공해차량제한지역 제도의 실효성 증진을 위한 개선방안 마련 및 효과분석

1. 제도의 개요

공해차량제한지역 제도는 수도권지역 대기환경개선을 위해 2005년 이전에 생산된 총중량 2.5톤 이상의 경유차에 대해 배출가스저감장치를 부착하지 않았거나 저공해엔진으로 개조 또는 교체하지 아니한 차량이 수도권 지역 내에서 운행을 제한하는 제도이다(강광규 외, 2015). 2010년에 수도권 지역에 처음 시행되었으나 동시에 시행된 것은 아니고 경기도, 인천광역시, 서울특별시의 순서로 시행되었다. 세 지역에서 동시에 시행되지 않고 순차적으로 시행된 이유는 이 제도의 시행근거가 되는 조항으로 처음 신설된(2008. 3. 21.) 「수도권 대기환경개선에 관한 특별법」(이하 수도권 특별법) 제28조의2항¹⁾을 보면 대기환경개선이 필요한 지역에 대하여 특정경유차의 운행을 제한할 수 있다고 하였고 운행제한 대상범위와 지역은 시·도의 조례로 정한다고 하였기 때문이다. 이로 인해 시행시기가 각각 다르고 공해차량제한지역 지정 및 운행제한에 관한 조례의 내용에 있어서는 크게 차이가 없지만 문구에 있어서는 지역별로 차이가 있다. 조례의 목적을 예로 들면 경기도는 대기환경 개선을 통한 주민의 삶의 질 향상, 인천시는 대기질 개선 및 시민의 삶의 질 향상, 서울시는 대기환경 개선을 목적으로 한다고 명시하고 있다.

<표 1>

공해차량제한지역 지정 및 운행제한에 관한 조례 비교

서울·경기·인천 세 지역의 공해차량제한지역 지정에 대한 목적의 표현은 달랐으나 결국은 세 지역 모두 수도권 특별법 제28조의2항에 명시된 대기환경개선을 위해 공해차량제한지역을 지정하고 이 제도를 시행하고 있다. 한편 대기환경개선을 위해 시행중인 여러 정책이 있음에도 불구하고 이 제도를 시행하게 된 배경으로는 경유차에서 배출되는 오염물질의 종류와 노후경유차의 배출특성에서 도입 취지를 알 수 있다. 자동차에서 배출되는 오염물질 중에서 인체건강을 포함하여 사회적으로 가장 문제가 되고 있는 물질은 미세먼지이고 미세먼지는 휘발유차에서는 거의 배출되지 않지만, 경유차에서 다량 배출되고있다. 또한, 공기 중에서 다른 물질하고 혼합 및 화학작용을 통해서 초미세먼지가 되는 질소산화물도 휘발유차에 비해 경유차에서 더 많은 양이 배출되고 있다. 이러한 경유차의 배출오염물질 특성과 함께 이를 더 악화시키는 요인은 경유차의 노후화에 따른 배출량의 증가이다. 아래 그림의 차령별 열화계수를 보면 오염물질마다 그 변화는 차이가 있지만 큰 방향에서 보면 모든 배출오염물질이 차령이 오래될수록 열화계수가 더 높은 것을 알 수 있다. 이로 인해 1대의 경유차가 운행한다 할지라도 노후한 경유차가 더 많은 오염물질을 배출하여 대기오염 및 인체에 더 큰 영향을 미치므로 이에 대한 조치로 공해차량제한 지역을 지정하여 시행하게 되었다(최기주 외, 2009).

<그림 1>

경유차 차령별 열화계수(왼쪽: CO, HC, PM10, 오른쪽: NOx)자료: 최기주 외(2009)

<그림 2>

노후 중형 화물차의 미세먼지 배출계수자료: 한진석 외(2015)

이와 함께 초미세먼지의 피해는 인구가 더 밀집된 지역일수록 그 피해가 더 커 그로 인한 사회적 비용도 증가하므로 다른 지역보다도 인구가 밀집되어 있는 수도권 지역을 대상으로 노후경유차에 대한 조치가 필요한 상황이었고 이러한 맥락으로 대기질 개선을 위해 공해차량제한지역 제도가 시행되었음을 추측할 수 있다.

