지역정치와 다양성 : 직접민주주의 제도로서 추첨제의 활용 가능성 연구

1. 대의제와 민주주의

기본적으로 대의제가 18세기 미국 혁명(1776년), 프랑스 혁명(1789년)을 통해 과거의 구체제를 대체하는 새로운 제도로서 논의되고 실행되려 했을 때, 대의제는 민주정에 반대되는 개념이었다. 프랑스의 정치사상가인 몽테스키외(1689~1755)는 <법의 정신>에서 각각의 통치체제를 설명하면서 권력이 한 사람의 손에 집중되는 군주제와 달리 공화제는 권력이 민중에게 속하는 체제로 설명한다. 이어 그는 공화제를 두 가지로 구분을 하는데 공화제에서 집단으로서 인민 전체가 주권을 가지면 민주주의가 되며, 주권이 일부 인민의 손에 집중이 되면 소수특권제가 된다고 주장했다(Montesquieu, 2016: 32-35). 몽테스키외의 민주주의제와 소수특권제의 구분은 이후 소수특권제의 정치적 형태가 구체화되고 이를 옹호하는 사람들의 민주주의 비판을 통해 명확해진다.

미국 혁명과 프랑스 혁명을 통해 앙시앵 레짐 시기의 왕과 귀족의 지배로부터 자유롭게 된 미국과 프랑스의 부르주아 계층은 당연히 공화제를 갈망했다. 구시대 지배층의 지배로부터 해방되는 확실한 방법은 왕이 없는 통치체제를 만들고 유지하는 것이었다. 이는 새로운 지배계층으로서 혁명의 정신을 유지하고 자신들의 계급적 이익을 확보할 수 있는 선택이었다. 하지만 어떤 식의 공화제이어야 하는가에 있어서 그들의 선택은 민중이라는 혁명의 정신보다는 계급적 이익에 매몰될 수밖에 없었다. 그들은 사회ㆍ경제적 자산을 바탕으로 혁명전 이미 왕정치하에서 행정직이나 정치관련 직무를 맡아보면서 구체제 속에서 사회적 네트워크를 형성하고 있었다(Reybrouck, 2013: 116). 새로운 정당성을 바탕으로 자신들이 권력의 전면에 나서고 싶었던 그들은 일반 국민들이 권력의 주인임을 이야기하면서도 일반 국민들이 스스로 통치할 수 있는 개인적 역량이 부족하다고 주장했다. 그리고 월등한 능력을 가진 자신들이 국민들의 이익을 대표할 수 있을 것이라 주장했다. 몽테스키외의 분류법에 따르면 민주주의 보다는 소수특권제를 옹호하게 된다.

이와 같은 이유로 새로운 시대의 부르주아 엘리트들에게 있어 일반국민이 지배하는 민주주의는 새로운 국가에 어울리지 않는 제도였다. 미국 헌법의 아버지 제임스 매디슨은 민주주의를 “동요와 논쟁으로 가득 찬 구경거리”로서, “일반적으로 명이 짧은 것만큼이나 과격한 죽음을 맞기로 예정되어 있다”고 했다(Madison, 1787a). 미국의 2대 대통령 존 애덤스 또한 “민주주의는 결코 오래 지속하지 못한다. 민주주의는 오래지 않아 쇠퇴할 것이다. 민주주의는 스스로 기진해서 죽음을 초래한다. 이제껏 자살에 이르지 않은 민주국가는 한 번도 본적이 없다”고 주장했다(Adams, 1851). 프랑스의 경우 혁명의 선봉에서 1차 국민의회 구성원으로 참가한 앙투안 바르나브는 민주주의를 “가장 증오할 만하고, 가장 전복적이며, 민중 자신에게도 가장 해가 되는 정치체제”라고 비난 했다(Depuis-Deri, 2013: 115). 민주주의를 반대하는 새로운 엘리트 지배계층이 주장한 것은 ‘대의제’였다. 대의제는 민주주의와 다른 통치체제로 민주주의보다 본질적으로 우수한 체제였다. 제임스 메디슨은 대의 정부에서는 선택된 시민 집단이라는 매개를 거치면서 대중의 견해가 정제되고 확대되는 효과를 가진다고 했다. 또한 선출된 집단의 현명함은 나라의 진정한 이익을 잘 분별할 수 있을 것이며, 그들의 애국심과 정의에 대한 태도는 일시적이고 부분적인 이해관계 때문에 나라의 진정한 이익을 희생하지 않을 것이라고 주장했다(Madison, 1787b). 이와 같은 주장은 통치자와 피통치자 사이에 질적인 차이가 있음을 전제한다. 선출된 통치자들은 현명하며, 뛰어난 자질을 가지고 개인적인 이해관계에 얽매어 나라의 진정한 이익을 희생시키지 않는다. 이와 같은 이상적인 엘리트의 존재를 전제함에 따라 대의제는 민주정보다 훌륭한 통치체제가 되는 것이다. 반면 시에예스는 대의제가 민주정보다 우월한 이유로 피통치자보다 질적으로 뛰어난 대표들의 존재를 전제하지 않는다. 그는 대의제가 개개인들 경제적 생산과 교환에 기반을 두고 있는 “상업사회”의 조건에 적합한 정부 형태라고 믿었다. 상업 사회에서는 시민들이 개인들의 경제적 생산을 이유로 공공 업무에 지속적으로 참여할 수 없기 때문에, 공공 업무를 위해 헌신할 수 있는 사람을 선택해야 한다(Manin 1997: 15).

이와 같이 18세기 대의제가 미국과 프랑스에서 인류정치사에 얼굴을 내밀었을 때의 상황을 보면 현재 많은 사람들이 대의제를 민주주의의 하나의 유형으로 보는 시각과 확연한 차이가 있음을 알 수 있다. 직접민주주의와 대의민주주의의 비교를 위해서는 어떻게 대의제가 민주주의의 하나의 유형으로 인식되게 되었는가에 대한 설명이 필요하다.

