지방정부의 합의제 기관구성 도입에 관한 시론적 연구

2009년 삼성경제연구소에 발간한 보고서 「한국의 사회갈등과 경제적 비용」에 의하면 우리나라의 갈등지수는 0.71로 OECD 가입국 중 상위권을 차지하고 있다. 이는 OECD 평균 0.44보다 월등히 높은 수준을 차지하고 있다. 그리고 2014년 한국보건사회연구원에서 발간한 보고서 「사회갈등지수 국제비교 및 경제성장에 미치는 영향」에 의하면 우리나라는 0.38로 OECD 가입국 중하위권을 기록하면서 사회 갈등을 해결하는 측면에서도 약한 점을 드러내고 있다. 하지만 북유럽과 서유럽을 포함한 합의제형의 기관구성을 취한 국가의 경우 사회적 갈등지수는 낮으며 국가의 사회적 갈등관리지수는 높은 것으로 분석되어진다.

그리고 우리나라는 정부신뢰도 지수에서도 OECD 평균보다 매우 낮아 멕시코나 헝가리 수준이다. 이는 기존의 승자독식의 정치인 독임제형에서 협치와 화합을 통한 합의제 기관으로 이행하는 변화가 필요한 시점으로 분석된다.

<그림 1>

사회갈등관리지수 국제비교

우리나라의 경우, 지방의회와 집행기관에 대해 규정한 지방자치법 제5장과 제6장을 살펴보면, 지방자치단체장이 지방의회보다 권력의 비교우위가 있는 강시장-의회형의 독임제 기관구성을 시행하고 있다. 강시장-의회형의 경우, 집행기관의 장이 행정권·인사권·예산권 등 집행에 쓰이는 중요한 기능 등을 모두 가지고 있을 뿐만 아니라, 의회의 의결에 대한 거부권을 가지고 있어 의결기관에 비해 상당한 권한을 가지고 있다(조성호, 2016),

이에 따라, 우리나라는 지방자치 선진국처럼 합의제를 전향적으로 검토하여, 의회와 집행부 간에 권력 공유를 통하여 협력적 거버넌스 시스템을 구축하는 노력이 필요하다. 절대 권력은 부패하기 쉽고 협치를 어렵게 하기 때문이다.

합의제 하의 권력공유는 의회정부(Parliament government)라는 형태로 대부분의 유럽 국가들에서 나타나며, 합의제 기관인 내각을 통하여 행정에 관한 모든 사항을 집행한다(권영성, 2008), 내각은 독임제의 기관처럼 대통령 또는 지방자치단체장이 지명을 하지 않고 투표에 선출된 의원을 내각을 중심으로 구성을 한다. 국회의원들과 수상으로 구성된 내각제는 수상을 중심으로 하는 수직적 권력체계가 아닌 동등한 권력을 나누어 가지는 집단권력체제를 형성함으로서 권력을 어느 누구도 독점할 수 없다(김계동, 2017),

합의제 하의 권력공유의 해외사례는 독일의 노르트라인 - 베스트팔렌주 오스트리아의 빈을 예로 들 수 있다. 첫째, 독일에서 가장 규모가 크고, 정치·경제적으로 영향력이 큰 노르트라인 - 베스트팔렌주의 경우, 연방기본법과 노르트라인 - 베스트팔렌주 헌법에 의거하여 주정부와 의회를 구성한다. 즉, 주민은 직접선거를 통해 주의원을 선출하고, 주의원으로 구성된 의결기관은 1·2차 결선투표를 통해 주수상을 선출한다. 선출된 주수상은 체결된 연합정치 협약을 통해 배분된 주장관을 임명함으로서 내각을 구성한다(이기우, 2016),

둘째, 중부유럽의 경제·문화·교통의 중심지인 오스트리아의 빈의 경우, 주헌법에 근거하여 주민들의 투표로 당선된 시의원들이 시장 및 시의 각료들을 선출함으로서 주정부를 구성한다(이기우, 2016),