한편, 모든 노후경유차량을 공해차량으로 간주하여 수도권지역에서 운행을 제한한 것은 아니다. 이와 관련하여 공해차량제한지역을 운행할 수 없는 대상에 대해서 자세히 살펴보면 공해차량제한지역을 운행할 수 없는 차량의 기준은 두 가지로 먼저 수도권 특별법 제25조1항에 따른 배출허용기준을 초과한 자동차로서 배출가스저감장치를 부착하지 아니하였거나 저공해엔진으로 개조 또는 교체하지 아니한 대기관리권역에 등록된 특정경유자동차와 「대기환경보전법」 제58조에 따라 저공해 조치 명령을 받은 자동차로서 해당 기간 내 배출가스저감장치를 부착하지 아니하였거나 저공해엔진으로 개조 또는 교체하지 아니한 자동차이다. 이를 종합하면 2005년 이전에 생산한 총중량 2.5톤 이상의 경유차 중 배출가스저감장치를 부착하지 않았거나 부착 이후 저감장치의 보증기간이 지난 경우, 저공해엔진으로 개조 또는 교체하지 않은 경유차를 의미한다. 대상이 되는 차량이 수도권 지역을 운행할 경우에는 과태료가 부과되는데 첫 위반 시에는 과태료 부과 없이 위반사실만을 통지하여 해당 자동차가 공해차량제한지역 대상차량임을 알 수 있도록 한다. 1차 위반하고 30일 이후부터 위반 시마다 1일 1회에 한하여 과태료를 20만원씩 부과하고 과태료 총액은 200만원을 초과할 수 없게 하였다.

2. 국내 현황

앞서 공해차량제한지역 제도의 개요에서 관련 법률과 대상차량, 시행지역 등을 살펴보았고 이번 국내 현황에서는 단속을 중심으로 한 제도의 운영 방안에 대해 살펴보고자 한다.

먼저 단속방식으로 공해차량제한지역에서 운행이 제한된 차량을 단속하는 방법은 서울, 인천, 경기지역 모두 다르다. 이는 세 지역 모두 지역의 조례를 기준으로 자동차의 단속을 위하여 무인단속시스템을 설치·운영할 수 있으며, 단속 담당공무원이 위반 자동차를 단속할 수 있다고 공통의 내용을 조례에 포함하고 있지만 실질적으로는 지역 상황에 맞게 각각의 방식으로 운영 및 단속을 하고 있는 것이다.

서울시는 서울시 전 지역을 공해차량제한지역으로 지정하여 운영 중에 있는데 이를 단속하기 위한 방법으로는 전용 폐쇄회로 TV인 CCTV(closed circuit television)와 차량번호자동인식기인 ANPR(automatic number plate recognition)를 6개 지점(강변북로 일산, 강변북로 구리, 서부간선도로, 올림픽대로 잠실, 올림픽대로 공항)에 총 22대 카메라를 설치하여 단속하고 있다. 단속시스템은 운행차량을 실시간으로 모니터링하여 제한대상차량이 진입하게 되면 단속위치와 일시, 단속차량번호를 포함하고 있는 영상자료가 시스템으로 전송된다. 이 시스템은 2012년 3월부터 가동을 실시하였는데 2013년 서울시에 등록된 위반 차량은 375대이고 이 중 35대에 과태료를 부과하였다. 2014년의 경우는 679대가 위반 차량으로 이 중 67대에 과태료를 부과하였다.

인천시의 경우 옹진군 영흥면을 제외한 인천시 전 지역을 공해차량제한지역으로 지정하고 운영 중에 있는데 이를 단속하기 위한 방법으로는 단속인력이 비디오카메라를 이용하여 직접 단속을 하고 있다. 제도의 시행 이후 2012년 6월까지 2년 동안의 단속 위반 차량은 인천시 등록 차량 16대를 포함하여 총 23대가 단속되었다. 그러나 과태료 부과 없이 위반 사항 공지의 행정조치만 취하였다.

경기도의 경우 광주시, 안성시, 포천시, 여주시, 양평군, 가평군, 연천군을 제외한 24개 시를 공해차량제한지역으로 지정하고 운영 중에 있다. 경기도의 단속방법으로는 기존에 설치되어 있는 CCTV를 활용하여 단속하고 있는데 주정차 단속용 CCTV에서 과태료가 부과된 자동차 중에서 공해차량제한지역대상 차량을 선별하는 방식으로 단속이 이루어지고 있다. 제도 시행 이후부터 2012년 6월까지 109대의 차량이 위반단속되었고 이 중 1대가 유일하게 과태료를 부과받고 나머지 차량은 위반사실을 통지하는 방식으로 처리되었다(강광규 외, 2015).

1. 해외 사례

국내현황에 대해 살펴본 바와 같이 국내의 경우 단속 및 운영시스템 한계로 인해 여러 문제점이 야기되는 것이므로 해외 사례의 단속과 운영방식에 대해 초점을 맞추어서 살펴보고자 한다.

