법에 의하여 그 위헌성이 제거될 때까지 잠정적으로 적용되는 것이 바람직하다.

이후 2011.11.1일 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 일부개정 시 체육시설의 범위를 공익성이 있는 시설로 한정하기 위하여 국가 또는 지방자치단체 등 공공부문에서 설치하는 체육시설로 한정하였고, 2013.1.1일 국토계획법 일부개정 시에는 체육시설의 경우 공공필요성이 있는 경우에만 기반시설로 인정하도록 정의하였다.

<표 3>

헌법불합치 결정에 따른 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 개정사항 신구대조표

<표 4>

헌법불합치 결정에 따른 국토계획법 개정사항 신구대조표

4. 선행연구 조사 및 고찰

헌법불합치 결정 이후 골프장 관련 연구는 민간골프장이 기반시설에서 제외되면서 공공시설로서의 골프장 재생을 위하여 제도개선 방안을 마련하는데 초점이 모아졌다. 이와 관련된 선행연구로는 재산권의 수용 주체, 골프장 건설기간 결정요인, 골프장 입지기준 설정, 경영환경 개선 등 다양한 관점에서 논문이나 연구가 진행되었다.

우선 인허가 절차·제도 개선방안에 대한 연구로는 박성규·이성원(2014), 최주영(2016)이 있었다. 박성규·이성원은 골프장의 건설기간에 영향을 미치는 요인들을 골프장 사업자의 재무상태, 미확보된 토지의 취득방식(시장거래 vs 강제취득), 사업규모 및 지형적 특성, 개발목적의 차이(회원제 vs 대중제), 개발반대 민원을 검증변수로 선정하였다. 분석결과, 골프장 건설이 시장에 미치는 효과가 지대하여 우리 현실에 부합하는 골프장 건설정책의 수립이 필요하며, 지역경제발전, 세수확대, 고용창출 등이 성립하기 위해 효율적인 건설이 전제되어야 한다고 강조하였다. 이를 위해 수용권, 사업인정의제, 인허가의제 등으로 인한 부실 인허가 과정을 정상화하고 사업승인 후 미착공 허용기간을 단축할 필요가 있음을 제시하였다. 최주영은 골프장 건설이 수익성을 차지하기 위해서는 27홀 이상 되어야 수익모델을 창출하기 때문에 골프장 건설의 개소는 감소하지만 단위 골프장의 규모는 대형화되고 있는 실정이며, 관광휴양형 지구단위계획이나 관광단지 등으로 개발하고 있어 골프장으로 인한 난개발이 도시계획시설 상의 골프장 건설보다 더욱 심한 실정으로 평가하였다.

골프장의 경쟁력 강화 및 경영환경 개선에 관한 연구로는 백창복(2010), 안소영(2015)이 있었다. 백창복은 골프장을 활용한 복합개발방향이라는 주제로 레저, 콘도미니엄, 주택 등 관련시설과의 복합화를 통해 골프장 건설의 비용을 절감하고 최근 골프장의 사업성 악화에 대응하여야 한다고 주장하였다. 골프장의 조망적 조건, 도시 근교의 골프장이 가지는 입지적 특성, 주변지역의 체계적인 정비 등의 관점에서 볼 때, 골프장과 주거단지의 복합적 개발은 체계적인 제도적 정비를 전제로 권장되어야 할 개발방식으로 판단하였다. 나아가 주거단지에 한정되지 않고, 문화시설, 컨벤션, 복합적인 상업시설 등 다양한 시설과의 복합화를 통해 도시의 중요한 서비스 시설로서 자리매길 할 수 있는 방안을 제시하였다. 안소영은 코스 내 시설은 공연 개최, 동계 체육시설 등으로 복합화 및 코스 외 시설로 분류된 구역에서의 글램핑, 웨딩 등으로 활용이 필요하고 현장에서 적용하기 위해서는 단계적으로 법적 규제가 완화되야 한다고 제언하였다.

