지방자치단체 문화예산 효율성에 관한 연구 : 불용액을 중심으로

불용액은 세출예산현액에서 세출결산액과 이월규모를 제외한 것을 의미한다. 예산집행 결과로서 불용이 발생한다는 것은 크게 두 가지로 해석이 가능하다. 우선 불용의 부정적 측면이 강조된 관점에서는 불용이 “정부재정의 비효율적 배분 및 집행의 결과이자 국민에게 불필요한 세입이라는 비용(김봉환·이권희, 2019:28)”을 부과한다고 본다. 뿐만 아니라 예산은 사업의 계획서로서 기능한다는 점을 고려할 때 불용액이 발생한 것은 사업의 계획이 미진하게 이루어지고 있음을 시사한다고 볼 수 있다. 이처럼 불용은 예산의 집행에서 비효율적인 행태, 예산 편성단계에서의 반면, 사업 담당자가 제한된 예산을 효율적으로 집행함으로써 예산이 절감된 결과로서 불용이 나타난 것으로 이해할 수 있다. 다만, 일반적으로 불용은 예산의 과다책정, 사업 추진시 예상하지 못한 문제점에 의해 발생하게 되는 경향이 있다는 점에서 재정집행의 비효율성을 측정하는 지표로 기능하고 있다.

불용액이 발생하게 되는 원인은 예산과정에 내재된 불확실성과 비효율적인 행태로 구분할 수 있다. 첫 번째로 예산과정의 불확실성은 정치적 복잡성과 시차와 관련되어 있다. 예산의 편성·집행과정에서 나타나는 다양한 이해관계자의 정치적 역학관계는 당초 계획되었던 지출 계획의 변동을 야기할 수 있다는 점에서 불용이 발생할 수 있다(Zimmerman, 1976:318). 또한 예산의 편성과 집행 시점 간 차이는 사업을 둘러싼 환경을 변화시킴으로써 집행에 영향을 미치게 되며 사업계획의 변동으로 인해 불용이 발생할 수 있다. 특히 지방자치단체의 재정은 상위기관에 의존하는 경향이 높다는 점을 고려하면, 불확실성이 낮은 가용자원의 확보 이후 지출을 시행하는 연말 집중 집행경향이 나타나게 된다(이성욱·윤석중, 2013:112)

또한, 예산 집행의 비효율성에 의해서 불용이 발생하게 될 수 있다. 구체적으로 예산의 비효율적 운영이 나타나는 원인에 대해 박노욱 외(2013:13)은 비효율적 예산사업을 제도적 요인, 편성단계, 집행단계, 개별기관의 문제, 기타 등의 문제로 구분하고 있으며 다양한 유형 중 편성 및 집행단계에서 나타나는 문제들이 불용을 야기할 수 있는 것으로 나타나고 있다.²⁾ 특히, 불용을 야기할 수 있는 비효율적 행태로서는 예산 편성시 사업의 적절한 예산을 예측하지 못하는 것을 들 수 있다. 즉, 사업계획을 수립시 정확한 수요예측에 근거하여 사업계획을 수립하고, 예산을 편성하지 못하는데서 기인한다. 예산 집행과정에서 나타나는 불용의 원인은 사업 계획 변경과 같이 당초 목적에 부합하지 않은 집행, 연말집행, 집행률 부진 등으로 구체화할 수 있다.

이 외에도 불용은 예산지출에 대한 평가와 책임성 확보를 위한 제도들이 미흡하게 운영되기 때문에 발생한다는 관점도 존재한다. 공무원은 예산집행으로 나타난 결과인 성과보다는 예산확보에 보다 더 관심이 집중되어 “예산 확보보다 사업 집행이 상대적으로 느슨하게 이루어지는 경향이 있다(민기, 2019:28).”

종합하면, 불용액은 주로 재정 집행에서 나타나는 비효율적 행태와 예산과정에 수반되는 불확실성 등에 기인하며, 불용의 발생은 예산편성단계의 배분적 효율성과 예산집행 단계에서의 기술적 효율성이 낮은 것을 의미한다.