냉전체제이후 세계적으로 나타난 두드러진 현상은 사회문제를 해결하는 방식의 변화이다. 즉, 사회문제를 해결하는데 있어서 특정 개인이나 집단의 획일적 문제해결 접근이 퇴색하고, 다양한 이해관계자들이 공동관심사에 대한 대화로 인한 문제해결방식이 변화하였다(정순관, 2016), 전자의 기관구성은 독임제 기관구성을, 후자의 기관구성은 합의제 기관구성을 대표한다. 이에 대해 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

독임제 기관구성은 집행기관의 장과 의결기관을 모두 주민들에 의해 직접 선출되기 때문에, 양 기관 모두 주민으로부터 권력을 위임받은 권력기구이다(최용환, 2016), 이는 이중 정통성과 함께 경직성을 부여받음을 의미한다(Linz, 1994), 양 기관 의견이 서로 대립할 때, 이중 정통성으로 인해 해결할 수 없으며, 더욱 독임제 기관구성의 경우 이러한 현상이 지방자치단체장과 지방의회의 다수정당이 다른 분점정부 상황일 때 주로 발생함으로서, 정국의 병목현상이 더욱 증폭될 가능성이 존재한다, 이러한 분점정부 현상은 독임제 기관구성을 채택하는 국가들에서 관찰되는 현상이다(조성호, 2017a),

또한 정책결정 시에 독임제 기관구성을 채택하는 국가들에서는 다수결로써 결정함에 따라 최소한의 정당성을 기반으로 최대한의 효율성을 고려하여 결정한다. 하지만 다수결 기반 결정들은 종종 소수집단의 이견을 제외하는 결과를 초래한다.

반면에 합의제 기관구성의 경우, 과반수에 의한 정책결정보다는 가능한 최대의 사람들이나 집단들이 정책결정에 참여하도록 유도함으로서 사회적 갈등요인을 최소화 한다(유성진, 2010), 즉, 사회문제의 해결방식이 “목표달성의 능률성”에서 “민주적 관리법칙의 질”로 이동하는 것이다(정순관, 2016),

경기도는 2014년 민선 6기에서 여소야대로 인한 심각한 정치적 갈등, 그로 인한 원활한 정책결정의 교착상태를 해결하기 위하여 연합정치(이하 “연정”이라 한다)를 도입하였다. 이에 경기도는 연정의 핵심 구성요소인 연정합의문 제도를 도입하였다. 즉, 2014년 11월 11일 도의회와 함께「경기도 연합정치 실현을 위한 공동협약문」을 체결하였다. 경기연정 실현을 위한 공동협약문에는 경기도 연정 실행위원회의 구성과 그 운영에 관한 필요사항을 규정하고 있다. 통상적으로 지방자치 선진국에서는 연정⁴⁾은 2개 이상의 정당 간의 연합으로 이루어지며, 연정에 참여하는 정당들이 내각(행정부)의 장관직을 분점하는 형태로 이루어지며, 이를 각료회의를 통해 실행한다(정순관, 2016), 그러나, 우리나라의 경우에는 지방자치법의 직제규정상 각료회의를 둘 수 없어 의회에 경기도 연정 실행위원회(이하 “연정위”라 한다)를 두었다. 이에 대한 내용은 다음과 같다(경기도, 2014; 경기도, 2016),

첫째, 경기도 연정 실행위원회는 ⅰ)「경기도 연정 실현을 위한 정책협의회 합의문」에 포함된 사항, ⅱ) 연정을 위한 정책과제 발굴에 관한 사항, ⅲ) ‘재정전략회의’운영에 관한 사항, ⅳ) 연정위에서 필요하다고 협의된 사항, ⅴ) 그밖에 연정 실현과 관련하여 위원장이 필요하다고 인정하는 사항에 대하여 논의한다고 기구의 성격 및 기능을 명시하였다.

제2기 경기연정(2016년 6월 이후)에서는 위원회의 기능을 다음의 내용과 같이 확대 개편하였다. ⅰ) 제1기에는 연정위와 산하기구인 재정전략회의만 존재하였지만, 제 2기에는 연정중재위원회가 추가 편성됨으로써 연정실행 관련기구를 확대·개편하였다. ⅱ) 연정 정책과제 관련 조례·예산안 검토에 관한 사항에 대해서도 새롭게 신설되었다. 이와 더불어 ⅲ) 경기연정 모니터링·평가단을 구성하여 연정합의문에 규정된 정책추진 및 이행 등에 관한 사항을 검토하고, ⅳ) 연정합의문에 없는 사안으로 인한 갈등 발생 시 중재할 수 있는 연정중재위원회를 신설하였다.