1) 스웨덴

스웨덴은 공해차량제한지역(LEZ) 제도의 개념과 동일한 환경지역(Environmental Zone, EZ)제도를 고텐부르크, 헬싱보리, 룬드, 마뢰, 묄른달, 스톡홀름, 우메오, 웁살라 등 총 8개 도시에서 시행하고 있다. 적용대상은 총무게가 3.5톤 이상의 디젤 대형트럭과 버스이며, 운행기준으로는 Euro-3 차량은 첫등록일로부터 8년, Euro-4 차량은 첫등록일로부터 8년간 운행이 가능하며 질소산화물저감장치(Selective Catalytic Reduction, SCR)가 부착된 매연포집필터(Particulate Trap) 리트로핏의 경우 최대 2016년까지 운행이 허용되었다. Euro-5 차량과 에너지효율차량(Energy Efficient Vehicles, EEV)도 첫등록일로부터 8년간, 리트로핏 차량은 2020년까지 운행이 가능하다. Euro-6 차량이나 리트로핏을 통한 Euro-6 차량 그리고 그 이상의 차량의 경우 환경지역에서 운행하는데 제한이 없다.

<표 2>

스웨덴 환경지역 운행 기준

운영방식으로는 환경지역임을 알리는 도로표지판을 설치하여 일반지역과 구분하고 있으며, 환경지역기준미달 차량에 대해 스티커를 부착하고 이에 대해 인력을 통한 단속을 시행하고 있다. 환경지역은 24시간 365일 연중내내 운영이 되고 있으며 규정 위반 차량은 1,000크로나의 벌금이 부과된다.

2) 영국

영국은 브라이튼, 런던, 노리치, 노팅엄, 옥스퍼드 5개 도시에서 공해차량제한지역제도를 시행하고 있다. 먼저 적용대상으로 런던을 제외한 4개의 도시는 공용버스가 대상이다. 런던의 경우 디젤엔진의 대형 트럭과 버스, 대형 밴이 대상이며 청소차, 구급차량, 카라반 등의 특수차량, 상업용차, 공용차 상관없이 모두 포함하고 있다.

적용기준에 있어서 브라이튼과 옥스퍼드는 Euro-5 배출기준을 만족해야 하고 노리치와 노팅엄은 Euro-3 기준을 만족해야 한다. 런던은 3.5톤 이상의 대형트럭과 5톤 이상의 버스는 Euro-4이고 5톤 미만의 미니버스와 특수차량은 Euro-3 배출기준을 만족해야 한다. 런던은 현재의 LEZ 제도보다 더 강화된 기준을 적용한 ULEZ(Ultra Low Emission Zone) 제도를 2019년 4월 8일부터 시행예정으로 모터사이클과 청소차량 등은 Euro-3, 승용차, 밴, 미니버스의 경우 디젤은 Euro-6, 가솔린은 Euro-4, 대형버스와 트럭은 Euro-6가 적용된다.

운영방식으로는 LEZ 지역임을 알리기 위해서 런던은 도로표지판을 사용하고 있으며 다른 4개 도시의 경우 공용버스만이 적용대상이어서 버스 사업자와 사전 협의를 통해 공지 및 합의가 되어 있어 도로표지판을 활용하고 있지 않다.

<그림 3>

런던의 Low Emission Zone 도로표지판자료: urbanaccessregulations.eu/

운영방식으로 각 도시의 LEZ 기준을 만족했다 하더라도 무조건 진입이 허용되는 것은 아니다. 노팅엄을 제외한 4개의 도시는 모두 사전에 LEZ 기준 충족에 대한 증명과 함께 차량 등록이 되어야 한다. 5개 도시 모두 공휴일과 주말을 포함하여 365일 24시간 적용이 되며 CCTV 감시와 강력한 인력단속을 시행하고 있다. 위반차량은 약 60파운드의 벌금이 부과되며 런던은 차량별로 500~1,000파운드의 벌금이 부과된다. 이에 대한 효과로 런던에서는 2012년 기준 PM10 배출량 평균 7%, NOx 배출량 평균 10%가 감소한 것으로 발표되었다.

3) 독일

독일은 공해차량제한지역제도를 환경지역(Umwelt Zone)으로 표기하여 베를린, 뮌헨, 쾰른, 프랑크푸르트 등 총 75개 도시에서 시행하고 있다. 적용대상은 디젤차량과 촉매전환장치가 없는 가솔린 차량이며 적용기준은 디젤차량은 Euro-4, 가솔린 차량은 Euro-1이다. 운영방식으로는 공통된 도로 표지판을 활용하여 운전자에게 환경지역임을 알려주고 있으며 운전자는 색깔로 구분된 스티커를 차량 앞유리에 부착하여 환경기준에 부합한 차량임을 공시하고 있다.