본 연구에서는 불용액을 중심으로 재정지출의 효율성을 결정하는 원인조건을 탐색하는 것을 목적으로 삼는다. 다만, 불용액과 관련된 논의들은 불용률을 감소시켜야 한다는 당위적인 논의나 불용의 발생원인과 관련하여 경험에 근거한 논의들이 대부분이다. 따라서 본 연구에서는 집행률, 예산의 비효율성 등을 중심으로 한 연구들을 포함하여 불용의 영향요인을 탐색한다.

우선 사업이 갖고 있는 내재적인 특성은 사업의 예산 집행에 영향을 줌으로써 불용률에 영향을 미칠 수 있다. 사업특성으로서 사업유형은 사업의 추진방식으로 직접사업여부로 구분할 수 있다. 직접사업에 비해 지자체 보조사업은 사업 추진체계의 복잡성이 야기되고 이에 따라 예산 집행에 있어 계획대로 집행되기 어려운 측면이 존재한다(윤기웅·공동성, 2012:277-280).³⁾ 사업을 둘러싼 이해관계자가 다양한 경우 이해관계자 간 협의·조정 등에 의해 집행이 지연될 가능성이 높다(Pressman&Wildavsky). 또한 직접사업에 비해 지원사업은 전달체계가 더욱 복잡해짐으로써 사업집행의 효율성이 저해될 수 있다. 이와 관련하여 최현묵(2016)은 사회보장사업의 전달체계를 중앙직접 전달체계, 중앙-지방 협력형 전달체계, 출연기관 전달체계 등으로 유형화하여 유형별 성과를 분석한 결과, 상대적으로 전달체계가 복잡한 출연기관형이 사업성과가 낮아짐을 제시하고 있다. 본 연구에서는 광역자치단체의 재정사업을 분석대상으로 삼는바 사업 추진방식은 크게는 직접사업과 지원사업으로 구분할 수 있으며 사업유형에 따라 집행률이 상이하게 나타날 수 있다.

사업 규모 또한 불용액에 영향을 미칠 수 있다. 양인용·배기수(2019)는 불용액에 영향을 미치는 요인으로서 세출예산현액, 세출결산액, 이월액 등을 제시하면서 세출예산현액이 클수록 불용액이 높아질 수 있음을 제시하고 있다. 세출예산현액은 회계연도의 사업에 투입되는 총예산이라는 점에서 사업규모가 클수록 불용액이 높아질 수 있음을 시사한다. 뿐만 아니라 사업 집행과 관련하여 대규모 사업은 업무의 복잡성이 높아질 수 있어 집행이 부진할 수 있고(Uang&Liang, 2012:65), 이는 결과적으로 불용액을 증가시키는 요인으로 작용하게 된다.⁴⁾

또한, 전년대비 예산증가율, 과거 집행률 등은 불용률에 영향을 미치는 요인으로 지적될 수 있다. 일반적으로 예산 편성단계에서 사업예산이 전년대비 증액된 경우는 과거 대비 사업량이 증가하였거나 세부 사업이 추가되는 경우로 볼 수 있다. 이러한 경우 사업의 수요를 정확하게 예측하는 것이 수반될 필요가 있으나, 예산의 불확실성으로 인해 세입의 정확한 추계 또는 사업환경의 변화를 예산편성 단계에서 예측하기에는 일부 한계가 있다. 따라서 전년대비 예산증가율이 높은 경우 불용액의 발생가능성이 높다.

한편, 사업의 집행률이 지속적으로 부진한 경우에는 사업 구조적인 문제가 있을 수 있음을 시사한다. 예를 들면, 지속적으로 이월이 있는 경우 실제 사업의 예산규모는 계획된 예산보다 실제 예산규모는 크게 되며 이를 반영하지 않는다면 사업계획 대비 지출이 미흡할 수 있다. 다만, 불용액의 경우 이월액을 제외하나 전년도 이월액은 세출예산현액에 포함된다는 측면에서 지속적으로 불용률을 증가시키는 요인이 될 수 있다. 이 외에도 예산과정에서 나타나는 비효율적 행태들로 인해 사업의 집행률이 지속적으로 낮은 수준으로 나타나고 이에 따라 불용률이 높아질 수 있는 측면이 존재한다.