골프장 설치 시 토지수용에 관한 연구로는 정연주(2015), 전극수(2014)가 있다. 정연주는 사기업도 공익사업을 시행할 경우 그 사업시행을 위해 토지 등의 재산권수용이 원칙적으로 허용될 수 있고 사기업에 의한 공용침해¹⁾를 통해 실현되는 공익의 계속적 공익실현을 위한 보장책의 근거가 국토계획법 등 관련 법률에 마련되어 있어야 한다고 강조하였다. 아울러 골프장도 결과적·부수적으로 공익을 실현하는 예외적인 경우에는 그러한 공익의 계획적 실현을 담보하는 보장책을 전제로 그 골프장 설치를 위한 토지수용도 허용될 수 있다고 하였다. 전극수는 국토계획법령 개정으로 기반시설 중 체육시설에 대하여는 공공필요성이 있는 체육시설로 한정하였다. 아울러 2011.11.1.일 개정된 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」에서는 민간 기업이 건설하는 골프장은 공공필요성이 있는지를 따지지 않고 아예 기반시설에 포함시키지 아니하였고 민간 기업이 골프장을 건설하면서 더 이상 수용의 방법으로 골프장 부지를 확보할 수가 없게 되어 골프장 건설이 어려워지게 되었다. 최소한 골프장 중 대중골프장은 공공필요성이 있는 체육시설에 해당하므로 도시계획시설로 결정이 되어야 한다고 제시하였다.

대부분의 선행연구들은 인허가 절차·제도 개선방안, 경쟁력 강화, 토지수용 등을 중심으로 수행되어왔으며 제도상의 문제점 개선, 복합개발을 통한 경영환경 개선 및 규제완화, 공익실현을 위한 보장책 등을 전제로 골프장 설치를 위한 토지수용 및 대중골프장의 도시계획시설 결정 허용 등의 개선방안을 제시하고 있다.

본 연구의 차별성은 다음과 같다. 첫째, 경기도내 골프장 건설 및 유지관리 현황과 관계법령을 조사하여 실태를 파악하였다. 둘째, 헌법불합치 결정에 따라 민간골프장이 기반시설에서 제외된 2013년 국토계획법 개정 전후를 기준으로 실제 경기도내 골프장의 인허가 사례를 비교·분석하여 제도적 문제점을 도출하였다. 셋째, 제도적 문제점에 대하여 과거의 유사 입법사례를 참고로 국토계획법령 등의 제도개선 방안을 세부적으로 제시하였다.

공공시설로서의 골프장 재생의 전반적인 제도개선 방안을 제시하는 목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 연구 문제를 해결하는 방향으로 본 연구를 수행하였다.

• 첫째, 2013년 전후 골프장의 인허가 사례는 어떠한가?
• 둘째, 골프장 인허가 추진이 어려워진 문제점은 무엇인가?
• 셋째, 공공시설로서의 골프장 재생을 위한 제도개선 방안은 무엇인가?

1. 2013년 전후의 골프장 개발 흐름

2013년 이전까지 골프장 개발은 국토계획법상 기반시설인 체육시설에 해당되어 민간에서 대상토지를 80%이상 확보하여 도시관리계획 입안을 제안하고, 사업시행자로 지정받고자 하는 민간이 도시계획시설사업의 대상인 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻을 경우 사업시행자로 지정받아 타인 소유의 부지를 수용하여 [그림2]와 같이 골프장을 건설할 수 있었다.

<그림 2>

2013년 전후 경기도 골프장 사업추진 절차 비교 (도시계획시설)출처 : 경기도 내부 자료에서 2013년 이후 골프장 인허가 절차 추가 작성

그러나 공익성과 개별 체육시설의 성격을 고려하지 않은 채 포괄적으로 법령에 위임한 것은 포괄위임 금지원칙에 위배되므로 2012.12.31일까지 새로운 입법을 마련하도록 한 헌법불합치 결정 이후 체육시설의 경우 공공필요성이 있는 경우에만 기반시설로 인정하도록 국토계획법 제2조를 개정하였다. 또한 2011.11.1일 개정된 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」에서는 체육시설이란 국가, 지방자치단체 설치·소유하거나 대한체육회, 대한장애인체육회, 서울올림픽기념국민체육진흥공단이 설치·관리하는 체육시설 등으로 한정하였다.