둘째, 연정위는 제2기 연정을 도입하면서 효율적 운영을 위하여 연정위원장제를 신설하였으며, 6명의 연정위원장을 선임하였다. 연정위원장은 연정정책사업의 이행을 위하여 전담하는 소관 상임위원회를 다음과 같이 배분하였다.

<표 3>

연정위원장 명칭 및 분야

ⅰ) 제1연정위원장은 기획재정위원회와 안전행정위원회를 소관한다. ⅱ) 제2연정위원장은 의회운영위원회와 농정해양위원회를 소관한다. ⅲ) 제3연정위원장은 건설교통위원회와 도시환경위원회를 소관한다. ⅳ) 제4연정위원장은 문화체육관광위원회를 소관한다. ⅴ) 제5연정위원장은 보건복지위원회, 여성가족교육협력위원회를 소관한다. ⅵ) 제6연정위원장은 경제과학기술위원회를 소관한다.

그리고 연정위원장은 연정사업이 원활하게 추진될 수 있도록 경기도의회 상임위원회와 도의 실·국장 간 긴밀한 협력체계를 유지하며, 소관 연정사업 실행계획에 대한 자문 역할을 수행한다. 그리고 연정정책과제의 이행과 관련하여 도지사 또는 공동위원장에게 의견을 제출할 수 있고, 위원회의 합의가 필요한 긴급한 사항이 발생한 경우에 공동위원장에게 위원회 소집을 요구할 수 있다(홍수동, 2017),

셋째, 제1기 연정위는 3명의 공동위원장, 6명의 실행위원 그리고 2명의 실무위원, 즉 총11명으로 구성하였다. 위원장은 사회통합부지사, 의회 교섭단체 대표의원 2명을 공동위원장으로 한다. 그리고 위원은 실행위원 6명과 실무위원 2명으로 구성하며, 구체적으로 ⅰ) 실행위원은 의회 교섭단체에서 수석 부대표를 포함하여 각각 3명씩 추천한다. ⅱ) 실무위원은 경기도 기획조정실장과 사회통합부지사 소관 국장 1명으로 한다고 규정하였다.

더욱 발전된 제2기 연정에서는 제1기 연정에 비하여 위원회의 구성위원을 제1기 연정의 11명에서 총 19명으로 확대 개편하였다. 위원회의 공동위원장에는 연정부지사와 연정정당의 대표로 하며, 위원회의 위원은 6명의 연정위원장, 연정정당의 수석부대표·정책위원장·수석대변인의 각 1명, 경기도 소속의 기획조정실장 및 연정협력국장으로 확대,개편하였다.

넷째, 제1기 연정위는 다음과 같은 기본원칙으로 운영되었다. ⅰ) 연정위 정례회는 월 1회 개최하는 것을 기본으로 하며, 공동위원장의 합의에 의해 회의를 수시로 소집할 수 있다. ⅱ) 위원장이 회의를 소집할 때에는 회의 일시, 장소 및 안건을 위원에게 서면 또는 이메일 등으로 회의 개최 5일 전까지 통지하여야 한다. 다만, 긴급한 경우에는 사전통지를 배제하였다. ⅲ) 효율적인 안건 상정을 위해 의회 교섭단체 수석 부대표 2명과 사회통합부지사가 지명하는 1명으로 구성된「안건조정위원회」를 둘 수 있으며, 역할 및 기능은 연정위에서 정한다. ⅳ) 회의는 전원의 합의를 원칙으로 한다.

제2기 연정위는 제1기와 연정위와 비슷한 방식으로 운영되었다. 운영방식은 다음과 같다. ⅰ) 위원회는 분기별 1회 정기회를 개최하고 공동위원장이 소집하여 임시회를 개최할 수 있다. ⅱ) 회의를 소집할 때에는 회의 일시, 장소, 안건 등을 모든 위원에게 회의 개최 5일 전까지 통지하여야 한다. 다만, 긴급한 경우는 예외로 한다. ⅲ) 연정합의문 이외의 사안에 대한 갈등과 대립 등 예상하지 못한 사유로 도의회가 파행될 경우 자동으로 소집한다. ⅳ) 위원회는 회의안건과 관련 있는 부서의 의견을 들을 필요가 있는 경우에는 해당 실·국장의 출석을 요청할 수 있다. 이 경우 출석요청에 관하여 제2항을 준용한다. ⅴ) 회의는 출석위원 전원의 합의를 원칙으로 한다.