2. 대의제가 대의민주주의로: 선거의 민주화 현상

18세기의 대의제는 구체제를 대체하는 새로운 모델이었다. 대의제를 통해 바꾸어야할 구체제의 특징 중에 하나는 권력의 세습이었다. 어느 가문에서 태어났다는 이유만으로 권력 세습의 정당성을 인정받는 통치체제는 새로운 시대에 맞지 않는 것이었다. 근대 대의 정부의 특징은 권력이 세습되지 않는다는 것이다. 권력이 세습되지 않는다면 새로운 권력의 정당성은 사회 구성원들의 동의로서 가능할 것이다. 새로운 시대의 대의제를 제임스 메디슨은 ‘공화정’이라고 불렀다. 그에게 있어서 공화정은 그 모든 권력이 직접 혹은 간접적으로 전체 인민으로부터 나오며 대의제를 통해 운영되는 정치체제이다(Dahl, 2001: 251-254). 공화정에서 모든 권력이 전체 인민으로부터 나온다는 것을 주기적으로 증명하는 것은 ‘선거’였다. 하지만 정말 선거라는 것이 모든 권력이 전체 인민으로 나온다는 것을 실질적으로 보여주고 증명하기에 충분할 것이었을까? 오히려 미국 공화정은 전체 인민의 권력이 구현되는 방법을 선거로 축소시키면서 동시에 인민의 권력 행사 구현을 방해하는 많은 제도들을 만들었다. 예를 들어 투표를 할 수 있는 참정권은 전체 인민에게 허용되지 않았다. 주마다 차이가 있기는 하지만 재산이 있는 소수 백인 남자들에게만 참정권이 허용되었을 뿐 여성, 원주민, 흑인들에게는 참정권이 주어지지 않았다. 게다가 이렇게 축소된 인민을 통해 선출된 대표들이 모인 하원을 견제하기 위해 상원이라는 귀족적 의회를 설립하였다. 이는 공화정이 실천적 면에서 인민의 의지에 기반하는 인민의 정부가 아니라 특권과 재산을 중요시하고 대중을 공포의 대상으로 보면서 그들의 권리를 제한하고자 했던 귀족정에 기반하고 있음을 보여준다. 미국 공화정의 이와 같은 특징은 비단 미국만의 것은 아니었다. 프랑스 제헌의회는 ‘능동적인’ 시민과 ‘수동적인’ 시민을 구분했는데 이중에 능동적인 시민만이 투표를 할 수 있는 권리가 주어졌다. ‘능동적인’ 시민의 자격을 얻기 위해서는 3일치에 해당하는 임금을 직접세로 지불해야했다. 물론 여성, 노예, 극빈자, 유랑민, 수도승은 투표를 할 수 없었다. 그럼에도 불구하고 프랑스의 경우에는 부동산 소유자들에게 국한되었던 미국보다 참정권이 더 광범위하게 인정되었다고 할 수 있다. 그러나 프랑스에서 있었던 선거 대의제의 반민주적인 또 하나의 특징은 누가 대표로 선출될 수 있는가에 있었다. 1978년 제헌의회는 토지를 소유하고 있으며, 납세금액이 적어도 은화 1마르크가 되는 사람만이 국회의원으로 선출될 수 있음을 결정하였다. 이는 500일 임금과 맞먹는 금액이며, 단지 인구의 1%만이 이 조건을 충족할 수 있다고 여겨졌다(Manin, 1997: 130). 경제적 부에 따라 대표의 자격을 제한하는 것은 누구나 국민의 대표로 선출될 수 있고, 그럼으로 ‘인민에 의한 지배’라는 핵심 이념을 실천한다는 민주주의 원칙에 반하는 것이었다.

선거 대의제가 군주제를 대체하면서 가지고 온 사회의 변화는 ‘세습 없는 귀족정’이었다. 과거 왕과 귀족을 대체할 새로운 귀족은 제한된 사람들의 투표를 통해 선출되었다. 미국의 초대 대통령들은 그들 스스로 ‘인민이 뽑은 왕’이라고 생각할 정도로 귀족정치에 대한 과거의 전통을 잊지 못했다. 그러나 선거가 세습을 몰아냈다는 사실에서 선거는 새로운 시대를 여는 특징으로 보이기도 한다. 선거에 기반한 대의 공화제가 19세기 20세기에 걸쳐 민주주의로 불러지게 된 계기를 마련한 사람으로 알렉시 드 토크빌을 이야기할 수 있다. 19세기 지성계에 상당한 영향력을 발휘한 토크빌이 19세기 초 미국에 9개월 체류하면서 쓴 책 <미국의 민주주의>는 사람들이 미국의 공화정을 민주주의라고 인식하는데 중요한 공헌을 하게 된다. <미국의 민주주의>에서 그는 미국에서 ‘정치적 권리’라는 개념이 가지는 위상과 그로 인해 다른 나라들보다 광범위하게 적용되었던 시민의 참여기회와 조건의 평등에 큰 기대를 하게 된다(Tocqueville, 1840: 319-322). 그러나 그도 선거제도에 대해서는 상당히 부정적인 의견을 제시한다. 그는 선거가 다가오면 선거가 모든 사람들의 마음을 사로잡는 유일한 큰 사건이 되면서 사람들 사이에 각종 음모가 판치고 사회적 동요만 심해지며 시민들의 분열이 발생하는 것을 걱정했다. 또한 대통령은 국가의 이익을 위해 통치하는 것이 아니라 자신의 재선을 위한 최선을 다하고 감정에 따라 자신의 마음이 가는 대로 행동한다고 비판한다(Tocqueville, 1840: 200-204). 토크빌을 통해 미국식 공화정이 민주주의로 불리게 되는 계기가 마련되었지만, 정작 토크빌은 선거라는 정치시스템에 호의적이지 않았다는 것을 볼 수 있다.