헌법재판소의 헌법불합치 결정은 회원제 골프장과 관련된 것인데 그 뒤 개정된 국토계획법령에 의하여 민간에서 건설하는 골프장은 회원제 골프장뿐만 아니라 대중골프장의 경우에도 기반시설에 해당하지 않게 되었다. 이에 민간에서 골프장을 건설하면서 더 이상 토지수용의 방법으로 골프장 부지를 확보할 수 없게 되었고 결과적으로 골프장 건설이 어렵게 되었다.(전극수, 2014)

최근 5년 동안 경기도에서 신규로 등록체육시설업 사업계획승인을 받은 골프장은 대부분 2011년 이전에 도시계획시설로 결정된 골프장이며, 국토계획법령 개정 이후 골프장내 부지를 100% 협의 매수하여 신규로 도시관리계획 변경결정, 지구단위계획구역 결정, 체육시설업 사업계획승인 등의 행정절차를 거쳐 추진 중인 골프장은 전무한 실정이다.

2. 골프장 사례의 유형 분류

골프장 인허가의 인과관계를 연구하고 문제점 및 제도개선 방안을 도출하기 위하여 2013년 전후 골프장 인허가를 사업 목적 및 건설·유지관리 현황에 따라 신규건설, 시설 변경(도시계획시설, 지구단위계획구역), 도시계획시설 및 지구단위계획구역 중복결정 등 3가지 유형으로 구분하였다.

유형별 골프장 사업추진 절차를 살펴보면 첫째, 골프장 신규건설은 2013년 이전에는 민간에서 도시관리계획 입안을 제안하고 도시계획시설 또는 지구단위계획구역으로 결정하여 사업을 추진하였다. 그러나 국토계획법령 개정에 따라 도시계획시설사업으로 추진이 불가능하게 되면서 사업시행자가 골프장에 편입되는 토지를 협의매수 또는 사용권을 확보하고 민간 제안으로 지구단위계획구역 결정, 등록체육시설업 사업계획승인 등의 행정절차 이행 후에 사업추진이 가능하다. 다만, 토지수용이 가능한 공여구역법, 지역개발법 등을 근거로 민간에서도 사업계획 승인을 받아 관련법 의제협의를 거쳐 사업추진이 가능하다. 둘째, 골프장의 시설 변경은 도시계획시설 변경 또는 지구단위계획 변경으로 나누어 볼 수 있다. 2013년 이후에는 도시계획시설로 결정된 골프장은 도시관리계획 변경 및 실시계획인가 변경을 통한 증설이 불가하므로 기존 도시계획시설 부지와 증설부지를 나누어 인허가를 추진하여야 한다. 우선 기존 도시계획시설 부지의 시설 변경이 동시에 필요할 경우 실시계획인가 변경을 통해 시설 변경이 가능하다. 증설부지는 협의매수 또는 토지사용권을 확보하고 토지의 형질 변경이 필요 시 산지전용·개발행위허가 등 별도 인허가 절차를 이행하여야 한다. 최종적으로 골프장 전체면적에 대한 등록체육시설업 사업계획 변경승인을 받은 후 공사 착공이 가능하다. 골프장 축소 시에는 도시관리계획 변경 및 실시계획인가 변경만을 통해 가능하다. 다만, 회원제 골프장의 경우에는 사업시설의 설치에 투자된 금액을 초과하지 아니한 범위에서 회원모집이 가능하므로 시설 축소 시 기존 회원의 입회금 추가 반납여부를 확인하여야 한다. 다음으로 지구단위계획구역 변경을 통한 골프장 증설 인허가는 도시관리계획 변경결정 및 지구단위계획구역 변경결정, 개발행위허가, 등록체육시설업 사업계획변경승인 등의 행정절차를 거쳐 진행된다. 골프장 축소도 증설 인허가와 동일하나, 회원제 골프장의 경우는 기존 회원의 입회금 추가 반납여부를 확인하여야 한다. 셋째, 골프장 증설·축소 시 기존 도시계획시설을 폐지하지 않고 지구단위계획구역을 중복 결정하여 인허가 추진이 가능하다. 지구단위계획구역 결정은 골프장 신규건설 절차와 동일하게 행정절차를 이행하여야 하며, 도시계획시설은 증설이 불가하므로 지구단위계획구역과 도시계획시설이 각각 다른 면적으로 관리된다. 아울러 지구단위계획이 도시계획시설과 상이하고 그 내용이 경미한 사항의 변경에 해당되지 않는 경우에는 지구단위계획구역 결정 시 도시계획시설 변경도 함께 진행하여야 하며, 실시계획인가 변경 등의 별도 인허가 절차가 필요하다.