경기도는 2016년 9월 제2기 연정협상 시에, 승자독식의 정치구조 탈피와 도정 주요사업의 원활한 추진을 도모하고, 분야별 연정 실행과제를 총괄·실행하기 위해, 지방장관제 도입과 지방장관으로 구성된 합의 정책결정기구로 각료회의(도정최고희의) 구성을 추진하였다(조성호, 2017a), 지방장관제 도입은 승자독식에 따른 대결의 정치를 종식하고, 현행 의회의 사후 통제중심에서 사전 통제까지 확대할 수 있는 좋은 거버넌스이다(조성호외, 2017b), 다음 <표 4>를 통해 지방장관제를 살펴보면, 지방장관은 부지사와 실· 국장 중간 지위로 무보수 명예직이다.

<표 4>

경기도 지방장관제 도입(안)

경기도의 지방장관제 도입의 기본계획(안)을 살펴보면, 경기도에서는 의원내각형 기관구성(기관통합형)을 벤치마킹하여, 직선된 도지사와 의회 의석비율 대로 명예지방장관을 할애하는 ‘한국식 협치형 기관구성’을 추진하였다. 즉, 극단적인 독임제를 극복하고 지방자치단체장을 포함한 도정에 책임을 가지고 있는 동등한 정치주체들의 정책결정을 가정으로 하는 합의제형 기관구성(정순관, 2016)의 요소를 도입하는 것이다. 이를 통해, 민주대 반민주, 집행부와 의회의 대결적 정치문화를 극복하고, 도민의 행복을 최고 가치로 추구하는 협력문화를 구현하기 위해 협치형 기관구성을 추진하는 것이다.

그리고 현행 지방자치법 내에서 의원내각형 기관구성을 추진하기 위해서, 도지사 직속으로 정책심의, 합의기관(자문기관)을 설치하고 ‘도정최고회의’로 명명하였다.⁵⁾ 경기도의 도정최고회의 구성 및 운영방식은 다음과 같다.

<그림 3>

경기도형 지방장관제 모델

ⅰ) 도지사 직속으로 도지사가 의장, 부지사(3명), 명예지방장관(도의원 5명, 민간 전문가 1명)이 각료로 구성되는 ‘도정최고회의’를 두도록 하였다. 도정최고회의의 의장은 도지사, 부의장은 제3부지사(민생연정부지사), 간사는 기획조정실장으로 하였다. ⅱ) 도지사는 도정최고회의에서 결정된 정책사항을 존중하도록 하여, 기관통합형의 도정최고회의(각료회의) 효력을 갖도록 하였다. ⅲ) 명예지방장관은 각 실국의 사무를 관장하도록 하였다. ⅳ) 명예지방장관은 무보수 명예직으로 임명하며, 공식적인 결재권한은 없으나 관련 실국을 관할하도록 하였다. 경기도 도정최고회의에 대한 사항은 연정조례에 근거를 마련하여 법적인 토대를 마련하도록 하였다.

한편, 경기도의 지방장관제 유형을 살펴보면, 지방장관제 모델 1은 도지사 직속으로 도정최고회의를 배치하고, 3명의 행정부지사 산하에 6명의 명예지방장관을 배치하는 것이다. 6명의 명예지방장관에는 정책기획지방장관, 경제문화지방장관, 균형발전지방장관, 건설교통지방장관, 사회통합지방장관, 도시·환경지방장관을 두어 각 실국을 관할하도록 하는 것이다. 제3 부지사는 민생연정 부지사로 규정하고, 민생연정 부지사는 제2 내지 제3 부지사로 할지는 여야의 협의대상으로 하는 것이다.