<표 3>

독일의 Umwelt Zone 환경기준 및 스티커

단속방법으로 CCTV 활용과 인력단속을 시행하고 있으며 환경지역 스티커 미부착 차량 및 기준 미달차량에게는 80유로의 벌금을 부과하고 있다. 이에 대한 효과로 베를린 지역에서는 2010년 기준 PM 배출량이 약 58% 감소하였고 NOx 배출량은 20% 감소한 것으로 발표되었다.

4) 이탈리아

이탈리아의 공해차량제한지역은 교통제한지역(zona a traffico limitato, ZTL)이라 명명하고 있으며 약 110개 도시에서 시행 중에 있다. 도시마다 다른 적용대상과 기준을 갖고 있으며 공해차량제한지역제도를 시행하는 다른 나라와의 주요한 차이로는 다른 나라의 도시들의 경우 공통의 대상과 기준으로 24시간 365일 제도를 운영하지만 이탈리아의 경우 도시 내에서도 지역에 따라서 적용기준이 다르고 그 지역에서도 시간대를 구분하여 적용차량과 기준이 있다. 또한, 리트로핏을 통한 규제기준 만족을 허용해주는 도시와 허용을 하지 않는 도시도 있고 교통제한지역 진입을 위한 차량 등록에서도 등록이 필요한 도시와 등록이 요구되지 않는 도시도 있다. 벌금의 규모도 도시마다 다양하게 부과하고 있다. 공통의 사항으로는 도로 표지판과 단속방법으로 카메라와 인력을 통해 단속이 이루어지고 있다.

로마는 이탈리아의 대표적 도시로 심각한 교통체증과 이로 인한 교통공해가 있는 만큼 교통제한지역제도를 시행하고 있는 가장 대표적인 도시인 로마를 중심으로 교통제한지역제도를 살펴보고자 한다.

로마는 도시 중심과 철길주변(Railway ring), 환경지역(Green zone)으로 3개의 교통제한지역으로 구분하여 시행하고 있다. 도시중심지역에서는 가솔린차량은 Euro-2, 디젤차량은 Euro-3 기준으로 기준미달 차량은 주중 6:30~18:00, 토요일 14:00~18:00에 교통제한지역에 진입할 수 없다. 대형트럭의 경우 좀 더 세분화 되어 있는데 3.5톤 미만의 트럭은 7:00~10:00와 16:00~20:00에는 Euro-3, 17:30~20:00에는 Euro-4 이상의 차량만이 진입 가능하다. 3.5톤 이상의 트럭의 경우 7:00~20:00에는 Euro-3이고 6.5톤 미만의 트럭은 7:00~20:00에 전기·LPG·CNG·하이브리드 차량만인 진입 가능하다. 반면 6.5톤 이하의 트럭 중 전기·LPG·CNG·하이브리드차량은 언제든지 교통제한지역에 진입이 가능하다. 철길주변의 교통제한지역 제도는 대게 겨울에 시행이 되며 공기 오염 정도에 따라서 운영기간이 확대되기도 한다. 작년의 경우 2015년 12월 15일에 시작하여 2016년 10월 31일까지 확대 시행되었다. 공휴일을 제외한 주중에만 적용이 되며 적용기준은 가솔린차량 Euro-2, 디젤차량은 Euro-3이다. 환경지역에는 Euro-3기준 이상의 차량만 가능하며 심한 공해가 발생하면 차량 2부제 혹은 차량전면제한 조치가 취해질 수 있다.

<그림 4>

로마의 ZTL

로마는 리트로핏을 통해 교통제한기준을 만족한 차량도 교통제한지역의 진입을 허용하지 않고 있으며 진입 시 70유로의 벌금이 부과되고, 유효한 차량배출인증 스티커가 없는 경우도 70유로가 추가적으로 부과된다.

2. 선행연구 고찰

공해차량제한지역 제도와 관련한 국내의 선행연구는 크게 2010년을 기준으로 구분할 수 있는데 2010년 이전의 연구들은 공해차량제한지역 제도 도입의 타당성과 다양한 운영 방법의 시나리오에 따른 효과를 분석하였다. 2010년 이후에는 제도의 실효성 확보 방안이나 제도 운영의 개선방안에 대해서 다루었는데 이는 제도를 통해 자동차배출가스 저감 효과가 나타나지 않았기 때문에 이를 개선하기 위한 여러 연구가 수행되었다.