골프장 사례는 2013년 전후의 인허가 변화에 대해 유형별 명확한 분석을 위하여 고시, 허가, 승인 등의 골프장 사업추진 절차를 완료(2013년 이후 신규건설 제외)하고, 2개 이상의 시군에 걸쳐 지역별로 다르게 인허가를 진행하지 않은 10개의 골프장 인허가 사례를 아래와 같이 선정하였다.

<표 5>

유형별 골프장 사례 인허가 고시(승인) 현황

3. 골프장 사례의 유형 분석

신규건설, 시설 변경(도시계획시설, 지구단위계획구역), 도시계획시설 및 지구단위계획구역 중복결정 등 3가지 유형에 대하여 10개 골프장 인허가 사례를 개발 흐름 별로 비교·분석한 결과 아래 [표 6]와 같은 결과가 도출 되었다.

<표 6>

골프장 인허가 사례분석

4. 유형별 골프장 사례의 문제점 분석

골프장 인허가 추진 시 행정절차에 대한 사례분석 결과를 토대로 4가지로 유형화하고 상존하는 문제점을 도출할 수 있었다. 여주 세라지오CC, 가평 리엔리CC, 포천 힐마루 관광레져 조성사업 등에서 나타난 제1유형의 문제점은 신규 골프장 건설 시 공공필요성이 인정되는 체육시설 여부에 대한 판단 기준 모호에 기인하였다. 여주 남여주GC, 광주 그린힐CC 등에서 나타난 제2유형의 문제점은 도시계획시설로 결정된 기존 골프장은 국토계획법상의 경미한 변경을 통해 소규모 확장이 불가하다는 점이었다. 안성 레이크힐스CC, 포천일동레이크GC 등에서 나타난 제3유형의 문제점은 지구단위계획으로 결정된 골프장을 증설하고자 하는 경우 인허가 절차가 매우 복잡하여 골프장 증설에 장애요인으로 작용한다는 점이었다. 여주 금강CC 등에서 나타난 제4유형의 문제점은 도시계획시설로 결정된 골프장을 지구단위계획구역으로 중복 결정할 경우 불필요한 행정절차를 중복 이행하여야 한다는 점이었다.

제1유형의 문제점을 좀 더 자세히 살펴보면, 국토계획법상 기반시설은 공공필요성이 인정되는 체육시설로 정의하였고, 기반시설의 세분 및 범위를 규정하고 있는 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」에서는 민간이 설치·소유하는 체육시설은 기반시설로 포함하지 않았다. 여주 세라지오CC는 2013년 이전 도시계획시설사업으로 신규 건설되었으나, 2013년 이후에는 민간골프장이 도시계획시설에 해당하지 않아 도시관리계획 변경결정(골프장 부지 마련), 영향평가(환경·교통·재해 등에 미치는 영향), 실시계획인가(토지이용계획 수립 및 도시계획시설사업 착공·준공), 토지수용(토지소유권 확보), 등록체육시설업 사업계획승인(골프장 공사, 골프장업 등록·운영) 등의 인허가 절차를 이행하지 못하게 되었고, 도시계획시설사업으로 신규 건설된 골프장 사례는 없었다.