한편, 정부는 연말 집중집행 등과 같은 불용의 원인을 사전적으로 관리하기 위해 신속집행제도를 운영하고 있다. 신속집행제도는 상반기에 재정집행을 확대함으로써 연말에 집중 지출하는 행태를 억제할 수 있다는 점에서 불용액을 감소시키는 기능을 수행하게 된다. 신속집행제도는 상반기에 2번 집행률을 점검 및 평가함으로써 예산의 계획적인 집행을 제고할 수 있으며 궁극적으로 불용액을 최소화하게 된다. 따라서 불용액에 영향을 미치는 제도적 요인으로는 신속집행제도의 대상사업인지를 활용할 수 있게 된다

마지막으로 문화예산의 부문별 특성에 따라 불용액이 발생할 수 있다. 일반적으로 문화예술분야는 다시 문화예술, 관광, 체육, 문화재 등의 부문으로 구분이 가능하다. 이 때 주로 문화예술과 체육은 지역주민에게 공공서비스를 제공하는 것을 목적으로 추진되는 시설 운영 및 사업이 주를 차지하며, 관광의 경우 시·군 지원사업, 공기관 위탁으로 추진하는 사업 등이 주를 이루고 있다. 또한, 문화재 사업의 경우에는 문화재 정비 사업, 유·무형 문화재 지원 사업 등을 주된 내용으로 한다. 각 부문별로는 사업내용이 다소 상이하게 나타나고 있는데 특히 문화재 부문에서 추진하는 사업들은 사업 계획 대비 예산 집행이 부진할 수 있는 특징이 존재한다. 예를 들어 무형문화재 전수의 경우 전수자의 증가와 감소를 사전에 예측하기 어려운 측면이 있고 문화재 정비와 같은 경우 사업추진 절차가 장기간 소요된다는 특징이 있어 집행이 부진할 수 있다.⁵⁾ 이는 결과적으로 문화재 관련 예산은 집행부진으로 인해 불용률이 높을 수 있다는 점을 의미한다.

퍼지점수로 변화된 데이터는 다시 진실표로 재구성되며 원인 조건결합은 결합의 충분성 검증은 진실표 분석을 통해 이루어진다. 아래의 <표 3>과 <표 4>는 fsQCA 3.0 프로그램을 통해 산출한 조건결합의 충분성 검증 결과이다. 모든 원인조건들의 조합을 나타내는 개의 원인조건 결합으로 이루어진다.

<표 3>

조건 결합의 충분성 검증: 전체 모형

<표 4>

조건 결합의 충분성 검증: 문화재 부문

결과 조건에 대한 원인 조건들의 결합요인은 복잡한 결과(complex solution), 중간 결과(intermediate solution), 엄격한 결과(parsimonious solution)의 총 3가지로 도출된다.¹⁴⁾ 각각은 다소 특성이 있는데, 복잡한 결과의 경우 “실증사례를 불리언 대수(Boolean algebra)를 활용하여 정리한 것이며, 중간모형은 조건법적 가정을 전제로 한 결과를, 최소간결모형은 수학적으로 가장 간결한 형태로 정리한 결과를 보여준다(Ragin, 2008; 이현애 외, 2019:121).” 복잡한 결과는 분석 결과의 일관성이 높아진다는 특성이 있고, 분석의 경제성을 높인다는 특징이 있다. 또한, 엄격한 결과의 경우 일관성은 낮지만 포괄성이 높아지는 특징이 있으며, 중간결과는 연구자가 설정한 바에 따라 결과가 달라질 수 있다는 점에서 한계가 있다(이상미, 2016; 하연섭 외, 2018:15).

분석결과에서 일치성이란 원인조건 조합의 사례의 결과의 부분집합 정도 수준을 의미하며 포괄성은 결과조건들을 설명하는 정도를 의미하고 결과조건이 존재하는 사례에서 원인조건의 발생빈도를 의미하기도 한다(이승윤, 2014:30-31). 본 연구의 조건 결합일치도는 0.9655로 나타났으며 포괄성은 0.1020으로 나타났다.