먼저 2010년 공해차량제한지역 제도의 도입 이전의 연구들을 살펴보면 최기주 외(2009)에서는 공해차량제한지역 제도 운영전략을 수립하고 이를 평가하였다. 운영전락은 크게는 대상차량과 대상지역에 따라서 수립하였는데 대상차량에 대한 구분은 차종과 중량, 차령으로 구분하여 등록차량 혹은 운행차량기준을 적용하였고 대상지역은 서울시, 수도권, 전국으로 구분함에 따라 총 6개의 운영전략 시나리오를 설정하였다. 제도 시행에 따른 시나리오별 대기오염물질 저감효과는 배출가스저감장치 부착에 따른 효과를 기준으로 적용하여 이에 따른 배출가스 저감효과를 공해차량제한지역 제도의 편익 항목으로 적용하여 제도 시행에 따른 필요·제반 비용과 편익을 통해 제도 시행의 타당성을 평가하였다. 시나리오 분석결과를 바탕으로 도출된 연구결과의 의의 및 시사점으로는 7년 이상 경과된 노후 경유차의 배출가스저감장치 부착과 1998년식 이전 노후 경유차의 조기폐차 시행방안이 가장 효율적이라는 결과를 도출하였다. 더불어 저공해와 대상차량을 수도권 등록차량 기준으로 설정하는 것보다 수도권 내 운행차량 기준으로 설정하는 것이 더 효과적인 것으로 분석됨에 따라 연구 분석결과를 토대로 공해차량제한지역 제도를 설계할 수 있는 유의미한 자료인 것으로 추측할 수 있다.

안성채·최기주(2007)에서는 제도 시행 이전에 행해진 연구이므로 제도 수립을 위한 다양한 필요 항목에 대해서 자세히 다루었다. 먼저 대상차량 선정에 대해서는 사용 연료, 중량, 차령의 자동차 배기가스배출 특징을 고려하여 7년 이상 된 총 중량 3.5톤 이상의 경유차량을 대상으로 선정하였다. 공해차량제한 대상지역으로는 수도권 관리권역을 제한 지역으로 선정하여 교통수요예측모형을 통해 오염물질 저감효과를 산출하여 제도 시행의 타당성을 제시하였다. 이 연구는 대상차량 선정에 있어 사용 연료와 중량, 차령별 배출 특징을 분석하여 가장 적합한 대상차량을 선정하였다는 점에서 의의가 있는 연구이다.

김동영 외(2007)에서는 공해차량제한지역을 수도권 대기관리지역 전체, 서울시 지역, 경기도 내 주요 7개 도시지역으로 구분하여 각각 7년 이상 경과한 차량을 대상으로 선정하여 분석하였다. 제도의 운영방안에 대해서는 감시 및 단속방안을 중심으로 다루었는데 크게 CCTV와 번호자동인식기 시스템, 태그와 비콘 시스템에 대해 장·단점을 비교·분석하였다. 감시 및 단속방안의 검토결과로는 CCTV와 차량번호자 동인식 시스템이 더 많은 비용과 인력이 요구되므로 태그와 비콘 시스템을 제안하였고 이를 바탕으로 대상지역별로 효과와 비용을 산정하여 타당성 평가를 수행하였다. 평가 결과에 따른 시사점으로는 공해차량제한지역을 넓게 설정하면 그 효과는 크지만 비용이나 단속이 어려워 실효성이 적다는 결론을 도출하였다. 결국 단속과 감시에 필요한 비용과 인력이 이 제도의 실효성으로 즉결된다는 것을 보여줌에 따라 공해차량제한지역 제도에 대한 단속과 감시의 중요성을 증명한 연구로 큰 의미가 있다.

한진석 외(2015)에서는 공해차량제한지역 제도의 개선 및 확대의 필요성 및 타당성에 대해서 연구하였다. 현행 단속 및 행정운영 등의 한계로 제도 시행이 제대로 되고 있지 않지만 명시된 기준과 원칙에 따라서 운영이 된다면 대기질이 크게 개선이 된다는 모델링 분석을 통하여 그 효과를 보여줌으로써 제도 운영에 대한 필요성과 타당성을 증명하였다. 또한, 초미세먼지 그 외의 배출가스 오염물질에 대한 적절한 관리를 위해 대기환경 통합관리전략 운영과 관리계획에 대해 종합적으로 다뤘다는 점에서 의미 있는 연구이다.