그러나 2013년 이전에 주민 제안으로 사업 추진된 가평 리엔리CC는 도시관리계획 변경결정 및 관광휴양형 지구단위계획 결정(골프장 부지 마련)하였고, 영향평가, 토지 협의매수·사용승낙, 등록체육시설업 사업계획승인이 가능하여 신규 골프장 건설할 수 있었다. 가평 리엔리CC와 같은 방법의 골프장 건설은 도시계획시설 결정 및 토지수용 절차를 거치지 않아 2013년 이후에도 골프장 건설이 가능한 사업방식이다.

2013년 이후에도 미군공여구역법에 따라 반환공여구역·주변지역 개발사업으로 추진 중인 포천 힐마루 관광레져 조성사업은 골프장을 신규건설 예정이다. 포천 힐마루 관광레져 조성사업과 같이 민간을 사업시행자로 지정하고 사업 시행승인이 있은 때 도시관리계획 변경결정 및 관광형 지구단위계획 결정, 개발행위허가(토지의 형질 변경 등), 등록체육시설업 사업계획승인 등이 의제협의 된다는 것과 토지수용권을 부여 받아 강제수용이 가능한 것을 볼 때 공공성이 있는 사업의 경우에는 현행 법령상 아직도 골프장 신규건설을 허용하고 있다.

이에 국토계획법에서 규정한 공공필요성이 인정되는 체육시설의 범위를 구체적으로 마련한다면 국민의 건강 증진과 여가 선용에 이바지하기 위한 체육시설의 설치 목적을 달성하는데 도움이 될 수 있을 것으로 판단된다.

제2유형의 문제점을 살펴보면, 건전한 체육 및 여가활동 증진과 지역경제 활성화를 위하여 도시계획시설로 추진하였던 골프장이 2013년 국토계획법 개정으로 기반시설(체육시설)에서 제외되면서 기존 골프장의 구역경계 조정 및 소규모 확장 시 행정절차 이행에 혼선을 초래하게 되었다.

2013년 이전 시설 변경한 남여주GC는 증설부지를 포함하여 전체 골프장 부지에 대한 도시관리계획변경결정(골프장 증설을 위한 부지 마련) 후 실시계획인가를 변경(토지이용계획 변경 및 도시계획시설사업 착공·준공)하여 인허가 의제협의 및 토지수용이 가능하였다. 그러나 2013년 이후 시설 변경한 광주그린힐CC의 경우 증설부지를 도시계획시설로 결정이 불가하였다. 이에 전체부지에 대한 도시관리계획변경결정을 추진하지 않고, 토지이용계획 변경이 필요한 기존부지는 도시계획시설사업 실시계획인가를 변경하고 증설부지는 협의매수를 통해 소유권을 확보 후 별도의 개발행위허가 및 산지전용허가 등을 득하였다. 그리고 마지막으로 골프장 전체부지에 대한 등록체육시설업 사업계획변경승인을 받았다. 남여주GC와 광주 그린힐CC 비교 사례와 같이 복잡한 행정절차 이행으로 인허가 기간이 장기간 소요되어 사업시행자 부담이 가중되고 유연한 대응이 곤란한 실정이다.

또한 일부 골프장은 변경 증설 시 용도지역이 계획관리지역 및 생산관리지역에서만 입지가 가능하고 대부분 임야에 조성되는 골프장 특성상 농림지역 및 보전관리지역 내에서는 골프장 입지가 불가하여 사업계획을 포기하고 있다. 아울러 체육시설법에 의한 등록체육시설업 사업계획승인을 의제협의로 처리할 수 없어 증설 후 등록체육시설업 사업계획승인 면적과 도시계획시설 결정이 각각 다른 면적으로 관리되고 있는 실정이다. 따라서 도시계획시설로 결정된 기존 골프장에 대하여 완화규정 마련이 필요할 것으로 판단된다.

제3유형의 문제점을 살펴보면, 2013년 민간골프장이 기반시설로 제외되면서 도시관리계획 변경을 통하여 증설이 가능한 골프장은 관광휴양형 지구단위계획으로 결정된 골프장만이 가능하다. 그러나 2013년 이전 도시계획시설로 결정되어 실시계획인가 변경 시 관련법이 의제되는 골프장과는 다르게 관광휴양형 지구단위계획으로 결정된 골프장 증설의 경우에는 등록체육시설업 사업계획변경승인으로 공사 착공·준공을 처리하지 못하고 증설부지에 대하여 별도의 개발행위허가, 산지전용허가 등의 인허가를 이행하여야 한다.