<그림 4>

지방장관제 모델 1

지방장관제 모델 2는 도지사 직속으로 도정최고회의를 배치하고, 도정최고회의 내에 6명의 명예지방장관을 배치하는 것이다. 6명의 명예지방장관에는 정책기획지방장관, 경제문화지방장관, 균형발전지방장관, 건설교통지방장관, 사회통합지방장관, 도시·환경지방장관을 두어 각 실국을 관할하도록 하는 것이다. 6명의 명예지방장관의 실국관할 사무는 연합정치 사무로 국한하여, 연합정치의 목표 달성에 초점을 두는 것이다.

<그림 5>

지방장관제 모델 2

그러나 경기도 2기 연합정치의 연정협약의 진행하는 상태에서, 행정자치부는 지방자치법 등에 지방장관제가 위반할 소지가 있다고 공문을 통보하였다. 우선, 지방장관제는 지방의원의 공무원 겸직 금지(지방자치법 제35조) 위반이며, ‘지방장관(특임장관)’이란 명칭 사용은 기구·정원 규정상 허용되지 않는 조직·직위를 신설하는 것이므로 위법이다(지방자치법 제112조, 지자체 행정기구와 정원기준 등 규정 제6조)(조성호, 2017b), 그리고 ‘지방장관’ 도입 등 상위법에 위반되는 내용을 포함하는 조례 또는 훈령 제정은 위법 또는 무효이며 재의요구 등의 대상이라는 것이다. 이러한 행정자치부 권고를 받아들여 지방장관제의 본격적인 실행을 잠시 미루고 연정위원장⁶⁾ 제도를 개선대안으로 마련하였다(조성호, 2017a), 즉, 기존에 운영하던 ‘연정위’를 확대하여 도정의 각 분야에 참여하는 4명의 연정위원장이 연정과제의 이행사항을 점검하고 도의회와 집행부간 교량 역할을 담당하도록 하였다(조성호, 2016a), 이와 더불어 단체장이 우월적이고 특권적으로 사회문제를 해결하는 것을 지양하고, 복잡하고 다양성이 높아진 사회에서 정책결정의 효율성을 높아질 수 있도록 하였다(정순관, 2016),

<표 5>

연정위원장의 역할

제2기에서는 경기도형 지방장관제인 연정위원장제를 도입하여 연합정치의 시스템을 정비하였으며, 이를 통해 경기도 연합정치의 기반을 다졌다. 제1기에서는 사회통합부지사를 통한 협치제도만 존재하였지만, 제2기에서는 사회통합부지사의 권한을 강화한 연정부지사외에도 연정위원장을 통한 협치제도를 만들었다. 그리고 연정위원장은 연합정치에 참여한 당이 함께 만든 288개의 연정사업들이 원활하게 추진될 수 있도록 경기도 의회 상임위원회와 도 실·국장간 협력체계를 유지하며, 소관 연정사업의 실행계획에 대한 자문역할을 주요 역할로 한다.

그리고 경기연정 제2기 초기인 2016년 9월 연정위원장제는 의회운영위원회, 기획재정위원회, 안전행정위원회를 소관하는 제1연정위원장, 경제과학기술위원회, 농정해양위원회를 소관하는 제2연정위원장, 건설교통위원회와 도시환경위원회를 소관하는 제3연정위원장, 문화체육관광위원회, 보건복지위원회, 여성가족교육협력위원회를 소관하는 제4연정위원장을 구성하여 연정위원장제를 실행하였다. 하지만 최근 정치변동으로 다양한 정당이 태동하면서 기존의 4명의 연정위원장제에서 6명의 연정위원장제로 확대 개편하였다. 제1연정위원장은 기획재정위원회, 안전행정위원회를 소관하며 , 제2연정위원장은 의회운영위, 농정해양위원회를 소관한다. 제3연정위원장은 건설교통위원회·도시환경위원회를 소관하며, 제4연정위원장은 문화체육관광위원회를 소관한다. 제5연정위원장은 보건복지위원회·여성가족교육위원회를 소관하며, 제6연정위원장은 경제과학기술위원회를를 소관한다.