강광규 외(2015)에서는 공해차량제한지역 제도의 실효성 확보 및 효율성 제고를 위해 문제의 원인과 이에 대한 해결 및 개선방안을 다루었다. 단속적 측면에서는 차량번호자동인식시스템 설치를 확대하는 방안과 함께 제도의 효과가 있기 위해서는 지역별로 최소 몇 개 이상이 필요지점에 설치하여야 한다고 구체적으로 언급하였다는 점에서 의미가 있으며 예산상의 제한으로 최소 필요지점에 한 번에 시스템을 설치하기 어려운 점을 고려하여 제한지역 내에서도 시급성이 요구되는 일부 지역을 선정하여 단계적 설치방안을 제안하였다. 공해차량제한지역 제도의 대상차량에 대해서는 비수도권 등록차량의 단계적 적용의 필요성과 이에 대한 방안으로는 오염부하가 큰 중대형 승합 및 화물차에서 장기적으로는 소형 승용차까지 확대하는 것이 필요하다고 언급하였다. 특히 차종 및 관리오염물질확대에서 세밀한 분석을 통해 유의미한 방안을 제안하였는데 그 내용으로 경유차량만을 제한 대상으로 한정함으로 인해 자동차에서 배출하는 다양한 오염물질 중에서 미세먼지만 감축되는 한계가 있으며, 또한 노후경유차일수록 더 많은 대기오염물질을 배출하듯이 휘발유차, LPG차 건설기계도 역시 노후화가 될수록 더 많은 오염물질을 배출하므로 대상 차량의 확대가 필요하다고 언급하였다.

지금까지 살펴본 선행연구 내용을 종합하면 제도 시행 이전인 2010년 이전의 연구는 대상차량과 지역에 대해 어떤 방안으로 공해차량제한지역 제도를 설정하고 그에 따른 효과는 어떻게 되는지 분석함에 따라 제도의 타당성도 함께 보여주는 체계의 연구가 대부분이다. 반면, 제도 시행 이후인 2010년 이후에는 대부분의 연구가 제도 시행에 대한 문제점과 원인을 분석하여 이에 대한 해결 방안과 개선방안을 제안하는 연구로 구체적으로는 제도의 운영적 측면과 효과적 측면에서의 실효성 확보 방안과 효율성 제고방안에 대해 제안하였다. 하지만 실효성 확보와 효율성 제고에 대한 개선방안이 현실적 한계로 인해 제대로 실현되기 어려워 아직까지는 큰 효과를 보지 못하는 점을 고려하여 이번 연구에서는 좀 더 현실적인 실효성 확보 방안에 대해 제안을 하고자 한다. 또한, 지금까지 다루지 않은 제도의 형평서 측면에 대한 부분도 본 연구에서 함께 살펴보고자 한다.

1. 문제점

지금까지 살펴본 공해차량제한지역 제도의 개요를 포함한 현황과 해외사례를 바탕으로 도출할 수 있는 국내 공해차량제한지역 제도의 문제점은 크게 2가지로 먼저는 실효성 부재이고 또 다른 하나는 형평성 문제이다.

2) 형평성 문제

형평성 문제는 공해차량제한지역 제도의 대상차량과 연관한 문제로 「수도권 대기환경개선에 관한 특별법」 제28조의2에는 운행제한 대상차량의 기준 중 하나인 대기관리권역에 등록된 특정경유자동차에 대해서 공해차량제한지역 제도를 시행하고 있는데 이는 서울, 인천, 경기 수도권 지역에 등록된 차량만이 제한 대상이 됨에 따라 수도권 등록 차량과 비수도권 등록 차량과의 형평성에 문제가 된다. 수도권 등록차량만을 제한 대상으로 한 취지에는 수도권 지역에 인구와 생활인프라가 집중되어 있어 대기질 악화에 따른 대기환경개선적 차원에서 제한을 최소화하기 위해 수도권 내에 운행이 많은 수도권 등록 차량만을 제한 대상으로 한 것이겠지만, 수도권 지역에 등록된 제도의 대상차량은 약 32만대이고 비수도권 지역에 등록된 제도의 대상차량은 약 88만대로 차량대수에서 약 2.7배 차이가 나므로 비수도권 등록 차량이 수도권 내에서 운행거리가 더 짧아서 수도권에 미치는 대기환경영향이 더 적다고 할 수 없다. 또한, 전국 미세먼지 농도를 살펴보면 2015년 서울의 미세먼지 농도는 45㎍/㎥로 서울지역보다 더 높은 지역이 인천, 경기, 부산, 대전, 울산, 강원, 충북, 충남, 전북, 경남지역 등이 있다.