복잡한 결과와 중간결과의 원인조건 결합은 과거집행률이 낮고 소규모사업이며, 직접사업, 전년도 예산증가율이 높고, 문화재 부문이고 신속집행을 시행하지 않은 경우 불용률이 높은 것으로 나타났다. 한편, 엄격한 결과에서는 보다 간결한 분석결과를 제시하고 있는데 조건은 전년도 예산 증가율이 높고 문화재 부문에 속하며 신속집행에 해당할 때 불용률이 높아지는 것을 알 수 있다. 이를 비교할 때 각 결과에서 공통적으로 나타나고 있는 원인조건은 신속집행 수행여부와 부문, 그리고 예산증가율로 나타나고 있다.

신속집행제도의 경우 상반기에 사업 예산의 일정 목표를 지출하도록 하고 있으며 중앙정부에서는 이를 상반기에 2번 평가를 수행한다. 또한 최근 부진한 지방자치단체를 집중 점검하고 국고보조사업의 실집행 관리를 강화하는 등 신속집행제도 추진을 위한 제도적 기반을 보다 강화한 측면이 있다.¹⁵⁾ 신속집행제도의 효과를 분석한 연구들에서는 상반기 재정지출을 통한 경제적 효과와 더불어 이·불용액 감소라는 재정적 효율성 제고를 중심으로 분석을 시행하였다. 특히, 불용과 관련해서 신속집행제도의 시행을 통해서 불용액이 감소하였다는 연구들이 주를 이루고 있다(김봉환·이권희, 2018; 안철진·이윤석, 2018; 최정우·신유호, 2018). 기존 연구들과 마찬가지로 본 연구에서도 불용액을 감소하는 원인조건으로 신속집행제도가 공통적으로 나타나고 있어 제도의 효과가 나타나고 있음을 알 수 있다.

다음으로 문화재 부문의 경우 문화예산 내에서 나타나는 특성으로 인해 불용률에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 일반적으로 문화 예산에 속하는 사업들은 문화예술, 체육, 관광, 문화재 등으로 구분이 가능하다. 이 중 문화재 부문 예산은 가치재적인 성격이 가장 뚜렷하게 나타난다는 특성으로 예산확보는 용이한 측면이 있다. 다만, 문화재 정책을 수행하는데 있어 사업지연을 초래하는 원인들이 존재함에 따라 타 부문에 비하여 불용률이 낮게 나타날 수 있다. 예를 들면, “문화재 보존정책은 정책결정(해당 문화재 보존의 범위, 보존의 방식 등)에 소요되는 시간이 길고 정책집행에 필요한 소요경비가 많이 필요한 특징을 가지고 있다(류영아·채경진, 2017:16).” 구체적으로 문화재 보존을 위한 사업들은 토지매입 등 보상절차에서 협의과정에서 지연될 수 있는 측면이 존재하며, 보수·정비 등의 공사사업의 경우 행정절차(전문가 자문·고증 및 현상변경허가, 설계승인 등)가 매우 복잡하기 때문에 사업의 집행이 지연될 가능성이 매우 높다. 뿐만 아니라, 무형문화재 전승과 관련된 사업의 경우 불용액이 지속적으로 나타나는 경향을 보이고 있는데 사업 설명서에는 “추가 선정 시 전승 지원을 위한 유보 잔액”에 기인하였음을 명시하고 있다.¹⁶⁾ 즉, 문화재 전승의 경우에는 전수자 수를 예측하기 어려운 측면이 있기 때문에 예산편성시 정확한 추계를 통해 편성하기 보다는 급격하게 나타날 수 있는 수요에 대비하여 예산을 사업량 대비 과다편성하는 행태를 보일 수 있다.