선거 대의 공화제가 유럽에서 민주주의 규범으로 자리 잡게 된 또 하나의 계기는 1830년 독립한 벨기에인들이 작성한 헌법이었다. 벨기에 헌법은 왕권을 인정하였으나 왕권은 헌법과 의회의 권한에 종속되었다. 투표권은 정액지대 납입자에게만 부여되었지만 그 기준이 프랑스보다는 느슨했고 미국이나 프랑스와 달리 직접선거제를 도입했다. 또한 언론의 자유, 집회의 자유가 헌법에 명시되었다. 반면 신생국가내에서 기득권 세력의 명맥을 이어갈 수 있는 상원제도를 도입했다. 상원 자리는 오직 상당한 재산을 보유한 사람만이 차지할 수 있었다. 1831년 이 헌법이 만들어진 이후 많은 근대국가들이 벨기에 헌법을 그대로 차용하거나 헌법 작성의 교범으로 사용하였다. 스위스, 독일, 스페인, 그리스 네덜란드, 룩셈부르크, 루마니아, 불가리아, 터기 등 많은 국가들의 헌법을 통해 벨기에 헌법은 복제되었고 하나의 규범으로 정착되었다(Reybrouck, 2013: 132-135). 요약하면 미국식 선거 대의 공화제에 토크빌이 ‘민주주의’라는 이름을 붙어주었고, 벨기에 헌법은 이와 같은 ‘민주주의’가 유럽에서 기준 모델이 되도록 상당한 역할을 했다고 할 수 있다.

이후 ‘선거 대의 공화제 민주주의’ 모델은 서구중심주의의 흐름을 통해 전 세계의 보편적인 민주주의의 형태로 자리잡아갔다. 선거가 민주주의 모델의 중심으로 떠오르면서 모든 민주주의 발전 논의는 민주주의 원칙 자체에 대한 것보다는 투표권 확장으로 그 초점이 맞추어지게 된다. 선거제도의 도입과 투표권의 확장이 민주주의를 가늠하는 기준이 되어 버린 것이다. 또한 선거는 민주주의를 넘어 인권과도 연관이 된다. 1948년 공표된 세계인권선언은 “국민의 의지는 국가 공권력의 권위를 정립하는데 토대가 된다. 이 의지는 정기적으로 치르도록 정해져 있는 정직한 선거를 통해 표현되어야 한다”고 명시하고 있다. 국제적인 권위를 가진 인권 선언을 통해 우리는 선거에 대한 국제적인 신뢰와 그 보편성의 힘을 느낄 수 있다. 그럼에도 불구하고 선거는 국민들의 인권과 민주주의를 보장해주는 제도가 아니라는 것을 인식할 필요가 있다.

그렇다고 해서 선거의 민주화 현상을 폄하하는 것은 아니다. 모든 시민들의 1인 1표라는 정치적 권리를 획득하기 위해 역사적으로 수많은 갈등과 희생이 있었다. 이 정치적 권리의 획득 과정을 통해 많은 사회적 변화도 발생했다. 사람들은 이를 민주적 변화, 역사적 진보로 생각했다. 이와 같은 사람들의 판단이 틀렸다고 할 수 없다. 모든 시민의 1인 1표라는 동등한 정치적 권리는 분명히 평등주의적이고 민주주의적인 측면을 가지고 있기 때문이다. 하지만 문제는 이와 같은 방법적 수단이 민주주의의 전부인 것처럼 오도되었다는 것이다. 선거는 기본적으로, 결과적으로 귀족주의적인 측면을 가지고 있다. 이와 같은 논의를 제외하고 ‘선거권’의 확산에만 집중함으로써 민주주의에 대한 논의가 왜곡되어 왔다고 할 수 있다. 왜곡된 민주주의의 논의에서는 민주주의의 문제점에 대한 인식과 이에 대한 해결책도 한계를 가질 수밖에 없다.

1. 아테네 민주주의 사례

직접민주주의에 대한 오해는 직접민주주의의 사례로 언제나 이야기되는 고대 아테네 민주주의에 대한 오해로 이어진다. 일반적으로 아테네의 민주주의가 직접민주주의에 대한 사례로 이야기되는 이유는 시민들이 광장에 모여 민회를 개최하고 국가와 관련된 문제를 다수결로 결정했기 때문이다. 시민들의 직접적인 정치 참여와 결정이 직접민주주의 중요한 요소임에는 의문이 없다. 하지만 아테네의 민주주의를 직접민주주의로 이야기할 수 있는 이유는 이와 같은 민회뿐만 아니라 그들이 대표를 뽑는 방식과 교체하는 방식에도 있다. 아테네에서도 시민들의 대표를 선출했다. 즉 대의제를 운영했다. 어느 사회나 그 사회를 이끌어가는 지도자는 있기 마련이다. 지도자는 사람들을 대표해서 합리적 의사결정을 내리는 역할을 한다. 아테네에서도 그들을 이끌어 나갈 대표가 필요했고 존재했음은 당연하다고 할 수 있다. 하지만 아테네에서의 이와 같은 대의제의 운영이 아테네의 직접민주주의를 훼손했다고 보지 않는다. 아테네의 직접민주주의를 민회에만 초점을 맞추어서 이해하는 것은 현대 대의민주주의를 지지하는 입장에서 보고 싶은 것만 보는 것이라고 할 수 있다.

