경관계획 중점경관관리구역 특성 변화 분석 : 경기도를 중심으로

1) 연도¹⁾별 중점경관관리구역 개수 변화

경관계획을 처음 수립한 2007년부터 최근 2023년까지 수립된 경관계획의 중점경관관리구역 평균 개수 변화를 경관법이 전부 개정된 2013년을 분기점으로 살펴보면 개정 전은 10.4개, 후는 6.1개로 41.3% 감소했다. 경관법 개정 후 5년이 경과된 시점을 기준으로 2014년부터 2023년을 구분하여 평균 개수 변화를 살펴보면 개정 후 5년(’14∼’18) 기간은 5.2개, 개정 5년 후(’19∼’23) 기간은 6.8개로 나타나 경관법 전부 개정 이후 절반으로 감소했던 개수가 최근 5년간 증가하는 경향을 보이는 것으로 나타났다.

2) 연도 및 계획수립단계에 따른 중점경관관리구역 개수 변화

경관계획 수립 회차, 제도적 변화와 시간의 흐름을 복합적으로 고려하여 도시를 5개로 그룹화하고, 중점경관관리구역의 개수²⁾ 변화를 분석하였다.

그룹㉮와 그룹㉯를 비교해 보면, 두 그룹 모두 처음 수립하는 경관계획임에도 2013년 이후 수립한 계획은 이전보다 중점경관관리구역의 평균 개수가 약 40% 적었다.

그룹㉮와 그룹㉰, 그룹㉮와 그룹㉱를 각각 비교해 보면, 그룹㉰는 그룹㉮ 대비 약 62% 감소했고, 그룹㉱는 그룹㉮ 대비 약 36% 감소하여 그룹㉰ 감소폭이 가장 컸다. 이는 경관법 초기에 과다하게 지정된 구역이 경관법 개정 직후 조정되는 과정에서 신중하게 계획을 수립한 것으로 보인다.

그룹㉰와 그룹㉱를 비교해 보면, 그룹㉱는 그룹㉰ 대비 1.7배 많은 것으로 나타나 첫 경관계획 수립 시기가 동일해도 재정비 시기에 따라 구역 지정 경향에 차이가 있었다. 이는 경관법 개정 이후 시간이 경과하면서 제도 운영이 안정화되어 과도하게 조정되는 경향이 완화되었거나 중점경관관리구역 제도의 필요성이 증대되었기 때문으로 분석된다.

그룹㉯와 그룹㉲를 비교해 보면, 2014년 이후 첫 계획을 수립한 도시들은 재정비 후 구역의 평균 개수가 6.2개에서 6.9개로 근소하게 증가한 것으로 나타났다.

그룹㉯와 그룹㉰를 비교해 보면, 경관법 전부 개정 이후 5년 내 수립된 경관계획은 처음 수립한 경관계획의 중점경관관리구역의 평균 개수가 재정비계획의 중점경관관리구역 평균개수보다 약1.6배 많아 동일한 시기에 수립한 계획이나 수립차수에 따라 차이가 있었다.

그룹㉱와 그룹㉲를 비교해 보면, 경관법 전부 개정 5년 이후 5년간 수립된 경관계획의 중점경관관리구역 평균개수는 6.7개, 6.9개로 첫 지정시기와 상관없이 유사하게 나타났다.

1) 중점경관관리구역 유형별 변화

첫 수립 시 지정된 중점경관관리구역은 총212개로 재정비 후 기정 구역의 절반 이상이 해지(109개, 해지율 51.4%)되었고, 해지된 구역의 절반 이하(47개)의 구역이 신규 지정되어 재정비 후의 구역 총량은 첫 지정된 구역의 71.8% 수준으로 감소했다.

중점경관관리구역의 경관 유형은 자연, 수변, 역사문화, 시가지, 기반시설로 구분이 가능한데 첫 수립 시 가장 많이 지정된 유형은 수변이었고, 그 다음으로 시가지, 역사사문화, 기반시설, 자연 순으로 분포했다. 재정비 후 모든 유형이 감소하면서 비중의 변화와 함께 자연·기반시설 유형만 순위가 변경되었다.