<표 4>

전국 미세먼지 농도(단위: ㎍/㎥)

전국 미세먼지 농도 자료를 통하여 알 수 있듯이 미세먼지에 관한 문제는 수도권 문제만이 전국에 해당하는 문제인 상황에서 수도권 지역이 타지역보다 미세먼지가 심각하기때문에 수도권 지역에 국한하여 공해차량제한지역 제도를 시행한다고 하기에는 어패가 있다. 형평성 측면에서의 또 다른 문제는 대상 차량에 관한 것으로 경유차만을 대상으로 한 이유는 미세먼지 때문으로 LPG나 휘발유차는 경유차에 비해 미세먼지를 적게 배출하기에 LPG차나 휘발유차는 제외하였다. 그러나 환경부(2017) 자료에 의하면 초미세먼지가 미세먼지보다 더 입자가 작아 인체에 더 위해한 영향을 미치고 이러한 초미세먼지는 자동차의 직접배출보다는 자동차에서 배출되는 배기가스에 의하여 대기에서 다른 물질들과 화학반응을 통해 생성되는 비중이 더 높다는 것을 보여주고 있다. 2015년 기준 도로이동오염원에서 발생하는 초미세먼지는 7,289톤이고 2차 생성에 의한 초미세먼지의 양은 21,124톤으로 발표하였다. 아래의 초미세먼지 구성 성분 및 주요 발생원을 보면 자동차의 배기가스 중 NOx가 초미세먼지 구성 성분인 NO₃-로 변한다는 것을 볼 수 있다.

<그림 5>

초미세먼지(PM2.5) 구성 성분 및 주요 발생원

자동차에서 배출되는 NOx 물질은 경유차에서만 배출되는 것이 아니다. 이 점이 바로 문제가 된다. 제작차 배출허용기준 오염물질 대상을 살펴보면 휘발유 및 LPG차는 일산화탄소, 질소산화물, 탄화수소, 포름알데히드이다. 공해차량제한지역 제도가 미세먼지만을 고려한 정책이라면 노후경유차만을 대상으로 하는 것이 틀린 것은 아니겠지만 미세먼지가 인체에 위해하기 때문에 인구 밀집지역인 수도권 지역을 대상으로 시행하는 것이라면 초미세먼지에 대해서도 고려하는 것이 더 적절하다고 할 수 있다. 또한, 휘발유와 LPG차 역시 노후화가 진행될수록 더 많은 오염물질을 배출하므로 이러한 점에서도 노후경유차만을 대상으로 제도를 운영하는 것은 타당하지가 않다.

2. 개선방안

본 항목에서는 앞서 문제점으로 제기한 공해차량제한지역 제도의 실효성 및 형평성 부재의 두 가지 측면의 개선방안을 도출하고자 한다.

먼저 실효성 측면에서 제기한 실효성 부재의 원인은 단속이 제대로 이루어지지 않기 때문이며 현행의 단속방법에서 단속이 제대로 이루어지기 위해서는 상당한 예산이 필요하나 단기간에 예산 확보를 할 수도 없다. 결국은 많은 비용을 전제가 되는 현행의 단속방법에서 많은 비용이 들지 않으면서 단속이 제대로 이루어질 수 있는 방안을 마련해야한다. 이러한 상황을 고려하고 적절한 단속이 이루어 질 수 있는 방안으로 프랑스, 독일 등 공해차량제한지역 제도를 시행하고 있는 해외국가의 성공적 단속운영 방식인 스티커 방식을 제안하고자 한다. 차량에 스티커를 붙여 해당 차량의 위반 여부를 단속하는 스티커 방식이 국내의 상황에 적절한 이유를 설명하면 먼저 비용적 측면이다. 현행의 방식은 크게 자동번호인식시스템과 인력단속으로 자동번호인식측정기가 고가의 장비이므로 이러한 방법은 고비용적 방법이며 인력단속도 제대로 단속이 이루어지기 위해서는 차량의 번호와 차량등록 시스템의 데이터베이스를 비교하여 위반 여부를 확인해야 하는 등 상당수의 담당인력을 증원해야 하므로 이 역시 고비용의 방법이다. 반면에 스티커 방식은 스티커 자체가 저렴하며 차량에 붙여진 스티커를 보고 단속하는 방법 역시도 주정차 위반이나 불시 단속과 같은 기존의 단속시스템을 활용하면 되므로 추가로 인력이 필요하거나 하지 않는다. 스티커가 차량의 앞뒤 창문에 붙여 있다면 기존의 주정차 단속을 하는 CCTV를 통하여 주정차 위반차량의 번호가 찍혀 CCTV 자료를 통해 주정차 위반 과태료를 부과하듯 이와 동일한 개념으로 CCTV 자료를 통해 스티커를 확인하여 공해차량제한지역 위반 여부를 쉽게 판별할 수 있다. 또한, 신호위반이나 과속 카메라에서도 신호위반이나 과속위반을 한 차량 중 공해차량제한지역 제도를 위반한 차량을 쉽게 확인하여 과태료를 부과할 수 있다. 음주운전이나 안전벨트 미착용 등의 불시 단속의 경우에도 차량에 붙여 있는 스티커 확인을 통해 공해차량제한지역을 위반 차량을 단속할 수 있어 저비용의 스티커와 기존의 단속방법 활용을 통해 제도의 실효성을 확보할 수 있다.