직접민주주의를 상징하는 민회는 약 6,000명의 시민들이 한 곳에 모여, 정치적 의견을 발언할 수 있는 동등한 권리를 가지고 법안과 소송을 제안, 의결하는 기관이었다. 그리고 시민들은 법안을 표결하고 고위직 공무원을 선출하였다. 그런데 직접민주주의를 상징하는 민회는 중요한 권력기관이기는 했지만 상당수의 주요한 권력은 민회가 아닌 다른 기관들이 가지고 있었다. 주요한 기능들은 선출된 행정관과 500인 평의회, 민중법원에서 수행했다. 이 세 가지 기관의 공통된 특징은 추첨을 통해 선발된 시민들에 의해 운영되었다는 점이다. 아테네의 행정부를 구성했던 700명 정도의 행정직 중에서 600명 정도가 추첨을 통해 충원되었다. 30세 이상의 시민들 중에 행정관이 되고 싶은 사람은 지원을 해야 했다. 이는 30세 이상의 모든 시민을 대상으로 추첨이 이루어진 것이 아님을 의미한다. 행정관으로 선출되고 싶은 사람은 자신의 이름을 추첨기계에 넣고 추첨의 결과에 따라 행정관직 수행의 여부가 가려졌다. 행정관의 임기는 1년이었으며 같은 직책을 한 번 이상 할 수는 없었다. 동일한 직책이 아닌 경우 다른 행정직에 지원할 수 있었다. 행정관 선출이 추첨과 1년 단위의 로테이션으로 이루어졌다는 사실은 모든 시민이 통치자와 피통치자가 될 수 있는 가능성을 의미한다. 추첨에서 이름이 뽑힌 시민은 직무 수행 전에 일종의 자격심사를 받아야하는데, 이 자격심사는 추첨으로 뽑힌 자의 능력을 심사하는 것이 아니라 세금을 제대로 냈는지 군복무는 마쳤는지 와 같은 기본적인 시민의 의무를 수행했는가를 심사하는 것이었다. 행정관은 민회와 민중법원의 감시를 받았으며 임기 중에 시민들은 그들에게 책임을 묻고 직무정지를 요구할 수 있었다. 행정관의 불신임 투표로 불신임 제안이 투표로 통과되면 사건은 법정에 회부되어 유무죄 판결을 받게 된다. 행정관은 임기가 끝나면 결산 보고서를 제출해야 했다. 추첨으로 선출된 행정관에 대한 이와 같은 제도는 추첨으로 무능력한 사람이 운으로 선출될 수 있다는 우려를 감소시키는 장치로 생각할 수 있다. 항시 이루어지는 행정관에 대한 감시와 결산 보고서의 제출, 자격 심사는 행정관으로 지원하기 전에 자기 검열과정을 갖도록 했을 것이며, 능력에 대한 평가로 행정관으로서의 기준을 시민들 스스로 습득하고 있었을 것이기 때문이다. 700명 중 나머지 100명 정도는 민회에서 투표로 선출되었다. 아테네인들은 업무 수행 능력이 중요한 직책, 예를 들어 최고 군사령관, 최고 재정 담당관 같은 직책은 선거를 통해 충원하였다. 선거를 통해 선출되는 행정관은 추첨을 통해 선출된 행정관들과 그 임기가 1년으로 같았지만, 동일한 직책을 연속해서 수행할 수 있었고 임기에 대한 제한도 없었다. 예를 들어 기원전 4세기 장군들 중에 가장 유명한 포키온은 45년 동안이나 그 직책을 맡았다.

시민 대표 평의회인 500인 평의회는 일종의 시민 대표 협의체로 민회를 지도하는 역할을 했다. 평의회의 위원들도 1년 임기로 추첨을 통해 임명되었는데, 두 번 이상 평의회 위원이 될 수 없었다. 평의회의 의석은 지역의 인구에 비례해서 할당되었다. 평의회가 개최되는 날 위원들은 자신들이 대표하는 지역에서 수당을 지급받았는데, 이는 사람들이 평의회의 참여로 발생하는 경제적 손해 때문에 정치 참여를 하지 않으려는 것을 막기 위한 방법이었다. 이런 금전적 보상은 평의회 위원 뿐 아니라 행정관, 재판관, 배심원, 나중에는 민회 참석자에게도 이루어졌다. 평의회는 법적으로 최고 권위 기관이었다. 평의회는 직접적으로 민회와 연결되어, 민회에서 어떠한 논의들이 이루어져야 할지를 미리 토론했다. 민회가 의결한 법령의 절반 정도는 사실상 평의회가 제출한 법안을 비준하는 것이었다. 평의회는 외교 업무 또한 수행했는데 외국과의 협상 결과를 민회에 제출했으며, 해군과 해상무역의 행정을 수행함으로 중요한 군사적 기능도 담당하였다. 또한 재정 업무를 포함한 주요 공공 업무와 다른 행정관에 대한 포괄적인 감시 역할을 했다. 따라서 추첨으로 임명된 평의회의 역할은 현재 우리의 시스템에 비교를 한다면 의회와 행정부 내의 외교, 군사, 재정, 감사의 역할 등을 합친 것과 같다고 하겠다.

아테네 직접민주주의의 중요한 한 축을 담당했던 또 하나의 기관은 민중법원이었다. 민중법원을 운영하기 위해서 매년 30세 이상의 지원자 중에서 6,000명을 추첨하였다. 그리고 이들은 1년 동안 배심 재판소를 구성했다. 매일 여러 법정이 동시에 열렸고 6,000명의 추첨자 중에서 당일 법정에 참여하고 싶은 시민들은 법정에 나가 다시 한 번의 추첨을 통해 그 날 필요한 재판관이나 배심원으로 선출되었다. 그리고 재판관들은 또 다른 추첨을 통해 어느 법정에 들어갈 지를 결정했다. 민중법정이 가진 가장 중요한 정치적 기능은 민회에 제출된 법안에 대해 비합법성을 판결하는 것이었다. 민회에서 법안을 최초로 발의한 발의자를 기소하는 것으로, 설령 그 법안이 만장일치로 통과되었다 해도 비합법성의 문제로 기소될 수 있었다. 민회에서 이미 통과된 법안이라도 이의 신청이 들어오면, 법안의 효력은 판결이 날 때까지 중지된다. 비합법성에 대한 기소는 법안의 절차적 기술적 문제뿐 아니라 법안의 내용, 즉 기존 법률에 저촉되거나, 비민주적이라는 이유로, 공공의 이익을 해친다는 이유로 이루어질 수 있었다. 비합법성의 여부를 판단하는데 있어서 그 절차는 민회의 방식과는 질적으로 달랐다. 민회보다는 더 적은 수의 배심원의 참여와, 쌍방의 토론을 통해 깊이 있는 심사가 오랜 시간동안 가능했다. 투표는 비밀투표가 원칙이었다. 만약에 법정의 판결이 기소자(민회의 법안에 반대하는 사람)의 편으로 이루어진다면, 그 법안에 대한 민회의 결정은 폐기되고 그 법안을 발의했던 발의자는 벌금형을 받게 된다. 기소자 또한 그의 고발이 투표자 가운데 5분의 1이하의 표를 얻게 되는 경우에는 상당 금액의 벌금을 받았다. 이와 같은 민중법정의 기능은 법정이 민회의 활동에 정치적 통제가 가능했음을 보여준다. 민회에서 법안을 발의하고자 하는 민회원은 이와 같은 정치적 부담을 항상 고려해야 했다. 민중법정은 탄핵에 대해서도 심사를 했다. 탄핵에 대한 고발은 우선적으로 민회에 제출되었는데 탄핵에 대한 검토가 법정에서 이루어졌다. 민중법정이 가지고 있는 일부 권력은 국가의 최고 권력에 해당하는 것으로 바로 민회의 결정 사항을 뒤집을 수 있는 것이었다. 현재 헌법재판소의 그것과 비교할 수 있을 것이다.