수변 유형은 첫 수립 시 및 재정비 모두 가장 비중이 높고, 유지율도 가장 높아 수변 경관의 중요성이 지속적으로 인식되고 있음을 알 수 있다. 시가지 유형은 첫 지정된 구역의 약 56.5%를 해지하고 그와 유사한 수량으로 신규 지정하여 개수 변화는 가장 작았으나 변화량은 가장 커서 시가지 경관 관리의 중요성 또한 지속적으로 인식되고 있으나 연속성 있는 경관관리방안을 모색할 필요가 있다. 기반시설 유형은 해지율이 가장 높은 유형으로 신설 구역이 시가지 다음으로 많아 시가지유형과 함께 기존 구역을 재조정하고 새로운 경관관리 대상을 발굴하는 방식으로 재정비되었다. 역사문화 유형은 41.0%, 자연 유형은 54.5% 감소하여 역사문화·자연 유형은 경관관리가 집중적으로 필요한 대상을 선별하는 관리방식으로 재정비가 이루어진 것으로 분석된다.

2) 중점경관관리구역 세부 유형별 변화

경관유형은 16개의 세부 유형으로 구분되며 재정비 후 구역 개수 변화가 없는 원도심·도로경관유형과 구역이 증가한 신도시경관유형을 제외한 13개 유형 모두 구역이 감소했고, 산업단지경관유형은 모두 해지되었다. 구역을 지정한 도시의 개수도 전반적으로 감소했는데 호소경관유형은 도시 개수가 늘었고, 신도시·전원마을경관유형은 변화가 없었다.

⑴ 자연경관유형

산림경관유형은 첫 수립 시 11개 도시의 27개 구역에서 재정비 후 신규 지정 없이 6개 도시의 12개 구역으로 변경되었다. 16개 유형 중 가장 많이 감소했고 신규 지정은 없어 초기에 과도하게 지정된 구역을 재조정 한 것으로 보인다. 해지된 산림은 모두 경관법 전부 개정 전에 지정된 것으로, 시가지에 위치한 대상은 모두 해지되었다. 모두 해지한 5개 도시 중 평택·안산·수원시는 산림보호·접근성 확보를 목적으로 대상을 광범위하게 설정했고, 연천은 신림보호·훼손산지복원을 목적으로 지정했는데 지정 효과가 모두 미미하여 해지했다. 시흥시는 ‘전략적 경관만들기’를 선도할 중요 지역을 대상으로 중점경관관리구역을 변경하면서 해지하였다. 모두 유지한 도시는 산림보호와 함께 주변 지역 경관관리를 목적으로 구역을 지정한 도시들로 구역 변경 없이 유지하거나 개발가능지를 중심으로 대상지 경계 일부만 변경했다.

생태경관유형은 2013년 이전 연천군과 시흥시에서 3개 구역을 지정했으나 재정비 후 연천군만 영역 변화 없이 2개 구역을 유지했다. 조망경관유형은 2013년 이전 이천·군포·의정부시에서 1개씩 지정했으나 재정비 후 이천시만 영역 변화 없이 유지했다. 이천·군포·의정부시 모두 광범위하게 구역을 설정했으나 이천시는 비시가지에 경관관리 기준이 명확하게 제시되어 있었다.

⑵ 수변 유형

해안경관유형은 경기도 해안에 면한 도시인 안산·시흥·화성·평택·김포시 중 김포시를 제외한 도시들이 경관계획 첫 수립 시 총 8개의 중점경관관리구역을 지정했으나 재정비 후 안산시만 2개 구역을 관리하고 있다. 안산시는 기정 시화호 일대는 개발로 인해 관리효과가 미미한 구간을 중심으로 축소하고 대부도 연안을 따라 점적으로 분포했던 구역을 해지 후 연속적인 선형으로 신규 지정했다. 시흥시는 전략적 선도 지역에 포함되지 않아 구역을 해지했고, 화성시는 시조례에 따른 경관심의와 지구단위계획으로 관리하도록, 평택시는 경관권역계획으로 관리하도록 구역을 해지하였다.