안성 레이크힐스CC, 포천일동레이크GC의 경우에는 골프장 증설 시 우선 토지의 형질 변경 면적에 대하여 개발행위허가를 득하였으나, 전체 골프장 부지에 대한 등록체육시설업 사업계획변경승인 의제협의는 할 수 없어 공사착공을 위하여 별도 등록체육시설업 사업계획변경승인을 받아야 했다. 이에 비슷한 인허가 의제협의 절차를 중복으로 이행하여야 하고 인허가 소요기간이 연장되는 불편함이 있다. 따라서 향후 복잡한 인허가 절차를 간소화하는 절차가 필요할 것으로 판단된다.

제4유형의 문제점을 살펴보면, 2013년 이전 골프장은 도시계획시설 또는 지구단위계획으로 결정하여 신규건설 및 시설 변경을 추진하였고, 중복 결정한 사례는 없었다. 2013년 이후 여주 금강CC는 도시계획시설로 결정되어 있어 실시계획인가 변경을 통해 축소는 가능하나, 증설은 불가하여 증설부지에 대한 별도의 인허가 절차가 필요하였다. 이에 도시계획시설을 폐지 후 지구단위계획 결정 절차를 이행하는 대신 중복으로 지구단위계획을 결정하면서 여주KCC공장에 편입에 따라 축소된 도시계획시설과 증설부지를 편입하여 신규 결정한 지구단위계획 면적은 각각 다르게 관리하게 되었다. 물론 도시계획시설 폐지절차를 생략하여 당장에 인허가 절차는 간소화할 수 있었다. 그러나 지구단위계획구역 중복결정은 신규골프장 건설과 동일하게 영향평가(전략환경영향평가), 개발행위허가, 등록체육시설업 사업계획변경승인 등의 추가 행정절차 이행으로 사업시행자의 경제적 부담이 가중되었다.

그리고, 향후 시설 변경 시 도시계획시설도 함께 변경이 필요하여 실시계획인가 등의 추가적인 인허가절차 이행이 불가피 할 것으로 판단된다. 행정적으로도 이미 조성이 완료된 골프장임에도 불구하고 도시기본계획상 확보된 시·군의 지구단위계획 물량을 소진해야 하는 문제점이 있다. 따라서 불필요한 행정절차 중복 이행을 개선하여야 할 것으로 판단된다.

1. 제1유형 : 공공필요성이 인정되는 체육시설의 기준 개선

2011. 6. 30. 「국토계획법 제2조 제6호 등 위헌소원 등」에서 헌법불합치 결정의 요지는 기반시설로서의 체육시설의 종류와 범위를 대통령령에 위임하기 위해서는 체육시설 중 공공필요성이 인정되는 범위를 한정해 두어야 함에도 구체적인 범위를 결정하는 일을 전적으로 행정부에 일임하여 공익성과 개별체육시설의 성격을 고려하지 않은 채 구체적으로 범위를 한정하지 않고 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임하고 있으므로 헌법상 위임입법의 한계를 일탈하여 포괄위임금지원칙에 위배된다고 판시하였다.

그러나 당시 소수 헌법재판관의 반대의견을 살펴보면 당해 수용의 공공필요성을 지속적으로 보장하고 수용을 통한 이익을 공공적으로 귀속시킬 수 있는 제도적 규율 장치가 갖춘 경우에는 사인에 의한 수용이 헌법적으로 정당화 될 수 있다는 의견을 제시하였다.