참고로 제도의 실효성 확보를 위해 현행 과태료 20만원보다 더 높은 금액을 과태료로 책정하여 공해차량제한지역 진입 적발 시 부과되는 과태료 부담을 통해 노후경유차 운전자들의 자발적 준수를 유도할 수 있다. 하지만 이러한 방법마저도 위반차량에 대한 단속이 전제가 되었을 때 효과가 나타날 것이다. 왜냐하면 공해차량제한지역 위반 차량 첫 적발 시에는 과태료 부과가 아니고 위반차량 공지 발송이 된다. 즉 첫 적발 시까지는 누구든 공해차량제한지역을 고려하지 않고 진입 및 운행을 할 가능성이 매우 높아 단속이 대대적인 방법으로 꾸준히 이루어지지 않는다면 제도의 효과는 발생하지 않는다.

<표 5>

나라별 공해차량제한지역 제도 비교

위의 표는 나라별 과태료 금액과 단속방식을 보여주고 있다. 언급된 해외 나라들은 공해차량제한지역제도를 통해 어느 정도 지속적인 효과가 나타나고 있는 나라들로서 단속방식은 크게 스티커 방식을 통한 인력단속과 번호인식카메라 방식이다. 해외 나라들과 국내 과태료 금액을 비교해보면 프랑스, 독일, 이탈리아, 스웨덴은 국내의 과태료보다 낮다. 그럼에도 불구하고 앞서 언급하였던 바와 같이 공해차량제한지역 제도를 통해 자동차 배출가스 배출이 저감되는 효과를 보고 있다. 결국 공해차량제한지역 제도의 실효성은 과태료 금액의 문제가 아니라 단속의 문제라고 볼 수 있다.

두 번째 개선방안은 앞서 문제점에서 언급한 형평성 측면에서 설명한 바와 같이 수도권 지역의 노후경유차에 대해서만 수도권 지역 운행을 제한하고 더 많은 규모의 비수도권 차량에 대해서는 운행을 허용하는 것은 형평성에도 어긋나며 더 이상 수도권 지역에만 국한하여 공해차량제한지역 제도를 운영하기에는 미세먼지가 심각했던 수도권 지역의 대기질 개선이라는 기존의 취지와 목적에도 맞지 않는다. 따라서 스티커 방식을 통해 제도의 실효성을 확보하고 공해차량제한지역을 전국으로 확대하여 형평성 확보와 함께 제도의 효과를 제고함에 따라 미세먼지 등의 대기질 개선을 전국적으로 이루어나가자는 것이다. 추가로 더 제안하고자 하는 개선방안은 제도의 점진적 측면이다. 공해차량제한지역 대상차량은 2005년 이전에 제작된 총 중량 2.5톤 경유차량으로 제작차 배출허용기준의 정도가 2005년과 2006년에 차이가있어 그럴 수는 있겠지만 2006년 차량도 현재의 기준으로 10년 이상된 차량으로 이 차도 역시 앞서 그림에서 보여준 노후차량의 열화계수를 보면 반드시 관리가 필요한 차량이다. 따라서 차량의 제작연식과 인구 밀집지역에 따라서 운행제한의 기준 차이를 두자는 것이다. 예를 들어 제작연식의 범위에 따라 2003년 이전 차량, 2005년 이전 차량, 2008년 이전 차량 등에 대해 스티커 색상을 구분하고 차량의 혼잡도 및 대기농도에 기준하여 운행을 제한하자는 것이다. 이와 함께 과태료 차이를 두는 것이 오염자부담원칙에도 맞는 행정처리일 것이다.

세 번째 개선방안으로는 형평성 측면과 효과 확대 측면으로 앞서 문제점에서 언급한 초미세먼지 저감을 위해 현행 노후경유차만을 대상으로 하는 것에서 노후된 휘발유 및 LPG차도 공해차량제한지역 대상에 포함시키는 것이다. 이는 초미세먼지가 미세먼지보다 더 인체에 위해하다는 점과 자동차에서 직접 배출되는 초미세먼지의 양보다 자동차 배출가스가 대기 중에서 화학반응을 통해 2차 생성되는 양이 더 많으므로 휘발유 및 LPG차도 공해차량제한지역 대상에 포함시키는 것이 제도의 형평성 및 효과 제고의 측면에서 더 적절하다.