하천경관유형은 역사자원 유형과 함께 첫 수립 시 구역의 개수가 가장 많고, 유지율이 가장 높은 유형으로 첫 수립 시 16개 도시의 31개 구역에서 재정비 후 13개 도시의 24개 구역으로 변경되었다. 해지된 하천 9개는 모두 경관법 전부 개정 전에 지정된 대상으로 개발이 완료(성남:탄천)되었거나 개발 가능성이 낮은(고양:도촌천) 수변이거나, 과도한 구역을 조정(군포;안양·당정천, 안산:안산·화정천, 안성:안성천)하여 경관축으로 관리하도록 했다. 유지된 하천의 68%는 그대로 유지되거나 시가지를 중심으로 영역이 확대되었다.

호소경관유형은 신규 지정 없이 첫 수립 시 12개 도시의 23개 구역에서 재정비 후 11개 도시의 19개 구역으로 변경되었다. 해지된 호소 9개는 모두 경관법 전부 개정 전에 지정된 대상으로 규모는 모두 평균 이하였다. 안성·시흥시는 재정비된 경관계획의 비전에 부합하도록 구역을 조정하면서 기정 대상을 해지하였고, 연천군은 백학저수지를 호수변 50m에서 100m로 범위를 넓혔으나 관리대상을 도시지역으로 한정하여 결과적으로는 제외되었다. 신규 지정 대상(용설·기흥·반월·갈치·마장호수)은 도시를 대표하거나 각종 개발사업으로 이용객이 증가하는 호수들이었다.

⑶ 역사문화

역사자원경관유형은 첫 수립 시 16개 도시의 31개 구역에서 재정비 후 10개 도시의 18개 구역으로 변경되었다. 해지된 대상의 대부분은 경관법 전부 개정 전에 지정된 대상으로 비시가지에 지정된 역사자원은 모두 해지되었고, 유지된 대상의 약 56%는 축소되었다. 안성시는 기정 자원을 확대하고 경관관리에 대한 주민의 의지가 높은 지역(선비마을), 인지도가 높아진 문화유산(미리내성지)을 신규 지정했다.

관광지경관유형은 첫 수립 시 6개 도시의 8개 구역에서 재정비 후 3개 도시의 5개 구역으로 변경되었다. 6개 도시 중 3개 도시(시흥;관곡지·오이도 관광지, 안산:지표문화거점, 양주:장흥)는 모두 해지했고, 용인시(에버랜드 진입부, 민속촌)와 파주시(통일동산지구 진입부)는 모두 유지했다. 안성시는 기정 대상(안성맞춤랜드)을 변경 없이 유지하면서 1개를 신설(안성팜랜드)했다.

⑷ 시가지

전원마을경관유형은 첫 수립 시 2개 도시의 3개 구역에서 재정비 후 2개 도시의 2개 구역으로 변경되었다. 평택시가 경관권역계획으로 관리하도록 2개 구역을 해지한 반면 이천시는 관광지로도 유명한 산수유마을은 그대로 유지했고, 시흥시가 개발제한구역 우선해제지구를 대상으로 신규 지정하였다.

원도심경관유형은 첫 수립 시 12개 도시의 16개 구역에서 재정비 후 10개 도시의 16개 구역으로 변경되었다. 오랜 시간 도시의 중심을 형성한 상업지 경관을 정비하거나 도시를 대표하는 특화된 경관을 형성목적으로 지정되었는데, 해지된 구역들은 모두 2013년 이전에 지정된 것으로 과도한 구역의 조정, 도시재생전략계획이나 경관지구를 통한 경관관리, 경관조례에 의한 경관심의가 가능함을 근거로 조정되었다. 유지된 구역은 이천시를 제외하고 모두 2013년 이후 지정된 대상으로 영역변경이 없거나 확대되는 방향으로 변경되었다. 신규 구역은 도시 특색(안산;다문화마을, 안성:공도도심, 구포동, 내혜홀광장, 시장-낙원역사)을 강화하거나 경관지구 지정 대신 중점경관관리구역으로 관리(평택:서정동)하기 위하여 지정했고, 과천시는 배후 산림의 직접적인 훼손 우려가 있는 개발지나 신설개발지구 인접지를 중심으로 광범위하게 설정했다.