아울러 헌법불합치 결정 이후 공공필요성이 인정되는 체육시설을 법령과 지침으로 정의한 사례도 있다. 2015. 1. 1. 제정된 「지역개발및지원에관한법률(이하 ‘지역개발지원법’)」이 대표적이다. 본 법률은 지역의 성장 잠재력을 개발하고 공공과 민간의 투자를 촉진하여 지역개발사업이 효율적으로 시행될 수 있도록 종합적·체계적으로 지원함으로써 지역경제를 활성화하고 국토의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 지역개발지원법에 공공필요성이 인정되는 체육시설의 기준을 마련한 사유는 2014.10.30. 헌법재판소에서 고급골프장 건설 등 공익성이 낮은 민간사업에도 수용권을 인정한 종전 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」에 대하여 헌법불합치 결정을 내린바, 지역개발사업을 시행하는 민간개발자는 공공필요성이 인정되는 사업을 시행하는 경우에만 토지 등을 수용할 수 있도록 함으로써 법률의 위헌성을 제거한 것이다. 2015.12.23. 일부개정을 통해 지역개발지원법상 공공필요성이 포함된 지역개발사업을 정의하고 세부기준을 「지역 개발 및 지원에 관한 업무처리지침」에 위임하였다. 주요내용은 공공필요성의 인정이 제외되는 지역개발사업은 고급골프장, 고급리조트로 한정하였다. 고급골프장의 범위에 국가 및 지방자치단체, 공공기관이 설치·운영하거나 소유한 골프장과 해당골프장이 소재한 시·도지역 내 대중골프장의 평균요금을 초과하지 않는 대중골프장을 제외하였다. 고급리조트는 시·도지사가 지역개발조정위원회 심의에 회부하여 공공필요성이 없음을 확인한 사업을 의미하며, 지역개발조정위원회는 해당 사업이 토지 등의 수용을 통하여 달성하려는 공익과 그로 인하여 재산권을 침해당하는 사인의 이익(사익)을 형량시, 사인의 재산권 침해를 정당화할 정도의 공익이 우월성이 인정되지 않음을 확인하도록 하였다.

위 논거를 종합해 보면 국토계획법상의 공공필요성이 인정되는 체육시설을 평균요금이 저렴한 대중골프장으로 대상을 확대하고 도시계획시설 결정 절차에서 도시계획위원회 심의를 거쳐 골프장 건설을 허용하는 제도개선이 가능할 것으로 판단되며, 신규건설 골프장의 도시관리계획 변경결정, 영향평가, 실시계획인가, 토지수용, 등록체육시설업 사업계획승인 등의 인허가 추진이 가능하여 대중골프장에 대한 수요를 대응할 수 있을 것으로 판단된다. 아울러 민간에서 건설하는 골프장이 서로 다른 법령 및 기준 적용에 따라 사업추진 가능여부가 달라지는 문제를 일부 해소할 수 있을 것이다.

그동안 공공이 아닌 민간 사업자가 개발하는 골프장에 토지수용권을 부여하여 재산권을 침해한다는 의견이 많았다. 따라서 대중골프장을 이용하는 불특정다수의 여가활동이 우선인지, 소수의 재산권 보호가 우선인지에 대한 면밀한 비교분석과 폭넓은 사회적 합의를 통하여 제도개선 방안이 마련되어야 할 것이다.

2. 제2유형 : 도시계획시설로 결정된 기존 골프장의 경미한 변경을 허용

현재 민간골프장이 도시계획시설에서 제외되었다 하더라도 기존 골프장은 아직도 도시계획시설로 관리되고 있어 규모 축소 시 도시관리계획 변경 결정 및 실시계획인가 변경은 가능하다. 따라서 골프장을 증설할 경우에도 현재의 도시관리계획 변경결정 시 경미한 변경(단위 도시계획시설부지 면적의 5% 미만의 변경인 경우, 지형사정으로 도시계획시설의 세부시설의 결정 또는 변경인 경우 등)에 준하여 골프코스 개선, 신규건축 등 소규모 개발이 가능하도록 법령 개정 등의 규제완화가 필요하다.

아울러 법령 개정 이전에도 기 도시계획시설로 결정된 골프장에 대하여 사업시행자가 토지소유권을 확보로 별도의 토지수용이 없는 경우에 한하여 증설 면적이 경미하다면 헌법불합치 결정의 취지(포괄위임금지원칙 위배)를 훼손하지 않는 범위 내에서 이를 허용할 수 있도록 정부에서 업무지침을 마련하는 방법도 있을 것이다.