또한, 전년도 예산 대비 사업의 예산이 증액된 사업들은 사업의 규모가 확대되거나 사업수요가 증가할 것으로 예상되는 경우가 이에 해당한다. 다만, 사업의 예산편성과 집행시기의 차이는 예산의 불확실성을 증가시키고 이에 따라 계획 대비 집행이 다소 낮아질 수 있는 측면이 존재한다. 예산 규모가 일정 수준을 유지하고 있다는 것은 사업 수요의 증감이 크게 없는 안정적인 수준임을 시사하는 반면, 갑자기 예산이 증가하였다는 것은 사업을 둘러싼 환경이 크게 변동하였음을 의미한다. 즉, 이러한 환경변화는 예산의 불확실성을 높이게 되고 이로 인해 지속적이고 안정적으로 편성되었던 예산에 대한 예측력은 낮아지게 된다. 또한 대부분 사업규모를 확대함에 따라 예산이 증가하게 되는데 이때 정확한 수요예측에 근거하지 않고 예산을 편성할 때 사업계획의 미비로 인해 불용액이 발생할 수 있다.

이 외에 복잡한 결과 및 중간결과에서는 소규모 사업일 때 불용률이 높아지는 것으로 나타나고 있다. 이는 문화재 부문과의 결합조건을 고려하여볼 때, 문화재 정책에서 추진하는 대규모 사업의 경우 문화재조사 등 행정절차의 복잡성으로 인하여 집행이 부진할 수 있는 특성이 있기 때문에 불용률을 증가시킬 것으로 예상되었던 것과는 반대되는 결과이다. 이러한 결과는 문화재 정책 내 사업규모별 특성과 사업내용을 통해 해석이 가능하다. 본 연구의 분석대상 중 문화재 부문 내 가장 규모가 큰 사업은 국비사업이 해당하며 전반적으로는 직접사업과 지원사업이 혼재한 양상을 보이고 있다. 반면, 소규모 사업들은 주로 도 자체재원의 직접사업으로 나타나고 있다.¹⁷⁾ 즉, 소규모 사업들은 도 재원으로 직접 수행하는 사업일수록 불용률이 높은 것으로 나타나고 있다. 이는 국비사업의 경우 예산 지침, 규정 등이 명확하게 제시되어 있고 관리되는 측면으로 인하여 불용률이 낮을 수 있다. 반면, 자체 재원으로 시행되는 직접사업은 상대적으로 이러한 규정이 완화될 수 있다는 측면에서 다음과 같은 결과가 나타난 것으로 보인다. 또한, 사업 유형의 경우 직접사업일수록 불용률이 높아지는 것으로 나타났는데 국도비에서 시·군으로 내려보내는 지원사업인 경우에는 실집행률은 낮아 불용률이 높게 나타날 수 있으나 재원을 교부하는 단체에서는 불용액은 낮을 수 있는 것으로 이해할 수 있다.

한편, 과거 3개년도 집행률의 경우 낮을수록 불용률이 높은 것으로 나타나고 있다. 이는 지속적으로 집행률이 낮거나 과거 집행률이 낮은 것은 이월, 불용 등의 사업비 미집행액이 발생하였기 때문이다. 이와 같이 과거 집행률이 저조한 경우 사업의 불용, 이용 등은 반복적으로 나타날 수 있음을 의미한다. 즉, 사업 집행과 관련된 다양한 환경에서 나타나는 구조적인 문제는 반복적인 불용을 야기하는 원인이 될 수 있다는 것을 의미한다.

<표 5>

불용률의 원인조건 결합 분석 결과: 전체 모형

다음의 <표 6>은 전체모형의 부문을 제외한 분석결과로서 문화재 부문의 불용률을 증가하는 원인조건 결합으로서 전체모형과 유사한 분석결과를 보이고 있다. 즉, 신속집행제도의 시행과 전년도 예산증가율은 모든 각 조건에서 불용률을 낮추고 있는 것으로 나타나고 있다.

<표 6>

불용률의 원인조건 결합 분석 결과: 문화재 분야

종합하면 본 연구의 분석결과는전체 모형과 문화재 모형의 각 조건들에서 나타난 주요 원인조건은 전년도예산 증가율과 신속집행제도 대상사업 여부로 요약할 수 있다. 즉, 신속집행제도의 시행은 불용액 감소라는 측면에서 재정적 효과가 나타나고 있는 것을 의미하며 전년 대비 예산증가는 예산의 불확실성을 높여 사업계획 미비(사업수요 예측)에 따라 불용액을 높이고 있는 것을 알 수 있다.