역세권경관유형은 첫 수립 시 16개 도시의 21개 구역에서 재정비 후 11개 도시의 20개 구역으로 변경되었다. 9개가 해지되었으나 8개가 신규 지정되어 대상지의 변화량은 있으나 개수의 총량 변화는 미미했다. 16개 도시 중 5개 도시(군포·성남·안산·평택·화성)는 모두 해지했고, 5개 도시(이천·양주·시흥·용인·의왕)는 모두 유지했으며, 수원·연천시가 일부 구역을 해지·축소한 반면, 오산시는 기정 구역을 확대하고, 신규 지정했다. 역세권 유형은 역 주변 경관을 개선하고, 도시를 대표하는 특화된 역세권 경관을 형성하려는 목적으로 역세권 상업지역을 포함하여 지정되었다. 해지된 구역들은 과도한 구역의 조정이나 개발이 완료되어 심의에 의한 관리보다는 노후한 경관 개선이 더 필요하여 경관구조계획을 통해 관리하도록 변경되었다. 신규 지정 구역 8개 중 광주시의 4개 역세권은 신규 개발지고 고양, 오산, 파주의 4개 구역은 역과 연계된 노후한 상업지역의 이미지를 개선하고, 활력을 도모하기 위하여 지정되었다.

신도시경관유형은 첫 수립 시 2개 도시의 3개 구역에서 전부 해지 후 3개 도시가 6개 구역을 신설했다. 해지된 구역은 군포시의 대야특화발전지구, 이천시의 마장택지개발지구, 항정타운으로 모두 개발이 취소되거나 완료된 곳이고, 신규 지정 구역은 고양시의 To-city, 과천시의 과천지식정보타운·과천·주암·관악산청계산지구, 시흥시의 신규택지개발지구로 개발사업이 진행중이거나 예정되어 도시 경관의 대규모 변화에 대한 체계적인 경관 관리와 가이드를 목적으로 했다.

산업단지경관유형은 첫 계획 수립 시 평택시와 수원시에서 3개 구역을 지정했으나 모두 해지되었다.

⑸ 기반시설

도로경관유형은 첫 수립 시 15개 도시의 19개 구역에서 재정비 후 10개 도시의 19개 구역으로 변경되었다. 해지 구역과 신규 지정 구역의 개수가 9개씩 동일하여 대상지의 총량 변화는 없었으나 변화량은 원도심과 함께 가장 높았다. 도로경관유형은 주로 쾌적한 가로환경을 조성하고 도시이미지를 전달할 수 있는 상징가로의 기능을 제고하려는 목적에서 지정되었는데 해지된 구역들은 모두 구역이 감소한 도시들로 경관지구나 경관축으로 관리하는 방향으로 조정되었고, 유지된 대상의 절반은 범위가 축소되었다. 반면, 신규 지정 구역은 기정 구역에 비해 도로변에서 50m이상까지 관리하도록 범위를 넓힌 지역이 기정 구역보다 많았다.

철도경관유형은 첫 수립 시 7개 도시의 8개 구역에서 재정비 후 3개 도시의 3개 구역으로 변경되었다. 관문경관을 고려한 역 주변 경관 형성, 철도변 개발 경관관리, 철로변 그린네트워크 등 다양한 목적으로 지정되었는데 해지된 구역들은 경부선(군포, 평택), 경의선(고양), 4호선(군포), 소사원시복선전철·안산선(안산)으로 과도한 구역의 정비나 미미한 효력 등을 사유로 경관축, 경관지구로 관리하는 방향으로 조정되었다. 해지된 고양·군포시는 철도변 200m까지를, 평택·안산시는 철도변 한 블록 정도를 이미지화하여 구역계로 제시했으나 유지된 파주시의 경의선과 신설된 연천군의 경원선 구역은 철도변 50m까지를, 의정부시의 경전철 구역은 철도변 20m까지를 구역으로 한정하고 범위를 명확하게 제시하였다.

진입경관유형은 첫 경관계획 수립 시 군포·이천·안성시에서 5개 구역을 상징적 경관 형성을 목적으로 비시가지를 중심으로 지정했으나 과도한 구간을 조정하거나 경관관리의 의미가 미미하여 모두 해지되었다. 시흥시가 주변 도시들의 개발 및 관리가 이루어짐에 있어 경관적 대처가 필요하여 시 경계를 따라 불특정한 광범위한 구간을 신규 지정했다.