<표 6>

연정위원장제의 확대 개편(4위원장 → 6위원장 체제)

미국과 유럽을 비롯한 많은 선진국의 지방정부는 각료회의를 집행부에 두어, 정책을 결정하고 조정한다. 예를 들어, 미국 플로리다 주는 주민의 투표로 선출된 주지사는 내각의 동의를 얻어 임명한 지방장관과 함께 각료회의를 구성한다. 그리고 주지사는 행정부의 수장 및 각료회의 책임자의 역할을 수행함으로서 주의 각료회의는 실질적으로 권한을 가진다. 그리고 지방자치 선진국인 스위스의 취리히의 경우, 4년마다 7명의 각료들을 선출하고, 선출된 7명중 1명을 의장으로 선출함으로서 각료회의를 구성한다. 스위스의 대부분의 주정부에서도 마찬가지로 주지사가 각료회의에 참석한다.

<표 7>

주요 지방정부의 각료회의 구성방법

하지만 경기도의 경우, 각료회의라 할 수 있는 연정위는 연정부지사 및 경기연정에 참여하는 연정정당의 각 대표들이 공동 위원장을 구성함으로써, 지방자치단체장인 경기도지사가 참석하지 않는 각료회의 구조이다. 이로 인해 연정위는 288개 연정사업에 관련된 내용만을 협의는 할 수 있지만, 실질적으로 연정사업의 세부적인 결정 및 조정권한이 부족하여 각료회의의 역할이 미약하다고 할 수 있다.

둘째, 일반적으로 각료회의는 의결기관이 아닌 집행부에 속해 있어서 정책결정과 실질적인 집행기능을 담당한다. 하지만 우리나라는 지방자치법상 기관구성이 독임제이기 때문에, 집행부에 각료회의를 구성하는 것이 불가능하다. 따라서 원활한 연정사업의 조정과 집행이 어려운 것으로 평가된다.

경기도는 일반적으로 사업을 추진할 경우 집행부 내에서 사업별 예산확보 및 기본계획을 수립하였다. 제2기 연정의 실행부터는 우선 6명의 연정위원장에게 예산확보 및 기본계획을 협의하고 연정에 참여한 정당을 대상으로 주요사업 별도보고 및 협의를 연이어서 함으로서 기존의 집행부 독단적인 사업계획에서 공동 사업계획으로 변경, 추진하여 갈등요소를 절차상으로 해소하였다.

그리고 집행단계에서 세부추진계획안을 집행부에서 연정위원장에게 보고하고 주요사업을 별도로 연정위에 보고하도록 하였다. 사업 추진상황에 대해서도 집행부는 연정위원장에게 보고·협의하도록 하고 있다, 특히, 주요사업 및 문제사업은 매월 연정위에 별도 보고하도록 하고 있다. 아울러, 집행부는 사업종료 및 결과보고·협의도 연정위원장에게 하도록 하고 있다.

그러나 우선 경기도 연정위원장제의 경우, 연정위원장이 의결기관에 소속하여 일반사업의 계획 – 진행과정 - 결과를 보고 받음으로서 옥상옥 문제의 문제를 발생시키고 있다. 그 결과 연정사업 담당 공무원들의 업무과중과 불만이 증가하는 것으로 분석·평가되고 있다. 따라서 연정위원장을 의결기관에 소속시키는 것보다 집행기관에 소속시킴으로서 옥상옥의 문제를 해결하는 방안의 검토가 필요하다.

<그림 6>

연정위원장 제도시행 전·후 사업추진 절차 비교자료 : 경기도 기획조정실(2017),

둘째, 경기도의 연정위원장은 결재권한이 없어, 실질적인 집행권한이 미약하다. 단지 해당 연정사업에 대하여 공동 위원장에게 의견을 제시하거나 연정과제 관련 자료의 제출을 요청할 수 있는 권한 밖에 존재하지 않는다. 이로 인해 합의제 기관구성의 핵심목적인 권력의 배분 및 협치를 통한 정책집행을 구현하기가 어려운 실정이다.

독임제 기관구성은 단체장의 과도한 지방정부 지배로 지방의회의 기능이 축소되어 지방정부의 민주성 및 형평성이 훼손되고 있다. 선거로 선출된 2개의 권력 중에서, 의회가 주민의 의사를 정책형성과 집행에 반영하지 못하는 것은 바람직하지 못하다. 세계적으로 보아도 독일이나 스위스 등 의원내각제 국가뿐만 아니라 미국과 같은 대통령제 국가에서도 의회가 행정책임자를 임명하고, 연정을 실행하는 합의제가 많은 실정이다. 즉, 미국 지방정부의 48.6%가 합의제 기관구성을 채택하고 있다. 각료회의와 지방장관제가 포함되는 합의제 기관구성의 허용이 필요하다.