2. 직접민주주의와 선거 대의민주주의 관계

일반적으로 직접민주주의에 대한 논의는 대의민주주의와의 제도적 차이점을 비교하면서 이루어진다. 대의민주주의가 인민, 시민을 대표해 선출된 대표가 시민 대신에 공동체와 관련된 문제를 결정하면서 운영되는 반면에, 직접민주주의는 시민들이 대표를 선출하지 않고 직접 의사 결정 과정에 참여해 공동체의 문제를 해결하는 방식으로 이해된다. 즉, 인민을 대표하는 대표자가 있고 없느냐에 따라서 직접민주주의와 대의민주주의를 구분하는 방식이다. 그런데 이와 같은 구분은 하나의 제도적 차이를 가지고 본질적인 차이까지 재단해 버리는 성급함을 보여주고 있다. 대의제인 추첨제는 이와 같은 성급함이 가지고 있는 문제점을 보여준다. 역사적으로 대의민주주의라는 제도적 모델이 만들어지기까지는 민주주의는 직접민주주의라고 불린 적이 없다. 민주정과 민주정이 아닌 것으로 구분되었을 뿐 직접민주주의와 대의민주주의의 구분 자체가 없었다. 사실 직접민주주의라는 개념은 선거 대의제가 민주주의로 인식되면서 이후 이와 구별을 위해 만들어진 개념이라고 할 수 있다. 선거 대의민주주의를 기반으로 직접민주주의라는 민주주의의 한 분류가 만들어 진 것이다. 그리고 앞의 아테네 사례에서 보듯이 개념적으로 만들어진 직접민주주의를 역사적 사례를 근거로 설명하면서 오히려 역사적 사례가 잘못 이해되는 상황도 발생하고 있다. 이와 같은 오류를 바로 잡기 위해서는 직접민주주의를 단순한 ‘대표유무’의 차이(대표유무는 직접민주주의와 대의민주주의의 차이를 구별할 수 있는 특징이 아니다.)로 이해하는 것이 아니라, 역사 안에서 민주주의의 본질을 찾아 그것을 현실화했던 제도의 이해에서부터 시작해야한다.

앞에서 언급했던 것처럼 직접민주주의라는 용어는 선거 대의민주주의의탄생 이후 이와의 비교를 위해 만들어진 개념이라고도 할 수 있다. 대표 없이 시민들의 직접적 참여로 모든 일을 처리했던 방식을 직접민주주의라고 부른다면 이와 같은 직접민주주의는 역사적으로 존재하지 않았다. 현재의 대의민주주의와 다른 형태로 역사적으로 존재했던 과거의 민주주의 형태를 우리가 ‘직접’ 민주주의라고 부른다면, ‘직접’이라는 용어가 의미하는 바가 바뀌어야한다. 시민들의 직접적 참여뿐만 아니라 권력 행사의 대의적인 면까지 고려해야 하며, 현재 대의제와 질적으로 달랐던 과거 아테네 대의제가 가지고 있는 특징을 직접민주주의에 포함시켜야한다.

링컨의 유명한 ‘인민의, 인민에 의한, 인민을 위한 (of the people, by the people, for the people) 정치’의 정의를 적용한다면 직접민주주의는 “인민의”(of the people) 지배가 제도적으로 보장되는 정치제도라고 할 수 있다. 선거 대의민주주의는 인민의 투표 (by the people)로 선택된 대표가 인민들을 위한 정치 (for the people)를 하는 제도이지만 인민의 지배 (of the people)에 있어서는 취약하다. 선거 대의민주주의에서 일반 국민이 국회의원이 되는 확률은 정치 엘리트와 비교할 수 없을 정도로 낮다. 일반 국민이 피통치자가 되면서 통치자가 될 수 있는 가능성이 제도적으로 보장되어 있는 것이 직접민주주의라고 할 수 있다. 현실적으로 귀족정이 되어버린 선거 대의민주주의 래서 인민의 지배는 귀족의 지배로 치환되었다고 할 수 있다. 아테네의 대의제가 현재 선거 대의민주주의와 질적으로 다른 점은 추첨을 통해 모든 시민이 행정관, 배심원, 재판관이 될 수 있는 동등한 기회를 보장받았다는 것이다. 현대 선거 대의민주주의가 간접민주주의인 이유는 선거에 의해서만 선출된 통치자가 인민을 다스리기 때문이며, 아테네의 대의제가 직접민주주의로 이해될 수 있는 이유는 추첨을 통해 선출된 통치자가 인민을 다스리기 때문이다.

현재 직접민주주의는 왜곡되어 인식되고 있는 면이 많다. 대표적인 사례가 직접민주주의를 여론조사에 의한 정치로 생각하고 있는 것이다. 여론조사의 결과대로 따라하면 그것이 현대적 형태의 직접민주주의라는 것이다. 기본적으로 이와 같은 생각은 그 근저에 직접민주주의가 비합리적이라는 전제에 기반하고 있다. 사안에 따라 이랬다저랬다 하는 충동적이고 감성적인 여론을 따라 국가적 사안을 결정할 수는 없다는 것이다. 그러나 이와 같은 여론조사에 의한 정치는 직접민주주의와 관련이 없다. 우선 여론조사라는 것은 현대 선거 대의제의 장치이다. 대표들이 정책을 결정하기 전 일반 국민들의 의사를 참고하기 위한 정보이다. 그것도 모든 국민에게 그들의 의사를 물어보는 것이 아니라, 여기서도 ‘대표’된 다고 생각되는 표본의 의사를 수학적으로 분석해서 내놓은 결과이다. 뿐만 아니라 확률로 설명되는 여론조사의 결과는 항상 오류와 왜곡의 가능성을 가지고 있다. 여론조사를 국민의 뜻을 생각하는 것은 선거 대의제적 사고 틀 안에서 직접민주주의를 보는 편의주의에 기반한 사고이다. 즉 ‘대의민주주의/직접민주주의 = 대표/직접참여’ 라는 단순한 이분법에 기초한 사고이다. 앞에서 지속적으로 언급했다시피 직접민주주의 또한 대표를 선출해 운영하는 제도이다.