1) 도시관리특성(A기준) 유형별 중점경관관리구역 변화

면적, 인구, 예산, 개발행위 등 도시의 물리적 특성과 개발 및 경제적 여건을 요소로 K평균군집분석하여 3개의 클러스터로 구분하고 중점경관관리구역의 변화를 분석하였다.

클러스터 A1은 면적이 크고, 인구가 적은 도시군으로 모두 경기도 외곽에 위치해 있으며 중점경관관리구역 평균 개수는 13.2개에서 11.8개로 감소했으나 3개의 클러스터 중 개수가 가장 많았다. 클러스터 A2는 개발이 활발한 도시군으로 중점경관관리구역 평균 개수는 8.0개에서 5.3개로 감소했다. 클러스터 A3은 면적이 작고 인구가 많은 도시군으로 평균 개수는 6.8개에서 재정비 후 가장 많이 감소하여 3.4개가 되었다.

클러스터A1은 자연·수변유형에 대한 경관관리를 유지하면서 역사문화자원의 비중을 낮추고, 시가지 비중을 높이는 방향으로 변화했다. 클러스터A2는 자연·수변·역사문화 유형에 대한 경관관리는 축소하고 시가지 경관관리 비중을 높이는 방향으로 클러스터A3은 시가지·기반시설 유형에 대한 경관관리는 축소하고 수변 경관관리 비중을 높이는 방향으로 변화하여 3개의 클러스터 모두 재정비 후 중점경관관리구역 개수 변화 정도와 유형별 변화에 있어 뚜렷한 차이를 보였다.

2) 경관관리특성(B기준) 유형별 중점경관관리구역 변화

도시별 경관심의 강도, 경관행정력, 경관민감도, KLIS등재 여부를 기준으로 수준에 따라 가중치를 부여한 합의 평균에 따라 3개의 클러스터로 도시를 구분하고 중점경관관리구역의 개수와 유형별 변화를 분석하였다.

클러스터 B1은 경관심의강도·행정력이나 경관민감도와 KLIS등재 여건이 ‘중상’ 이상인 도시군으로 중점경관관리구역의 평균 개수는 첫 수립 시 7.6개에서 재정비 시 3.9개로 변경되었다. 클러스터 B2는 경관심의강도·행정력이 ‘중상-중-중하’ 수준이면서 경관민감도와 KLIS등재 여건이 ‘중’ 이상인 도시군으로 중점경관관리구역의 평균 개수는 첫 수립 시 9.2개에서 재정비 시 6.8개로 변경되었다. 클러스터 B3은 경관심의강도·행정력이 ‘중하-하’ 수준이면서 경관민감도와 KLIS등재 여건이 ‘중’ 이하인 도시군으로 중점경관관리구역의 평균 개수는 첫 수립 시 10.4개에서 재정비 시 9.4개로 변경되었다. 3개의 클러스터 중 가장 구역 수가 많고, 변화량도 컸다.

경관관리기반여건이 상대적으로 가장 높은 도시군은 3개의 클러스터 중 첫 수립과 재정비 모두 지정 구역이 가장 적고 가장 많이 감소했다. 낮은 도시군은 지정된 중점경관관리구역 개수, 해지량과 신규 지정 개수, 변화량 모두 가장 많았다.

클러스터B1은 경관계획 첫 수립 시, 중점경관관리구역은 시가지 유형이 가장 많이 지정되었고 나머지 유형이 고르게 지정되었다. 재정비 후 전반적으로 감소했는데 시가지와 자연 유형이 가장 많이 감소했고 기반시설의 변화량이 가장 컸다. 클러스터B2은 경관계획 첫 수립 시, 가장 많이 지정된 유형은 수변 유형으로 재정비 후에도 수변경관관리를 중요시하는 기조는 유지하되 시가지 경관관리가 강화되는 방향으로 구역이 확장되었다. 산림과 역사문화 유형은 반 이상 감소했다. 클러스터B3은 수변 유형이 가장 많이 지정되었고 나머지 유형이 고루 분포했는데 재정비 후 자연과 수변 유형은 일부 감소한 반면 역사와 시가지 유형은 증가하여 경관관리의 비중이 수변에서 시가지 유형으로 변경되고 기반시설 유형을 축소하는 방향으로 변화했다.