우리나라에서 지방자치단체에 합의제 기관구성을 허용하기 위해서는 ⅰ) 독임제형, 합의제형 등 기관구성의 다양화에 대해 헌법에 규정하는 것이다. 즉, 선진국에서는 지방정부 기관구성의 다양화를 헌법에 규정하거나, 스페인의 경우에는 헌법에 지방정부의 합의제 기관구성을 권장하고 있다. 따라서 우리나라도 헌법에 지방자치단체에 합의제 기관구성과 독임제 기관을 자율적으로 도입할 수 있도록 규정하고 지방자치단체가 조례로 선택할 수 있도록 하는 방안의 도입이 필요하다. ⅱ) 지방자치법에 기관구성의 다양화를 규정하는 것이다. 즉, 불문헌법 국가인 영국의 2000년 지방자치법 사례의 경우, 지방정부는 주민투표를 통하여, 의원내각형, 직선시장과 내각집행부형, 직선시장과 전문관리자형 합의제 등의 제도를 도입할 수 있도록 하고 있다.

<표 8>

지방자치단체의 기관구성의 자율성 보장을 위한 헌법개정안

우리나라에서 지방장관제 도입을 위한 법적 개편방안은 지방자치법을 개정하는 것이다. 지방자치법 개정을 통해 집행부와 도의회 간의 협력강화 방안을 모색하는 것이다. 즉, 지방자치단체가 자율적인 조직 구성을 하고, 도의회와 책임정치를 공동으로 구현하는 협치시대를 열기 위해 제도개선이 긴요하다. 도의원의 집행부 지방장관으로 임명하기 위한 방안으로 지방자치법 제35조(지방의회 의원의 경직 등 금지)에 도의원의 부단체장 겸직 허용규정을 신설하는 것이다. ‘단, 특수경력직 공무원(정무직공무원과 별정직 공무원)은 예외로 한다’라는 규정을 신설하는 것이다.

<표 9>

도의원의 부단체장 겸직허용을 위한 지방자치법 개정안

그리고 선진국의 대도시처럼 책임부단체장제를 도입하여 책임부단체장이 지방장관이 되도록 하는 것이다. 선진국 대도시권의 경우, 파리시는 부단체장이 10명이 넘고, 뉴욕 6명, 런던 7명, 상해 8명 등 선진국 대도시에서는 대체로 5-10명의 범위에서 책임부단체장제를 도입하여 운영하고 있다. 이처럼 책임부단체장제를 도입하는 이유는 다음과 같다. 최근 지방자치단체는 경제육성, 교통·주택난 해결 등 광역자치단체에 대한 행정수요가 급격히 증가하여, 부지사 1~2명으로는 정책결정과 조정업무를 감당하기가 어렵게 되었다. 그러나 광역시와 특별자치시의 부시장 및 도와 특별자치도의 부지사 정수는 지방자치법 제110조에서 별도로 규정하고 있어 임의로 정원을 늘리는것이 불가능한 상황이다. 따라서 책임부지사제의 도입은 부지사를 민선 광역시·도의 단체장이 행사할 수 있는 지위배분의 수단으로 간주하기보다는 복잡 다양해지고 있는 지방행정 수요에 탄력적으로 대응할 수 있는 기능적 수단이다(조성호, 2015),

<표 10>

광역대도시의 부단체장 수 비교

지방장관제 도입을 위한 분야별 책임부단체장 도입을 위해서는 지방자치법 제110조(부지사 정수)를 개정해야 한다. 경기도와 같은 거대 도시의 경우, 5~6명의 책임부지사를 두도록 해야 한다. 그리고 800만 이상은 부단체장 수를 4인으로 하고, 200만 이하는 부단체장 수를 2인으로 하는 것이 합리적이다.

<표 11>

부단체장 정수, 권한에 대한 지방자치법 개정안