여론조사가 아테네식 직접민주주의에 따라 직접민주주의 성격을 가지기 위해서는 여론을 형성한 사람은 민중법원에서 다시 한 번 여론의 공익성에 대해 심도 깊은 심판을 받아야 하며, 그 결과에 대한 책임을 져야한다. 직접민주주의는 결정, 심의, 책임이 모든 것이 시민들이 참여로 이루어지는 제도이다. 특히 시민에게 심의와 책임을 부여하지 않는 제도는 직접민주주의적인 제도라고 할 수 없다. 직접민주주의적 제도는 선거 대의제도와 달리 민주주의의 기본원칙이라고 할 수 있는 인민의 지배, 달리 이야기하면 인민이 통치자이면서 피통치자라는 개념, 통치와 복종을 번갈아하는 것이 실질적으로 보장되는 제도를 의미한다.

3. 선거 대의민주주의의 실패에 대한 두 가지 시각

이스턴(David Easton)은 정치를 “사회적 가치들의 권위적 배분” (the authoritative allocation of value for a society)으로 정의한다(Easton, 1953). 이와 같은 정치의 정의에 민주주의가 결합을 한다면 사회적 가치들의 권위적 배분의 과정에서 시민들의 참여가 있고, 시민들의 뜻이 반영되어야 한다. 그것을 제도적으로 형상화한 것이 직접민주주의와 선거 대의민주주의이다. 하지만 현재 직접민주주의는 예외적인 사례로, 선거 대의민주주의가 보편적인 민주주의의 형식으로 인식되고 있다. 그러나 선거 대의민주주의에 대한 불신이 전 세계적으로 확산되면서 그의 대안으로 직접민주주의에 대한 관심이 높아지고 있다. 직접민주주의적 운영시스템을 실천하는 이탈리아의 오성운동이나 스페인의 포데모스와 같은 정당들이 각국에서 국민들의 지지를 획득해 나가고 있다. 소위 ‘대의민주주의 실패’는 사회적 가치들의 권위적 배분의 과정에서 시민들이 배제된 채, 정치 엘리트들의 정치 이익이 배분의 목적과 결과가 되는 상황을 의미한다. 한국의 대의민주주의 경우, 카르텔을 형성한 정치 엘리트들의 집단 정치로 작게는 국회의원들의 만성적인 국회 태업부터 크게는 대통령의 국정농단까지 민주주의 실패의 사례를 중단 없이 생산해 내고 있다.

시민과 대표자들의 정치거리가 점점 멀어지면서 발생하는 선거 대의민주주의의 문제에 대한 처방은 선거 대의민주주의를 어떻게 보고 있느냐에 따라 해결책을 달리한다. 대의민주주의를 바라보는 시각은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 하나는 대의민주주의를 직접민주주의에 대한 차선으로 보는 시각이다. 시공간의 제약에 따른 현실적인 이유에서 선거 대의민주주의 제도를 운영하지만 직접민주주의를 실현시키는 기본이념은 항상 우선적으로 지켜져야 한다는 것이다. 루소가 영국 국민들이 자유로운 것은 오직 의회의 의원을 선출할 때뿐이며 일단 선출이 끝나면 노예로 돌아간다며 선거 대의제를 비판했던 맥락과 같이한다. 이와 같은 시각에서 선거를 통해 국민들의 의사를 대신 표출하는 대표들의 역할은 말 그대로 ‘대리자’, ‘전달자’의 역할로 국한되어야 한다.

선거 대의민주주의에 대한 다른 시각은 선거 대의민주주의를 직접민주주의 차선책이 아닌 그보다 이상적인 정치제도로 바라보는 것이다. 플라톤과 아리스토텔레스가 민주주의를 중우정치라고 비판했던 맥락을 공유하고, 아테네식 직접민주주의가 감정적 선동에 취약했다고 주장한다. 아테네의 경험을 반성하고 감성, 선동 보다는 이성에 기반한 심의(審議)가 기반이 되는 정치 기제를 선호한다. 이는 공공선을 추구하는데 필수적인 심의 능력을 가진 대표들을 통해 실현될 수 있다. 선거 대의민주주의를 직접민주주의의 차선으로 생각하는 사람들과 달리 이상적인 정치기제로 주장하는 사람들에게 있어, 대표자는 독립적이고 자율적인 판단 능력을 가지고 시민들의 의견이 옳지 않다고 생각한다면 이를 거부할 수 있는 말 그대로의 대표자인 것이다. 따라서 성공적인 대의제를 위해서 대표들의 심의 기제가 잘 작동하는 것이 중요하다.

이와 같은 시각차에 따라 해결책이 달라지는 것은 당연하다. 직접민주주의에 대한 차선으로 선거 대의민주주의를 바라보는 시각에서 대의민주주의의 실패는 대표들이 국민들의 의지를 제대로 ‘대리’하지 못하기 때문에 발생한 ‘대표의 실패’를 그 원인으로 생각한다. 따라서 ‘대표의 실패’를 고치기 위해서는 정치인들의 카르텔 형성을 막고, 사적 당파적 이익에 매몰될 수 있는 환경들을 제거하고, 국민들의 직접적 참여와 감시기능을 활성화 시켜야 한다. 예를 들어 국민발안제를 통해 정치인들이 자신들의 이익이 관련되어 있어서 소위 ‘중이 제 손으로 머리를 깎지 못하는’ 사안에 대해 국민들이 직접 관련 법안을 발의함으로써 문제를 해결할 수 있다. 또한 국민투표제를 통해 정부와 정치인들이 국민들의 뜻에 반하는 법률을 만들었을 때 이것의 실행 여부를 국민들이 직접 선택함으로써 그들의 대표에 대한 견제와 감시를 할 수 있을 것이다. 그리고 대표들이 윤리적으로 정치적으로 국민들의 대표자로 그 역할을 충실히 하지 못할 때 소환하여 대표의 자격을 박탈할 수 있는 국민소환제를 마련함으로써, 대표자들이 대리하는 데 있어서 유권자들의 뜻이 지속적으로 반영되게 할 수 있을 것이다.