이는 당초 체육시설 목적에 부합되는 범위 내에서 경미한 변경을 허용하여 난개발 방지 및 체계적인 개발을 유도함으로서 시설에 대한 효율적 관리와 계획적 설치를 유도하는 방안이 될 것이다.

3. 제3유형 : 지구단위계획으로 결정된 골프장 증설 시 인허가 절차의 간소화

도시계획시설로 더 이상 골프장 신·증설이 불가능한 상황에서 지구단위계획으로 결정된 골프장의 인허가를 중복으로 이행하는 절차에 대하여 간소화 및 처리기간 단축이 필요하다.

현행 법령상 골프장 공사의 착공·준공은 국토계획법에 의한 개발행위허가와 체육시설법에 따른 등록체육시설업 사업계획승인으로 할 수 있다. 개발행위허가는 공작물의 설치 또는 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등 개발면적에 대한 인허가로서 기존 골프장 부지와 별도로 진행하는 불편이 있다.

따라서 골프장 전체 면적을 관리하는 등록체육시설업 사업계획변경승인 시 개발행위허가를 의제협의 할 수 있도록 제도개선이 필요하다. 아울러 국토계획법상 개발행위허가 시에는 농지전용·산지전용허가, 하천·소하천·도로공사 시행의 허가 등 19개 법률을 의제협의 할 수 있으나, 체육시설법상 등록체육시설업 사업계획승인 시에는 개발행위허가 시 의제협의 되는 11개 법률을 포함한 17개 법률만이 의제협의가 가능하여 추가로 확대할 수 있도록 제도개선이 필요하다.

4. 제4유형 : 도시계획시설로 결정된 기존 골프장을 관광휴양형 지구단위계획으로 전환할 수 있도록 경과규정 마련

국민소득수준의 향상, 주5일제의 정착 등에 따라 가족단위 관광객이 지속적으로 증가하면서 단순 숙박이나 체육시설 이용에서 체류형, 관광형, 체험형으로 변화하고 있다. 산업적 측면에서도 경제 성장을 이끌었던 제조업은 경쟁력 확보를 위해 생산기지를 해외로 이전하고 있는데 반해 복합관광휴양시설은 자연환경이 좋은 지방지역에 위치하고 있어 지역경제 활성화 및 고용을 창출하는 역할을 가져와 지방도시의 인구유입 등 활력 증진에 기여하고 있다. 따라서 골프장의 경쟁력 강화를 위한 여러 가지 방안 중에 하나로 현재와 같이 단순히 체육시설만의 운영 보다는 복합개발을 통해 레저, 쇼핑, 숙박, 위락 등을 갖춘 체류형 복합관광휴양시설로의 변화가 필요하다.

그러나 현재 제도에서 기존 골프장을 변경하여 체류형 복합관광휴양시설로의 개발은 복잡한 행정절차이행을 통해 가능한 실정이다. 또한 변경 증설 없이 도시계획시설을 유지한 상태로 실시계획인가 변경을 통해 레지던스 호텔을 계획한 용인 코리아 퍼블릭 사례를 보면 골프코스 변경 및 길이 축소, 골프연습장폐지를 통해 숙박시설 계획이 가능하였으나, 체육시설 이용환경에 큰 변화가 있었다.

이에 민간골프장을 도시계획시설에 포함할 수 없다면 폐지하고 관광휴양형 지구단위계획으로 전환할 수 있도록 경과규정 신설이 필요하다. 2003. 1. 1. 국토계획법 시행 시 국토이용관리법상 시설용지지구는 각각 개발진흥지구 및 제2종지구단위계획으로 지정된 것으로 본다는 경과조치로 2010.12.15. 지구단위계획으로 결정된 용인 한원CC 사례와 같이 국토계획법상 기반시설에서 제외된 민간체육시설을 지구단위계획으로 전환할 수 있도록 경과규정을 신설한다면 사업시행자의 부담 완화 및 행정절차의 소요기간을 단축하여 골프장 재생을 유도하는데 도움이 될 것으로 생각된다.