1) 경기도 경관계획의 특정경관계획과 중점경관관리구역과의 관계

경기도 경관계획의 특정경관계획 수립대상은 4개로 12개 도시에 위치해 있다. 경관계획을 수립하지 않은 가평과 동두천을 제외한 10개 도시(파주, 고양, 양평, 남양주, 광주, 여주, 하남, 성남, 수원)를 대상으로 2010년부터 2019년까지 수립된 경관계획의 중점경관관리구역을 검토한 결과 경의선복선전철과 팔당유역은 해당 도시 모두 중점경관관리구역계획을 수립했으나 서울-춘천고속도로, 용인-서울고속도로는 모두 미반영 되었다.

2) 2차 경기도 경관계획의 광역경관관리구역과 중점경관관리구역과의 관계

2020년 수립된 2차 경기도 경관계획의 광역경관관리구역은 13개(상징가도와 주요 강의 구간 구분 포함)로 가평과 동두천을 제외한 24개 도시에 위치해 있다. 24개 도시 중 2020년 이후 경관계획 재정비를 시행한 17개 도시를 중심으로 경기도 경관계획과 중점경관관리구역과의 관계를 살펴보았다. 광역경관관리구역은 매우 넓을 뿐 아니라 구역경계가 명확하지 않고, 구역간 겹치는 구간도 다수 발생하여 중점경관관리구역과 얼마나 일치하는지 명확하게 제시하는 데 한계가 있으나 중점경관관리구역계획에서 일부라도 반영되는 구간이 있으면 반영된 것으로 설정하고 분석하였다.

수도권 주요 강, 광릉숲, 정조대왕, 경기남부농업 광역경관관리구역은 9개의 해당 도시 모두 반영했으나 수도권순환도로 광역경관관리구역은 12개 도시 모두 반영하지 않았다. 수도권상징가도, 수도권환상녹지, DMZ, 경기북부산림, 서해안 광역경관관리구역은 해당 도시의 반 이상이 반영하였다.

3) 계획의 연계성

처음 수립한 경기도 경관계획의 특정경관계획 수립대상과 재정비 계획인 2차 경기도 경관계획의 광역경관관리구역은 특정경관계획 수립 대상 4개 중 수도권상징가도(국도1호선)와 수도권 주요 강(북한강, 남한강, 한강)이 각각 경의선 복선전철·팔당유역 광역경관관리구역 일부에 해당되어 경기도 경관계획의 연계성을 부분적으로 확보했다. 이 2개의 구역은 각각 파주시와 남양주시에 해당되며 두 도시의 첫 수립된 경관계획과 재수립된 경관계획에 모두 반영되어 상위-하위계획과의 연계성을 갖는 것으로 나타났다.

광역경관관리구역의 일부라도 포함되면 해당 도시의 경관계획이 상위계획을 반영했다고 할 때 2차 경기도 경관계획의 광역경관관리구역 중 서해안, 경기북부산림, DMZ, 수도권환상녹지, 수도권 상징가도, 수도권순환도로는 일부 도시만 반영하거나 전혀 반영되지 않았다. 해당 구역들은 모두 광범위한 영역으로 구역경계가 명확하지 않고 구역의 세분화 없이 경관관리의 기본방향과 경관실행방안을 단순하게 제시하고 있어 각 도시의 경관계획에 반영하기에 한계가 있어 보인다. 2013년 경관법 전부 개정을 통해 도의 시·군 경관계획 승인절차가 해지되면서 각 지자체의 경관계획은 자치적 계획의 성격이 강해지고, 경기도경관계획은 참조적 계획으로 비중이 낮아져 경기도와 해당 시군이 유연성 있으면서도 일관된 경관관리를 시행하기 위해서는 중점적인 경관관리가 필요한 구역의 명확한 범위와 경관관리 대상, 실행 주체를 고려한 관리방안 등을 좀 더 구체적으로 제시할 필요가 있다.