반면에 선거 대의민주주의를 이상적인 정치제도를 보는 입장에서는 대의민주주의의 실패를 ‘대표의 실패’가 아닌 ‘심의의 실패’를 그 원인으로 본다. 우리가 대의민주주의의 위기를 이야기하고 대의제를 비판함에도 불구하고 대의제가 현재 인류 보편적인 정치제도로 성공하여 안착된 이유는 대의 기제에 내장된 심의성 때문이고, 현재 대의제의 위기는 현재의 정치가 선호 집합적 정치 행태, 즉 국민들의 집합적 선호에 따라 정치를 운영하는 행태로 점철되면서 이 심의 기능이 약해졌기 때문이다. 예를 들어 지역을 대표하여 선출된 국회의원들이 자신의 지역구 이익과 국가의 이익이 대립할 때, 더 큰 공동체인 국가를 위한 선택을 하기 보다는 다음 번 선거를 위해서 지역의 이익만을 대표하게 된다는 것이다. 국가적으로 볼 때 예산 낭비가 확실한 사업임에도 불구하고 지역에 단기적 이익으로 작용하기 때문에 각종 왜곡된 정보나 억지, 정치적 인맥을 끌어들여 사업 예산을 정부로부터 받아내는 것이 그것이다. 따라서 선거 대의제의 실패를 극복하는 방법은 국민들의 직접적 참여의 확대와 대리기능의 회복이 아닌 국민의 집합적 선호를 이성적으로 판단할 수 있도록 ‘대표의 자율성’을 확보해 심의의 기능을 회복하는 것이다(김주성, 2011: 33-78).

4. 선거 대의민주주의 심의의 한계

선거 대의민주주의를 이상적인 정치체로 보는 시각이 대의민주주의 실패의 원인으로 주장하는 ‘심의의 실패’를 생각해보면, 이는 자격 없는 사람들이 시민들의 대표가 되는 것도 문제가 되지만, 동시에 선거 대의제의 구조적이고 본질적인 문제가 ‘심의의 실패’ 근저에 깔려 있음을 알게 된다. 우선 자격의 문제를 살펴보면, 자격은 능력과 긴밀하게 연결되어 있다. 그런데 능력이 있는 사람들끼리 모여서 토론을 한다면 토론의 결과는 항상 합리적이고 공공의 이익에 최선인 집단적 판단이 나올까? 기본적으로 국회의원 등 각종 대표로 선출된 사람들은 탁월한 능력을 보여주는 사람들이다. 국민들은 자신과 비슷한 사람을 선택하는 것보다 자신보다 뛰어나고 능력 있는 사람이 대표가 되기를 바란다. 대부분의 국회의원들은 사업이나 공직 등 그들의 분야에서 뛰어난 능력으로 성공을 이룬 사람들이라는 점에서 충분한 대표의 자격을 가지고 있다고 할 수 있다. 하지만 문제는 심의의 실패 원인을 대표들의 자질에서 찾고자 할 때, 선거에서 시민의 선택을 결정하는 능력과 숙의, 토론의 능력은 서로 다른 능력임을 이해할 필요가 있다. 심의에 중요한 숙의, 토론의 능력은 선거를 통해 검증되는 능력이 아니다. 주장이 확실한 사람, 그 주장을 강하게 밀고 나가는 사람일수록 선거의 과정에서 대중의 관심을 받기 쉽다. 그리고 이런 사람일수록 자신과 대립되는 의견을 권위로 누르고 본인의 의견에 동조하기를 바라는 경우가 많다. 다양한 이야기를 경청하고 합리적으로 설득하고 기다리는 능력은 오히려 선거에서 득이 되지 않는다. 대표자들이 가진 권력이 클수록 숙의, 심의의 능력이 반비례하는 경우가 크다. 심의, 숙의의 기본적인 전제는 참여자들의 동등한 권리이다. 권력자가 심의 방향과 사실들의 무게를 주관적으로 판단하여 토론을 이끌어 간다면 합리적인 심의가 이루어 질 수 없다. 심의는 기본적으로 정부 운영의 효율성에 반대되는 과정이다. 심의의 깊이와 기간이 길어질수록 정부정책의 실질적 운영은 그만큼 늦어지기 때문이다. 권력자가 정부운영의 효율성 측면을 강조하면 할수록 심의는 실패할 수밖에 없다. ‘심의 실패’의 이유를 찾는다면, 그것은 한 개인의 사회 성공능력, 자격의 문제라고하기 보다는, 심의자들 사이의 불평등한 관계, 효율 중심적 사회문화, 그리고 아이러니하게도 심의자의 탁월성과 우월성이라고 할 수 있다.

심의의 실패와 관련하여, 대표자들이 어떤 방식으로 해당 정당의 선거후보로 선출이 되는지도 살펴보아야 한다. 현대 대의민주주의는 정당 민주주의라고 할 만큼 정당의 역할이 상당히 중요하다. 국민들이 후보자 개개인이 아닌 어느 정당에 속한 사람인가를 기준으로 투표를 하면서 후보자에게 국민에 대한 충성 대신에 정당에 대한 충성이 일차적인 것이 된다. A당 소속 후보자이면 그 후보자가 어떤 사람인지 중요하지 않다. 물론 소위 ‘인물론’으로 선거의 결과가 달라지는 곳이 있기는 하지만 이와 같은 인물론이 통하는 지역이 많은 것은 아니다. 심의가 정확한 자료를 근거로 감성적인 판단, 대중영합적인 판단을 배제한 채 공동체의 더 큰 이익을 위해 합리성, 이성적 판단을 하는 것을 의미한다면, 정당과 권력자만을 바라보는 정치인들이 이와 같은 심의를 할 수 없음은 당연하다. 심의가 활성화된다는 것은 다양한 의견들이 나오고 이에 대한 심도 깊은 토론을 통해 그 의견들의 가부가 선택되는 것이다. 하지만 현재 정당문화에서 심도 깊은 토론은커녕 다양한 의견들이 해당 행위, 반역 행위로 낙인찍히는 이런 구조에서 심의의 실패는 당연한 것이라고 할 수 있다.

‘심의 실패’의 보다 본질적인 문제는 선거이다. 선거 대의제의 장점이라고 생각되었던 심의기제는 아이러니하게도 대의제의 핵심제도인 선거에 의해 심의성이 약화 되는 결과를 가지고 왔다. 대부분 선출직 대표들의 관심은 어떻게 다음 선거에서도 선출될 수 있는가이다. 의회를 통해 이루어지는 의회민주주의는 선거로 선출된 대표들이 의회에 모여 공동체의 운영을 토론하고 결정하는 것이다. 선거는 의회민주주의를 형성하는 수단임에도 불구하고 많은 의원들은 선거가 목적이 되면서 의회 참여 보다는 지역구 관리에 더 많은 신경을 쏟는다. 의원들은 자신들의 성공이 성실한 의회 활동에 달려있지 않다는 것을 안다. 의정활동과 관련해 상징적으로 언론에 몇 번 자신들의 이름이 거론되는 것으로 그들의 임무는 끝난 것으로 생각한다. 뿐만 아니라 성실한 의회활동이 있었던 것으로 세탁할 수 있는, 예를 들어 이름 없는 시민단체에서 부여하는 ‘우수 의원상’과 같은 것을 거래를 통해 사고 이를 지역구에 광고함으로써 이를 대신한다. 의원 임기 동안 지역구 조직을 구성하고, 유지하며, 인지도를 높이는데 의정활동이 맞추어 진다. 대표 정치인으로서 인지도를 높이기 위해, 정치 대립의 선봉에 서거나 당의 중요 요직을 맡지만 기본적으로 심의성과는 관련이 없다. 모든 의원이 그렇지는 않지만 놀랍게도 의원들은 선거에 도움이 되지 않는 공동체의 중요한 사안에 무지하며, 자신들의 정치적 이익과 관련 없는 사안에 대해 심각한 토론을 하려하지 않는다.

선거 대의민주주의가 만들어 낸 문제점은 피통치자와 통치자와의 거리가 점점 멀어지면서 권력에 대한 시민의 감시, 시민의 참여가 점점 어려워지고 있으며, 정치에 대한 소외로 시민들 자신들이 부여한 정치권력의 정당성을 의심하게 되었다는 것이다. 주기적인 선거를 통한 대표 선출 권리를 주권행사라고 하기엔 충분하지 않다는 인식이 확산되고 있다. 또한 선거가 시민들이 만족할 수 있는 선택의 다양성을 제공하는 것도 아니다. 정치 엘리트는 상업언론과의 유착을 통해 일반 시민들은 참여할 수 없는 비용 높은 진입 문턱을 만들어 놨다. 선거를 통한 대표의 선출방식은 지지세력의 만족을 위한 소음과 같은 정쟁의 일상화라는 모습을 정치의 특성으로 만들었다. 이와 같은 문제점을 해결하기 위해 우선 필요한 것은 이와 같은 문제점이 선거에 기반한 대의제의 구조에서 발생한다는 것을 이해하는 것이다. 선거라는 수단이 가지고 있는 귀족적인 성격과, 공화정에 기반을 둔 대의제가 대의민주주의로의 변화에 근거를 제공했던 투표권의 확산 및 평등선거가 사실상 민주주의의 충분조건이 아니라는 사실도 인정해야 한다. 선거 대의민주주의가 현재 보편적 민주주의로 인식되고 있지만, 선거 대의민주주의를 민주주의의 성격이 많이 탈색된 민주주의의 하나의 형태로 이해할 필요가 있다.

결국, 직접민주주의의 기본이념을 실현하는 제도들의 도입이 현재 선거 대의민주주의의 실패를 해결하는데 있어 보다 설득력 있는 방안으로 여겨진다. 게다가 지방분권으로 인한 자율적인 정치단위의 소형화는 시·공간적 제약으로 현실화에 문제가 있었던 직접민주주의 도입의 가능성을 높여준다. 뿐만 아니라 인터넷으로 대표되는 ICT(Information & Communication Technology)의 발전으로 시·공간의 제약이 더 이상 직접민주주의가 불가능한 이유의 근거로 작동하기 힘들어지게 되었다. 오히려 소위 Start-up 정당, 네트워크 정당, 디지털 정당으로 불리며, 대표적인 성공사례로 알려진 이탈리아의 오성운동이나, 스페인의 포데모스 등의 직접민주주의 사례는 시공간 제약의 극복뿐만 아니라 시민들 사이의 심의능력 발전과 확대가 가능함을 보여주고 있다(장석준, 2014; 장석준, 2015; 채진원, 2016). 직접민주주의는 더 이상 민주주의의 화석으로만 존재하는 정치제도가 아니다. 직접민주주의 제도들의 도입은 단순한 선거 대의민주주의 보완을 넘어 한국 민주주의의 질적 변환의 방안으로 이해되어야 한다. 기존에 논의되어 왔던, 국민발안, 국민투표, 국민소환의 직접민주주의 제도들은 선거라는 대의 민주주의의 핵심 제도와 양립할 수 있는 제도들이라는 공통점을 가진다. 이는 현재 직접민주주의의 논의가 선거 대의민주주의를 보완하는 차원에 머물러 있음을 보여준다. 선거 대의민주주의의 실패에 대한 고민은 선거 대의민주주의로부터 시작되는 것이 아니라, 민주주의 원래 모습에 대한 성찰로부터 시작되어야 한다. 당연히 선거 외에 또 다른 대표 선출 방법이었던 추첨에 대한 논의가 생략되어서는 안 된다.